Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.

Decyzją z 19 grudnia 2024 r., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a oraz art. 40 ust. 4 ,ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 , poz. 320 ze zm.) dalej jako "u.d.p.", § 1, § 2 ust. 1 pkt. 2, lit. d uchwały Rady Miasta S. z dnia 24 stycznia 2023 r., nr [...], w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (Dz. Urz. Woj. Z. [...] poz. [...]), uchwały Rady Miasta S. z dnia 30 października 2000 r., nr [...], w sprawie ustalenia przebiegu dróg powiatowych w Mieście S., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2024 poz. 572 t.j.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2024 poz. 572 t.j.), dalej jako "k.p.a.", Prezydent Miasta S. wymierzył [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., dalej jako "Spółka", "skarżąca", karę pieniężną w wysokości [...] zł, za zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (dz. dr nr [...] obręb [...]) oraz drogi powiatowej ul. [...] (dz. dr nr [...] obręb [...]), z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi nr [...] z dnia 04.10.2023 r., w terminie od dnia 3 listopada 2023 r. do dnia 5 listopada 2023 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że uprzednio wydana decyzja z 19 stycznia 2024 r., w przedmiocie wymierzenia Spółce kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które zwróciło uwagę na to, że w decyzji nie odniesiono się do faktycznych podstaw odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i nie zbadano przesłanek, o których mowa w art. 189f k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, iż Spółka. jako inwestor legitymowała się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego od dnia 3 października 2023 r. do dnia 2 listopada 2023 r. Przeprowadzona przez organ w dniu 3 listopada 2023 r. kontrola wykazała przekroczenie terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Wniosek Spółki o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wpłynął do organu dopiero 6 listopada 2023 r. i Spółka wskazała w nim okres od dnia 3 listopada do dnia 4 grudnia 2023 r. Oświadczenie to zostało poparte odpowiednią dokumentacją fotograficzną sporządzoną przez organ.

Decyzją z 6 listopada 2023 r., organ zezwolił na zajęcie pasa drogowego w okresie od 6 listopada do 4 grudnia 2023 r., zatem w okresie od dnia 3 listopada do 5 listopada Spółka nie legitymowała się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego.

Organ wyjaśnił, że w okresie od 3 listopada 2023 r. do 5 listopada 2023 r. zadaszenie funkcjonowało w pasie drogowym bez zezwolenia i prowadzone były prace budowlane, co obligowało zarządcę drogi do nałożenia kary za jego nielegalne zajęcie. Bez znaczenia jest przy tym kwestia powodu opóźnienia w złożeniu wniosku. Z brzmienia przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, że wydanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej limitują wskazane w tym przepisie zobiektywizowane przesłanki i nie ma potrzeby badania przyczyn bezprawnego w tym ujęciu zajmowania pasa drogowego

Podkreślono, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarządca drogi nie ma kompetencji do wydania zezwolenia z mocą wsteczną, toteż decyzją zezwalającą udzielono stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w terminie od dnia złożenia wniosku czyli od dnia 6 listopada do dnia 4 grudnia 2023 r. przez stronę.

Organ wskazał, że ustalając stan faktyczny skorzystał ze środków dowodowych przewidzianych przez art. 75 k.p.a. Zawarta w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna dowodząca ustawienia zadaszenia w konkretnym miejscu została pozyskana przez organ w trakcie rutynowych czynności polegających na monitorowaniu stanu dróg do czego zobowiązują zarządcę dróg ustawowe przepisy. Nie były to oględziny w rozumieniu art. 85 § 1 k.p.a., które organ może, ale nie ma obowiązku przeprowadzić.

Następnie organ I instancji wywiódł, że przekroczenie przez Spółkę terminu, do którego udzielono jej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obligowało, w myśl art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w wysokości 10-krotności obowiązującej opłaty, a decyzja w tym zakresie nie ma charakteru uznaniowego.

Badając przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary, o których mowa w art. 189f k.p.a., organ wskazał, że w jego ocenie nie zachodzą okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie tego instrumentu w przypadku skarżącej. Podkreślił, że ustawodawca ustanowił generalny zakaz zajmowania pasa drogowego, który może być złamany jedynie w przewidzianych w ustawie przypadkach. Zajęcie pasa drogowego w sposób nieuprawniony skutkuje koniecznością wymierzenia kary pieniężnej, która ma ściśle określoną wysokość.

Zdaniem organu, przyjęte w tym zakresie przez ustawodawcę rozwiązania uniemożliwiają uznanie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia za zdarzenie o znikomym znaczeniu. Organ zwrócił uwagę na to, że pas drogowy drogi publicznej stanowi przestrzeń, która z uwagi na swój charakter podlega szczególnej ochronie. Wynika to między innymi z tego, że w granicach pasa drogowego odbywa się ruch drogowy. Coraz bardziej intensywny ruch pojazdów i pieszych stawia coraz wyższe wymagania infrastrukturze drogowej, a co za tym idzie coraz wyższe wymagania w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa. Każde działanie poza prawem osób i podmiotów zajmujących pas drogowy ma wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu. Dlatego też ustawodawca zadbał o to, aby jakiekolwiek działania w obrębie pasa drogowego podlegały kontroli i reglamentacji zarządcy drogi. Naruszenie tych zasad przez zajmujących pas drogowy ma bezpośredni wpływ na życie i zdrowie uczestników ruchu. Dlatego trudno w takim wypadku uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma.

Podkreślono, że strona postępowania jest przedsiębiorcą, a zatem jako podmiot profesjonalnie funkcjonujący w obrocie prawnym, który od wielu lat zajmuje się działalnością w zakresie budownictwa, w tym zajęciem pasa drogowego, powinna mieć świadomość istnienia ustawowych obowiązków związanych z korzystaniem z pasa drogowego, jak również skutków niedochowania wymogów ustawowych.

Z powyższych względów organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary.

Od decyzji tej Spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z 25 października 2025 r. orzekło o utrzymaniu jej w mocy.

Organ, po zrelacjonowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przytoczeniu przepisów, które w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie wyjaśnił, że dla prawidłowej oceny zasadności wymierzenia kary za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia, niezbędną pozostaje analiza przesłanek przepisu stanowiącego podstawę jej wymiaru w kontekście ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że przesłankami wymierzenia kary administracyjnej na jego podstawie są:

- zajęcie pasa drogowego,

- brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub przekroczenie terminu, ewentualnie powierzchni zajęcie pasa określonego w zezwoleniu.

Wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego powinno być zatem poprzedzone ustaleniami dokonanymi w zakresie powyższych przesłanek, ale również w zakresie podmiotu zajmującego pas drogowy, czasookresu oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego. Okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, ustalone muszą zostać w toku postępowania administracyjnego w sposób niebudzący wątpliwości.

Rozpatrując spełnienie powyższych przesłanek Kolegium wskazało, że organ I instancji za pewne przyjął ustalenia w zakresie nielegalnego zajęcia pasa drogowego w oparciu o stan faktyczny wynikający z dotychczas udzielonych Spółce zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji i w tym samym celu. Otóż decyzją z dnia 4 października 2023 r., nr [...], Prezydent Miasta S. udzielił [...] Sp. z o. o. w S. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (dz. dr nr [...] obręb [...]), ul. [...] (dz. dr nr [...] obręb [...]) w S. - chodnika o łącznej powierzchni 133,65m2 w terminie od dnia 3 października 2023 r. do dnia 2 listopada 2023 r. w celu prowadzenia robót w pasie drogowym - ustawienie zadaszenia.

Następnie, decyzją z dnia 6 listopada 2023 r., nr: [...], Prezydent Miasta S. udzielił skarżącej Spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (dz. dr nr [...] obręb [...]), ul. [...] (dz. dr nr [...] obręb [...]) w S. - chodnika o łącznej powierzchni 133,65m2 w terminie od dnia 6 listopada 2023 r. do dnia 4 grudnia 2023 r., w celu prowadzenia robót w pasie drogowym - ustawienie zadaszenia.

W okresie od 3 do 5 listopada 2023 r. ( 3dni) skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpatrując odwołanie skarżącej od decyzji nakładającej karę uwzględnił fakty znane z urzędu, wobec rozpoznania sprawy z odwołania [...] Sp. z o. o. w S. od decyzji Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji na okres od dnia 3 listopada 2023 r. z wniosku Spółki z dnia 3 listopada 2023 r. Ten zaś zawiera podanie o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]), drogi powiatowej ul. [...] (dz. dr nr [...] obręb [...]) w S., w granicach chodnika o łącznej powierzchni 133,65 m2 w terminie od dnia 3 listopada 2023 r. do dnia 4 grudnia 2023 r. w celu prowadzenia robót w pasie drogowym - ustawienie zadaszenia.

We wniosku Spółka wskazała następujące wymiary, powierzchnię i rodzaj zajętych elementów pasa drogowego (pkt 2 wniosku):

- chodnik: szerokość 1,9 m x długość 17,00 m = 32,30 m2; nawierzchnia: płyta betonowa;

- chodnik: szerokość 1,5 m x długość 17,50 m = 26,25 m2; nawierzchnia: płyta betonowa;

- chodnik: szerokość 2,1 m x długość 35,76 m = 75,10 m2; nawierzchnia: płyta betonowa.

Łączna powierzchnia zajęcia w obrębie chodnika wynosi 133,65 m2.

Termin zajęcia pasa drogowego: od dnia 3 listopada 2023 r. do dnia 4 grudnia 2023 r. (ilość 31 dni).

Powołany wniosek datowany na dzień 3 listopada 2023 r. został złożony w dniu 6 listopada 2023 r. (dowód: prezentata z datą wpływu wniosku do organu I instancji).

Decyzją z dnia 30 maja 2025 r., nr: [...], Prezydent Miasta S. orzekł o:

1. nieudzieleniu zezwolenia [...] Sp. z o. o. na zajęcie pasa

drogowego drogi powiatowej ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]), drogi powiatowej ul. [...] (dz. dr nr [...] obręb [...]) w S., w granicach chodnika o łącznej powierzchni 133,65 m2 w terminie od dnia 03 listopada 2023 r. do dnia 05 listopada 2023 r. w celu prowadzenia robót w pasie drogowym - ustawienie zadaszenia,

2. udzieleniu zezwolenia [...] Sp. z o. o. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (dz. nr [...], obręb [...]), drogi powiatowej ul. [...] (dz. dr nr [...] obręb [...]) w S., w granicach chodnika o łącznej powierzchni 133,65 m2 w terminie od dnia 06 listopada 2023 r. do dnia 04 grudnia 2023 r. w celu prowadzenia robót w pasie drogowym - ustawienie zadaszenia.

Odmowa udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia 3-5 listopada 2023 r. uzasadniona była spóźnionym złożeniem wniosku, dopiero w dniu 6 listopada 2023 r. co uniemożliwiło zarządcy drogi udzielenie zezwolenia z mocą wsteczną. Ten aspekt doczekał się analizy w ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 września 2025 r. utrzymującej powołaną decyzję Prezydenta Miasta S. w mocy. Decyzja ta przesądziła o zasadności kontynuacji zajmowania pasa drogowego w zakresie wskazanym we wniosku Spółki z dnia 3 listopada 2023 r. - do dnia 4 grudnia 2023 r.

Nie może być zatem, w ocenie Kolegium wątpliwości, że w spornym w niniejszym postępowaniu okresie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. nieprzerwanie zajmowała pas drogowy drogi powiatowej ul. [...] (dz. m [...], obręb [...]) oraz drogi powiatowej ul. [...] (dz. dr nr [...] obręb [...]) w S., w granicach chodnika o łącznej powierzchni 133,65 m2.

Potrzeba uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest tożsama z przyznaniem przez skarżącą kontynuacji jego zajmowania w zakresie objętym zaskarżonym aktem.

Organ odwoławczy podkreślił, że każdorazowe zajęcie pasa drogowego, w tym również kontynuacja zajęcia, na które wcześniej uzyskano zezwolenie, wymaga oceny organu i wydania kolejnej decyzji. W dniu złożenia wniosku zarządca drogi zyskuje bowiem wiedzę o potrzebie oceny podstaw dalszego zajmowania pasa drogowego i jednocześnie możliwość weryfikacji warunków ewentualnego udzielenia zezwolenia.

Kolegium podzieliło zapatrywanie organu I instancji w przedmiocie oceny zasadności odstąpienia od wymierzenia kary zauważając, że strona skarżąca miała pełną świadomość naruszenia prawa zajmując pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, jak też świadomość konieczności uzyskania zezwolenia na kolejny okres, przekraczający termin udzielonego zezwolenia, co wprost wynika z dotychczasowego doświadczenia związanego z zajmowaniem przedmiotowego pasa drogowego przez Spółkę, w okresie obowiązującego zezwolenia.

Organ podkreślił, że skarżąca została pouczona o skutkach niedopełnienia warunków udzielonego zezwolenia, a mimo tego nie uregulowała tego stanu rzeczy, narażając się na odpowiedzialność administracyjną. O świadomości ciążących na Spółce obowiązków w tym zakresie świadczy, zdaniem organu, okoliczność, iż prowadząc roboty w pasie drogowym, co najmniej od 6 czerwca 2023 r., sukcesywnie w odstępach około 1 miesiąca, ale też krótszych składała kolejne wnioski o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wskazanej lokalizacji i takie zezwolenia uzyskiwała.

W ocenie Kolegium zachowanie skarżącej jest efektem braku wymaganej staranności w prowadzeniu swoich spraw, a nie jakiejkolwiek przeszkody trudnej do przezwyciężenia. Postawa skarżącej, jak też względy zachowania bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego nie pozwalają na uznanie znikomej wagi naruszenia prawa, a w konsekwencji na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej.

Końcowo organ wyjaśnił, z jakich względów uznał, że odwołanie zostało złożone w terminie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika podniosła zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81a k.p.a., poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie za wykazane faktu zajęcia pasa drogowego w okresie od 3 do 5 listopada 2023 r., w sytuacji, gdy okoliczność ta nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co zostało wprost wskazane przez organ w uzasadnieniu decyzji,

II. naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 189f § 1 k.p.a., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, w której organ uzależnił kwestie jego niezastosowania od znaczącego stopnia winy skarżącej oraz profesjonalnego charakteru jej działalności, podczas gdy ocenianie i warunkowanie stosowania przepisu art. 189f k.p.a. od stopnia zawinienia nie wynika z treści przepisu art. 189f k.p.a. i stosowania art. 40 ust. 12 u.o.p.d., podczas gdy wykładnia przepisu i jego odpowiednie stosowanie jest niezależne od winy, a nadto kwestia ta nie stoi na przeszkodzie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, nawet w tej samej decyzji.

Skarżąca domagała się:

I. uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania administracyjnego w całości wobec braku podstaw do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej,

ewentualnie wniosła o:

II. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpoznania,

Ponadto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w aktach postępowania nie zostało dostateczne wykazane, iż skarżąca zajmowała pas drogi w dniach objętych zaskarżoną decyzją.

Skarżąca potwierdziła jednocześnie, iż złożyła ona wniosek o wydanie zezwolenia na zajmowanie pasa drogi w tych dniach, celem dokonania przedłużenia zajmowania pasa drogi, oczekując sposobu załatwienia sprawy utrwalonego przez organ, który aprobował składanie wniosków o zajęcie pasa drogowego w dniu następującym po upływie ważności dotychczasowego zezwolenia.

W ocenie skarżącej organy obu instancji nie sprostały zadaniu wykazania, że w dniach objętych zaskarżoną decyzją pas drogowy był zajęty, co stanowi o braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Zdaniem skarżącej organy obu instancji wadliwie zinterpretowały art. 189f k.p.a., odnosząc przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary do kwestii zawinienia.

Ponadto, w jej ocenie, organ błędnie zakwalifikował zaistniały przypadek jako przypadek rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej organ nie zważył, że zajmowała pas ruchu od co najmniej czerwca 2023 r. oraz nie dostrzegł faktu, że ruch drogowy w tym zakresie był już znacząco przystosowany do prowadzonych przez skarżącą prac. Na terenie zajętego pasa ruchu nie doszło do pogorszenia jezdni czy też chodnika, a bezpieczeństwo uczestników ruchu było należycie zapewnione.

W tych okolicznościach należałoby, zdaniem Spółki, przyjąć, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez kilka dni miało charakter incydentalny. Na korzyść skarżącej powinno również przemawiać to, że wniosek, chociaż spóźniony, został ostatecznie złożony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Sprawa, zgodnie z wnioskiem organu, któremu nie sprzeciwił się pełnomocnik skarżącej, na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a., została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Skarga nie jest zasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 – j.t.), kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten prawa nie narusza.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta miasta S. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Na wstępie należy wyjaśnić, że ustawodawca ustanowił w ustawie o drogach publicznych generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym urządzeń i materiałów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Od tego zakazu przewidziano jednak wyjątki wskazując w art. 40 ust. 1 u.p.d., iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;

3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (art. 40 ust. 2 u.d.p.).

Z przywołanych regulacji wynika zatem wprost, że każde zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego powinno poprzedzać uzyskanie decyzji administracyjnej, zezwalającej na tego rodzaju działania i określającej warunki udzielonego zezwolenia.

Dalej wskazać należy, że – stosownie do art. 40 ust. 3 przywołanej ustawy za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Zgodnie natomiast z ust. 4 wskazanego przepisu, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

W art. 40 ust. 12 u.p.d. za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34,

3) powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżąca Spółka prowadziła w rejonie ulic F. i N. roboty budowlane, wymagające zajęcia pasa drogowego i co za tym idzie uzyskania zezwolenia na jego zajęcie.

Nie jest też sporna okoliczność, iż skarżąca od czerwca 2023 r. występowała o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i takie zezwolenia uzyskiwała, przy czym organ nie kwestionuje tego, że kolejne wnioski były składane w dniu następnym po utracie ważności wydanych uprzednio zezwoleń, a skarżącej udzielano kolejnych zezwoleń od dnia złożenia wniosku.

Okoliczności powyższe wynikają z akt rozpoznawanej sprawy, jak również są znane Sądowi z urzędu z postępowania zakończonego wyrokiem z 15 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Sz 860/25.

Kwestią sporną w sprawie będącej przedmiotem skargi jest zasadność wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego w okresie od 3 do 5 listopada 2024 r. Zaznaczenia wymaga, że skarżąca do dnia 2 listopada i od dnia 6 listopada 2024 r. posiadała ważne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, a wymierzenie kary dotyczy jedynie kilku dni pomiędzy tymi okresami. Przy czym skarżąca kwestionuje prawidłowość ustaleń organu w zakresie zajęcia pasa drogowego wywodząc, że nie ustalono ponad wszelką wątpliwość, iż zajęcie pasa drogowego w tych dniach miało w ogóle miejsce. Dodatkowo skarżąca kwestionuje stanowisko organu w przedmiocie odmowy od odstąpienia od wymierzenia kary.

Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, jakkolwiek przed wydaniem decyzji nie przeprowadzono oględzin, a swoje ustalenia organ oparł na dotychczas posiadanych danych dotyczących zajmowania pasa drogowego, w związku z realizowaną przez skarżącą inwestycją oraz danych z wniosku złożonego 6 listopada 2024 r.

Kluczowe znaczenie dla przyjęcia, iż w okresie od 3 do 5 listopada 2024 r. skarżąca zajmowała pas drogowy bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi ma, zdaniem Sądu, okoliczność, iż skarżąca we wniosku, datowanym na dzień 3 listopada 2024 r. wskazała okres zajęcia od tego dnia, jak również podała parametry dotyczące zajmowanej powierzchni pasa drogowego. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, iż kwestionując opisaną wyżej decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego skarżąca domagała się udzielenia zezwolenia od tego właśnie dnia, to jest 3 listopada 2024 r.

W tej sytuacji organ miał pełne prawo uznać, że zajęcie pasa drogowego obejmowało również dni od 3 do 5 listopada 2024 r. Wniosek taki jawi się jako uzasadniony zważywszy na to, że zajęcie pasa drogowego przez skarżącą Spółkę miało miejsce od czerwca 2023 r., na co sama wskazała w skardze, a kolejne wnioski i wydawane decyzje były związane z przedłużeniem trwającego zajęcia. Jak wynika z wniosku złożonego do organu 6 listopada 2024 r. dotyczył on powierzchni 133,65 m2, podobnie jak poprzednio zajmowana powierzchnia pasa drogowego i obejmował ustawienie zadaszenia.

Słusznie zatem organ uznał, iż zajęcie pasa drogowego trwało nieprzerwanie i obejmowało również kwestionowany przez Spółkę okres. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie wywody skarżącej, z których wynika, że organ nie dokonał ustaleń w tym zakresie. Biorąc pod uwagę skalę prowadzonej inwestycji, obszar zajęcia pasa drogowego i ustawionego tam zadaszenia, nie jest prawdopodobnym, aby Spółka za każdym razem przed złożeniem kolejnego wniosku dokonywała demontażu postawionych tam urządzeń i materiałów budowlanych, a po uzyskaniu zezwolenia stawiała je na nowo. Wiązałoby się to z koniecznością ponoszenia dodatkowych i z pewnością niemałych kosztów. Gdyby jednak przyjąć, że do takiego demontażu przed złożeniem, w dniu 6 listopada 2024 r., wniosku datowanego na dzień 3 listopada 2024 r. doszło, to niezrozumiałym było domaganie się wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 3 listopada i kwestionowanie decyzji organu wydającego zezwolenie w tym zakresie.

Stąd też Sąd w pełni podzielił stanowisko organu w odniesieniu do ustaleń dotyczących zajęcia pasa drogowego. Należało również przyznać organowi rację w kwestii charakteru kar przewidzianych w ustawie o drogach publicznych. Odpowiedzialność za naruszenie przepisów dotyczących zajęcia pasa drogowego jest zobiektywizowana, co oznacza, że kara jest wymierzana w każdym wypadku naruszenia przepisów, a jej wysokość została przez ustawodawcę ściśle określona i nie podlega miarkowaniu. Dopuszczalne jest natomiast zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, o której mowa w art. 189f k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji rozważyły wystąpienie przesłanek uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary, a swoje stanowisko szeroko uzasadniły.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż odstąpienie od wymierzenia kary ma charakter uznaniowy, bowiem to od oceny organu uzależnione jest uznanie, czy waga naruszenia prawa jest znikoma. Przepis nie precyzuje przesłanek pozwalających na przyjęcie znikomości naruszenia prawa, co oznacza, że badanie ich jest obowiązkiem organu, który musi swoje ustalenia w tym zakresie odnosić do okoliczności konkretnej sprawy. Uznanie to nie może nosić znamion dowolności, a organ swoje stanowisko winien należycie uzasadnić, wskazując jakimi względami kierował się stosując odstąpienie od nałożenia sankcji bądź odmawiając jego zastosowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że kontrola zaistnienia przesłanki "znikomej" wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Oczywistym przy tym pozostaje to, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie (por. wyroki NSA z 17 marca 2026 r., sygn. akt III OSK 1486/23, III OSK 2886/24, III OSK 1870/23).

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji przyjęły, iż waga naruszenia nie jest znikoma wskazując na to, że skarżąca jest podmiotem profesjonalnym, zajmującym się działalnością budowlaną i niejednokrotnie korzystającym z zajęcia pasa drogowego, również przy prowadzeniu inwestycji przy zbiegu ulic N. i F. . Organ podkreślił wagę prawidłowego postępowania przy zajęciu pasa drogowego ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego odbywającego się w tej okolicy, jak również konieczność dostosowania parametrów i sposobu realizowanego zajęcia do potrzeb inwestora oraz uczestników ruchu drogowego.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych ma ograniczony charakter. Sąd bada jedynie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a podjęta decyzja nie nosi znamion dowolności, co z kolei oznacza, że decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2025 r. , sygn. akt III OSK 330/23).

Zdaniem Sądu wyrażona w decyzjach organów obu instancji ocena nie miała charakteru dowolnego, a stanowiła wyważoną recenzję działań i zaniechań skarżącej Spółki. Niewątpliwie zajęcie pasa drogowego wywołuje w przestrzeni publicznej poważne skutki, stwarzając niejednokrotnie utrudnienia w ruchu pojazdów i pieszych. Stąd też konieczność posiadania przez zarządcę drogi wiedzy o planowanych zajęciach i sposobie ich realizacji, przede wszystkim w kontekście zapewnienia uczestnikom ruchu drogowego bezpieczeństwa i komfortu. Zaniechanie zgłoszenia i uzyskania stosownej decyzji jawi się zatem jako naruszenie prawa, którego waga nie może zostać uznana za znikomą, nawet w wypadku, gdy zajęcie stanowi kontynuację poprzedniego zajęcia.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.