Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SA/Rz 396/22 w sprawie ze skarg A.M. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 11 maja 2022 r. nr 9009-2022-000389, 11 maja 2022 r. nr 9009-2022-000390 i 11 maja 2022 r. nr 9009-2022-000391 w przedmiocie przyznania płatności oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 2 sierpnia 2022r., sygn. akt I SA/Rz 396/22 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 329, ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargi A.M. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej też: Dyrektor POR ARiMR". "organ II instancji") z: 11 maja 2022r. - nr 9009-2022-000389 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2021 rok, - nr 9009-2022-000390 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2021 rok oraz nr 9009-2022-000391 w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2021 rok, orzekając o kosztach postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi poprzez:

1. wadliwe przyjęcie, że to organ ma w sprawie aktywnie poszukiwać dowodów na fakt zakwestionowanej przez stronę wiarygodności dokumentu urzędowego jakim jest raport z kontroli (art. 76 § 3 k.p.a.) z pominięciem regulacji zawartej w art. 27 ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 1234) oraz art. 3 ust. 3 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz.U z 2021r., poz. 2114), które stanowią, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, czyli ciężar dowodzenia w niniejszym postępowaniu przerzucony został na stronę;

2. wadliwe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie miałby ewentualnie zastosowanie przepis art. 81a k.p.a., w sytuacji gdy przepis art. 81a ust. 2 pkt 2 k.p.a. wyklucza zasadę rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony jeżeli przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów, a w przedmiotowej sprawie są to przepisy art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...);

3. błędne przyjęcie, że organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji do kwestii kwalifikacji nieprawidłowości o oparciu o kryterium punktowe, w sytuacji gdy organ to uczynił;

4. mimo, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą określoną w art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ ARiMR II instancji nie wyjaśnił dokładnie i nie ustosunkował się do zarzutów strony odnośnie wiarygodności dowodu (raportu z kontroli), na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie oraz zaoferowania kontrolującej podczas kontroli dokumentacji, której nie chciała przyjąć, a to z uwagi na regulację zawartą w art. 3 ust. 2 pkt 2, ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 27 ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), a uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć m.in. wskazanie konkretnych przepisów prawa, które są zaskarżone ww. skargą z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu usprawiedliwienie przytoczonych podstaw kasacyjnych (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2024r., II GSK 915/24, LEX nr 3788106).

Skarga kasacyjna w znacznym zakresie tych wymagań nie spełnia.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi, na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 76 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie regulacji zawartych w ustawach przyznających płatności, które stanowią, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne a ponadto naruszenie art. 81a k.p.a., art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ II instancji nie wyjaśnił dokładnie i nie ustosunkował się do zarzutów strony odnośnie wiarygodności dowodu (raportu z kontroli), na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie.

Przypomnieć należy, że przedmiotem skarg w niniejszych sprawach są decyzje dotyczące przyznania skarżącemu wnioskowanych przez niego trzech rodzajów płatności: w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) oraz rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2021 rok. Płatności te zostały przyznane w pomniejszonej o 3 % wysokości, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Nieprawidłowości te dotyczyły niesporządzenia przez skarżącego spisu posiadanego przez niego stada kóz, do dokonania którego był on zobligowany, z mocy 20 a ust. 1 u.s.i.z., raz na 12 miesięcy, nie później jednak niż do 31 grudnia.

Spór pomiędzy skarżącym i Dyrektorem Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Rzeszowie sprowadza się w istocie do tego czy dokonał on, w przewidzianym na to terminie, spisu stada posiadanych przez siebie kóz i czy dysponował nim 28 maja 2021r. w dniu przeprowadzonej w jego gospodarstwie kontroli.

Na gruncie okoliczności przedmiotowej sprawy stwierdzono, iż skarżący naruszył art. 20 a ust. 1 ustawy z 2 kwietnia 2004r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 1542, dalej: "ustawa o u.s.i.z."), który stanowi, że posiadacz owcy, kozy lub świni dokonuje co najmniej raz na dwanaście miesięcy, nie później jednak niż w dniu 31 grudnia, spisu zwierząt przebywających w siedzibie stada, obejmującego liczbę tych zwierząt.

W ocenie organu w czasie kontroli, mającej miejsce 28 maja 2021r., skarżący winien dysponować takim spisem, dokonanym najpóźniej do 31 grudnia 2020r., który obejmowałby także zwierzęta - trzy kozy, które dołączyły do stada w 2020r. (27 czerwca, 4 lipca i 11 lipca 2020r.). Spisu tych zwierząt skarżący był zobowiązany dokonać do 31 grudnia 2020r. Organy podkreśliły, iż skarżący nie złożył zastrzeżeń do raportu z kontroli, w którym stwierdzono nieprawidłowości w zakresie niedokonania wpisu, w odniesieniu do stada 8 zwierząt. Stwierdzona u skarżącego nieprawidłowość otrzymała ocenę wagi: 3 za zasięg, 5 za dotkliwość i 3 za trwałość. Waga nieprawidłowości oceniona została łącznie na 11 pkt.

Z analizy treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika jednoznacznie, że WSA w odniesieniu do przedmiotu sprawy nie przesądzając jej wyniku wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie przebiegu kontroli związanych ze sposobem sporządzenia raportu, w tym okoliczności zaoferowania do zapoznania się całego segregatora dokumentów, wśród których znajdował się między innymi, sporządzony w formie papierowej, spis zwierząt w stadzie. Trafnie zauważył, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie jest pełne w tym zakresie, a ponadto w zakresie odnoszącym się do kwalifikacji charakteru stwierdzonych nieprawidłowości, w oparciu o kryterium punktowe, wynikających z konkretnych pozycji załączników do rozporządzenia. W związku z tym jak wskazał na gruncie wszystkich trzech spraw, organ, powinien był dokonać oceny raportu z kontroli, pod kątem jego wiarygodności, a co za tym idzie rzeczywistej zdatności do poczynienia na jego podstawie ustaleń faktycznych, niezbędnych z punktu widzenia mających zapaść rozstrzygnięć. Skarżący zarzucił bowiem, że raport został wygenerowany dzień przed przeprowadzeniem kontroli (27 maja 2021r. - taka data jego wygenerowania została zamieszczona na przedmiotowym dokumencie), a przy tym od razu zaznaczono tam komputerowo nieprawidłowości, których dotyczy spór, choć inne pozycje dokumentu zostały wypełnione ręcznie. Choć więc taki sposób sporządzenia raportu, ze swej istoty, może istotnie rodzić uzasadnione wątpliwości, co do rzetelności samego dokumentu, a także wiarygodności jego zapisów i stwierdzeń, to organ, ustosunkowując się do tak umotywowanych zarzutów skarżącego ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że omawiany dokument jest wiarygodny, jako że został sporządzony nie przez jego pracowników, ale niezależny podmiot zewnętrzny.

Zaznaczyć należy, że raport z kontroli jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. Korzysta zatem z domniemania prawdziwości tj., że pochodzi od organu, który go wystawił, i z domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu od którego dokument pochodzi. Domniemanie to jednakże strona może kwestionować przy pomocy innych dowodów. W myśl art. 78 k.p.a. organ ma obowiązek przeprowadzenia dowodu jeżeli ma on znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. Obowiązkiem organu wynikającym z art. 77 k.p.a. jest dokładne zebranie materiału dowodowego a potem jego wyczerpujące rozpatrzenie. Zaniechanie przeprowadzenia żądanych dowodów jest uchybieniem mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, i narusza w sposób kwalifikowany art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. w. z art. 77 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA słusznie podniósł, że zaprezentowana w decyzjach ocena raportu z kontroli nie spełnia cech swobodnej i rzetelnej oceny tego dowodu. Samo bowiem przyjęte a priori stwierdzenie, odnośnie niezależności i mającej z tego wynikać bezstronności kontrolującej, nie pozwala na przyjęcie dokonania przez organ wymaganej od niego pełnej i prawidłowej oceny wiarygodności raport, wobec którego skarżący sformułował konkretne i daleko idące zarzuty. Podobnie niezłożenie przez skarżącego zastrzeżeń do raportu z kontroli, nie może być potraktowane, jako jednoznacznie przesądzające bezpodstawność zarzutów sformułowanych wobec dokumentu raportu. O ile bowiem korzystając z tej sposobności (złożenia formalnych zastrzeżeń do raportu) skarżący niewątpliwie mógł kwestionować dotyczące go uchybienia, to jednak niezłożenie zastrzeżeń nie może automatycznie prowadzić do wniosku o pełnej wiarygodności raportu, zwłaszcza jeżeli wątpliwości w tym zakresie wynikają z treści samego dokumentu. Przyczyny nieskorzystania z tego sformalizowanego środka mogły być bowiem różne, niekoniecznie związane z akceptacją treści zapisów dokumentu. Dopiero po przeprowadzeniu tych czynności organ będzie mógł zająć stanowisko, odnośnie sporządzenia lub niesporządzenia spisu zwierząt w stadzie, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ zatem wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe opierając się jedynie na sporządzonym w dniu 28 maja 2021r. protokole kontroli budzącym uzasadnione wątpliwości.

Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 81a k.p.a., art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać też należy, że przepis art. 77 k.p.a. składa się z czterech jednostek redakcyjnych (paragrafów) o zróżnicowanej treści normatywnej.

Podkreślić należy, że przepisy art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z: 19 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2077/10; 26 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 1925/12; 17 września 2014r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które Wojewódzki Sąd Administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.