Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej BB od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 163/19 w sprawie ze skargi BB na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 10 grudnia 2018 r. nr 2401-IEE1.711.1147.2018.2.DJ.208744 w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., o sygn. akt I SA/Gl 163/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę BB (dalej jako: "Strona" lub "Skarżąca") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 10 grudnia 2018 r. w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Strona, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła opisany powyżej wyrok w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 33 § 1 pkt 6 w zw. z art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.e.a.") w zw. z art. 54 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 2187 ze zm. - dalej w skrócie: "Prawo bankowe") poprzez zaniechanie uwzględnienia uzasadnionych zarzutów Skarżącej w przedmiocie niedopuszczalności egzekucji z rachunku bankowego oraz niesłuszne stwierdzenie bezzasadności tychże zarzutów, podczas gdy w niniejszej sprawie zastosowany środek egzekucyjny był nadmiernie uciążliwy dla Skarżącej, a nadto organ egzekucyjny niesłusznie zaniechał doręczenia zobowiązanej upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. i zaniechał pouczenia jej o możliwości skorzystania z instytucji prawnych zmierzających do złagodzenia środka egzekucyjnego, jak chociażby poprzez złożenie wniosku o odroczenie płatności lub umorzenie składek;

2) art. 7 w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a.") oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niesłusznym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy zachodziła podstawa do jej uwzględnienia w związku z naruszeniem przez organy obu instancji przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz pozbawienia Skarżącej prawa do czynnego udziału w tymże stadium postępowania administracyjnego, zwłaszcza przed organem odwoławczym, co uniemożliwiło Stronie skuteczną obronę jej praw, zwłaszcza że organy obu instancji uchylały się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co spowodowało nadto zawyżenie wartości składek w tytule wykonawczym;

3) art. 122 § 1 ust. 1 w zw. z art. 90 § 2 P.p.s.a. poprzez zaniechanie skierowania sprawy na rozprawę, a co za tym idzie niezasadne rozpoznanie sprawy na posiedzeniu w trybie uproszczonym, podczas gdy jej zawiłość oraz zasada czynnego udziału strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, szczególnie uzasadniały rozpoznanie sprawy na rozprawie;

4) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający Skarżącej zrozumienie motywów kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także przyznanie jej pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, tj. wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz za reprezentację strony przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty przemawiające za jej uwzględnieniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Strony organ II instancji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań, oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawą skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., która dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Powyższe oznacza, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej. Do niego bowiem należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca powierzył specjalistom (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., o sygn. akt II GSK 1893/14).

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest obraza przez Sąd pierwszej instancji treści art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2012 r., o sygn. akt I OSK 1931/11; 27 lutego 2008 r., o sygn. akt II FSK 1771/06; 20 stycznia 2009 r., o sygn. akt I GSK 1185/07; 17 lipca 2009 r., o sygn. akt II FSK 592/08; 10 października 2007 r., o sygn. akt II GSK 204/07; 7 czerwca 2011 r., o sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia: 9 marca 2006 r., o sygn. akt II OSK 632/05 i 4 lutego 2015 r., o sygn. akt II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo, w sytuacji gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., o sygn. akt II OSK 63/18), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji, skoro uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd pierwszej instancji przyjęty, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Zatem wbrew wywodom skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem stan faktyczny, jaki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Skarżąca oparła zarzuty skargi kasacyjnej na treści przepisów u.p.e.a. oraz Prawa bankowego i w tym kontekście żadnego znaczenia nie mają składane przez Stronę wyjaśnienia w zakresie dotyczącym stanu zadłużenia, jak też brak reprezentowania praw Strony w toku postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Zdaniem Skarżącej niedopuszczalność egzekucji jest związana z zajęciem jej oszczędności, ale jednocześnie w skardze kasacyjnej brak jest zarzutu uchybienia art. 54 u.p.e.a., co uniemożliwia w istocie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, w składzie orzekającym, dokonanie pełnej kontroli orzeczenia Sądu pierwszej instancji w związku z przedmiotem sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 3 petitum skargi kasacyjnej, albowiem nie znalazł on jakiegokolwiek uzasadnienia w motywach skargi kasacyjnej, a wymóg uargumentowania zarzutu wynika z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Po wtóre sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać ją do rozpoznania na rozprawie (na podstawie art. 122 P.p.s.a.), co oznacza, że nie ma takiego obowiązku, zwłaszcza że autor skargi kasacyjnej nie precyzuje, na czym polegała szczególna zawiłość sprawy, która miałaby uzasadniać jej rozpoznanie na rozprawie.

Podobnie krytycznie ocenić należy zarzut nr 2 skargi kasacyjnej, w którym wskazano na naruszenie art. 7 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 135 P.p.s.a. "poprzez jego niezastosowanie". Brak jest bowiem stosownego uzasadnienia stawianego zarzutu, choć jak wspomniano wymóg ten wynika z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny dokonać samodzielnego wyboru jednego z tych przepisów, do czego zmusza użycie liczby pojedynczej w odniesieniu do treści umieszczonej w cudzysłowie.

Za pozbawiony podstaw uznać należy także zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej, w którym powołano przepisy u.p.e.a. regulujące kwestie zarzutów, jakie można zgłosić w postępowaniu egzekucyjnym. Tymczasem przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było w niniejszej sprawie postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną – nie zaś postanowienie w zakresie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił Skarżącej charakter środka zaskarżenia, jakim jest skarga na czynności egzekucyjne, w tym zakres postępowania prowadzonego na podstawie tej skargi. W ramach postępowania zainicjowanego skargą na czynności egzekucyjne możliwe jest zbadanie zgodności z prawem oraz prawidłowości dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej, w tym tego czy zastosowany środek egzekucyjny jest dopuszczalny w świetle przepisów u.p.e.a. Nie budzi wątpliwości zarówno w judykaturze, jak i w piśmiennictwie, że skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny, komplementarny wobec innych środków prawnych i nie może mieć zastosowania do tych przypadków, w których przewidziano inne środki zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia: 5 maja 2021 r., o sygn. akt III FSK 91/21; 16 lutego 2021 r., o sygn. akt I GSK 557/18; 22 grudnia 2020 r., o sygn. akt II FSK 2259/18; 22 grudnia 2020 r., o sygn. akt II FSK 2177/18; 25 sierpnia 2020 r., o sygn. akt II FSK 1200/18, jak również w piśmiennictwie: P. M. Przybysz (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, art. 54.; C. Kulesza (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, art. 54.). W związku z powyższym, jeżeli przewidziany jest inny środek ochrony prawnej, taki jak zarzuty czy też zażalenie, to wykluczone jest kwestionowanie określonych okoliczności sprawy za pomocą skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a. i odwrotnie. Zasadnie zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, że skarga na czynności egzekucyjne nie jest środkiem prawnym umożliwiającym kwestionowanie całokształtu postępowania egzekucyjnego oraz podstaw jego prowadzenia. W ramach skargi na czynności egzekucyjne można podnosić jedynie zarzuty formalnoprawne, odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego bądź egzekutora, wskazujące na naruszenie przepisów regulujących sposób i formę dokonywania konkretnych czynności egzekucyjnych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Bezskuteczne zatem jest podnoszenie w skardze kasacyjnej dotyczącej wyroku, którego przedmiotem była ocena legalności postanowienia w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną, zarzutu polegającego na niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł również o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej przez pełnomocnika Strony działającego z urzędu, bowiem wyłącznie właściwy do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, o którym mowa w art. 250 P.p.s.a., jest wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 P.p.s.a.).

M. Bejgerowska P. Piszczek B. Sobocha-Holc