Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Protokolant starszy specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zdanie odrębne zgłosił Sędzia WSA Łukasz Krzycki

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. spółka Totalizator Sportowy sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także: "spółka TS" lub "podmiot odpowiedzialny"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 - dalej także: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., 902 - dalej także: "u.d.i.p."), po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (dalej także: "skarżące Stowarzyszenie", lub "strona skarżąca") z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej zestawienie listy podmiotów, którym Totalizator Sportowy sp. z o.o. przekazała środki finansowe na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub w formie dotacji w latach 2013-2017 oraz zestawienie kwot poszczególnych płatności na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub przekazanych w formie dotacji w latach 2013-2017 - odmówiła udostępnienia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się drogą mailową do spółki Totalizator Sportowy sp. z o.o. z siedzibą w [...] o udostępnienie listy podmiotów, którym przekazano środki finansowe na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub w formie dotacji w latach 2013-2017, kwot poszczególnych płatności na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub przekazanych w formie dotacji w latach 2013-2017 oraz informacji na temat powodów, dla których spółka wsparła finansowo wybrane podmioty.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, spółka Totalizator Sportowy sp. z o.o. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówiła skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia żądanych informacji.

W uzasadnieniu decyzji podmiot zobowiązany stwierdził, że umowy partnerstwa nie są związane z wykonywaniem władzy publicznej, w związku z czym informacja ta nie podlega udostępnieniu w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego spółka TS poinformowała skarżące Stowarzyszenie, że lista darowizn i zawartych umów została przedstawiona w sprawozdaniach zarządu spółki, które znajdują się w aktach rejestrowych dostępnych we właściwym dla spółki sądzie rejestrowym, tj. Sądzie Rejonowym dla [...] w [...], [...] Wydział [...]- Krajowego Rejestru Sądowego.

W piśmie z dnia [...] października 2018 r. skarżące Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność spółki TS, podnosząc, że - wbrew stanowisku podmiotu zobowiązanego - żądane informacje mają charakter informacji publicznych.

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 689/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Stowarzyszenia na bezczynność spółki TS w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i w konsekwencji zobowiązał ten podmiot do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej z wyłączeniem informacji związanych z dotacjami, w terminie 14 dni od daty doręczenia spółce TS prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W piśmie z dnia [...] marca 2019 r. spółka TS wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2019 r.

Wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1276/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną spółki TS.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że spółka Totalizator Sportowy sp. z o.o. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W konsekwencji, NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że spółka TS jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Ponadto, NSA stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że skoro spółka TS jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., to informacja o sposobie dysponowania majątkiem tej spółki, pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach jest informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.

NSA zauważył wprawdzie, że sam kapitał publiczny w jednoosobowej spółce Skarbu Państwa nie przesądza o spełnieniu kryterium podmiotowego i przedmiotowego w zakresie obowiązku informacyjnego, na gruncie u.d.i.p., niemniej jednak - jak wskazał jednocześnie NSA - fakt, że zadania publiczne realizowane są przy pomocy kapitału zakładowego oznacza, że spółka dysponuje majątkiem publicznym do realizacji zadania publicznego, nawet jeśli jako podmiot handlowy posiada własne dochody z gier. W takiej sytuacji, NSA uznał, że informacja o pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach jest informacją publiczną.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że odesłanie do sprawozdań finansowych z działalności spółki TS za lata 2013 - 2017, w trybie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, nie zapewnia wnioskodawcy możliwości zapoznania się z żądaną informacją w inny dostępny publicznie lub powszechnie sposób, NSA zauważył, że co do zasady taki tok rozumowania byłby usprawiedliwiony, gdyby żądanie dotyczyło owych sprawozdań finansowych lub prostych informacji w nich zawartych. Natomiast w tym wypadku, jak podniósł NSA, żądanie obejmowało wyselekcjonowane dane za kilka lat, które nie są dostępne wprost w sprawozdaniach finansowych (liczba i nazwy podmiotów, z którymi zawarto umowy, kwoty wynikające z tych umów), a nadto motywy, jakimi kierowano się przy wyborze partnerów zobowiązań.

NSA wskazało ponadto, że pomijając to, czy to ostatnie zagadnienie dotyczy faktów ze sfery informacji publicznej, co byłoby na obecnym etapie oceną co najmniej przedwczesną, zauważyć należy, że informacja publiczna w żądanej przez wnioskodawcę postaci z całą pewnością nie była dostępna w sprawozdaniach finansowych, dostępnych w trybie ustawy o KRS.

Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 689/18, wraz z aktami sprawy został doręczony spółce TS w dniu 22 sierpnia 2022 r.

Rozpoznając ponownie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, pismem z dnia [...] października 2022 r. spółka TS wezwała skarżące Stowarzyszenie do wskazania oraz wykazania, w jakim zakresie uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W uzasadnieniu spółka TS wskazała, że zestawienie listy podmiotów, którym spółka przekazała środki finansowe na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa w latach 2013-2017 oraz zestawienie kwot poszczególnych płatności na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa w latach 2013-2017, stanowi informację publiczną przetworzoną, albowiem spółka nie posiada gotowych zestawień. Podmiot zobowiązany stwierdził, że aby udostępnić skarżącemu Stowarzyszeniu wnioskowane dane, zmuszony byłby do przygotowania zestawień zgodnie z wytycznymi i zakresem wskazanym przez skarżące Stowarzyszenie.

Ustosunkowując się do powyższego wezwania spółki TS, skarżące Stowarzyszenie poinformowało podmiot zobowiązany, że jest organizacją, która zajmuje się zwiększaniem przejrzystości sfery publicznej i dążymy do podnoszenia standardów m.in. w spółkach komunalnych i spółkach skarbu państwa. Strona skarżąca wskazała jednocześnie, że przygotowała raport dotyczący przejrzystości w spółkach komunalnych, z którego wnioski będą służyły podniesieniu ich przejrzystości. Skarżące Stowarzyszenie zauważyło, że przedstawiło we wspomnianym raporcie konkretne rekomendacje, w szczególności dotyczące:

- wprowadzenia procedur przyznawania dotacji/darowizn/stypendiów/ sponsoringu,

- publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej procedur przyznawania dotacji/darowizn/stypendiów/sponsoringu,

- publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej rejestru wszystkich przyznanych dotacji/darowizn/stypendiów/sponsoringu.

Skarżące Stowarzyszenie wskazało ponadto, że przygotowane rekomendacje wynikają opracowań OECD dotyczących przejrzystości spółek państwowych i innych spółek publicznych. Strona skarżąca zauważył, iż OECD wskazuje, że to właśnie obywatele są ich najważniejszym właścicielem, co w konsekwencji powoduje, że spółki te muszą się rozliczać przed obywatelami. Skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że przejrzystość takich spółek leży w interesie publicznym. Strona skarżąca zauważyła, że jednym z mechanizmów wprowadzonych, np. w Litwie, jest publikacja informacji o przekazywanych darowiznach.

Podsumowując, skarżące Stowarzyszenie stwierdziło w swoich wyjaśnieniach, że przejrzystość w tym zakresie jest dyskutowana w Europie, właśnie w kontekście interesu publicznego. Z kolei nieprzejrzystość tego obszaru, jak wskazała strona skarżąca w przesłanym piśmie, zwiększa ryzyko budowania przez rządową większość poparcia politycznego i nepotyzmu, a także ukrywania wydatków, których ze względu na zasady przejrzystości nie można dokonać z budżetu.

W wyniku rozpoznania wniosku strony skarżącej, spółka Totalizator Sportowy sp. z o.o. z siedzibą w [...] - działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. odmówiła skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu spółka TS zauważyła na wstępie, że w pierwszej kolejności zobowiązana była dokonać oceny, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, a następnie, czy jest ona informacją publiczną przetworzoną oraz czy skarżące Stowarzyszenie wykazało, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Spółka TS wskazał, że jeśli chodzi o ocenę tego, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną, była ona związana treścią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 689/18 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1276/21. W tej sytuacji, podmiot zobowiązany zauważył, że w obu wspomnianych wyrokach przesądzono tę kwestię, w związku z czym spółka TS powstrzyma się od rozwinięcia uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia w tej części.

Przechodząc do oceny, czy wnioskowana informacja jest ona informacją publiczną przetworzoną, spółka TS - powołując się na brzmienie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - wskazała, że skoro cyt. ustawa nie zawiera definicji informacji przetworzonej, to należy przywołać poglądy prezentowane w orzecznictwie.

W tej sytuacji, powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, spółka TS stwierdziła, że suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, czy też liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona.

Ponadto, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, spółka TS podkreśliła, że zasadniczą cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, że jej uzyskanie wiąże się zawsze z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością. Spółka TS wskazała, że czynności, jakie należy podjąć w tym zakresie, mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej. Wszystkie one, jak zauważył podmiot zobowiązany, wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem, niemniej chodzić może tylko o działania pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania tych osób, absorbujące znacznie ich czas i siły. Spółka TS wskazała jednocześnie, że suma tzw. informacji prostych może być uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego.

Spółka TS zauważyła ponadto, wskazując na stanowisko judykatury, że nie ulega wątpliwości, że konieczność dokonania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wielu czynności, w celu wyszukania żądanej informacji publicznej, zgodnej z kryteriami wniosku, jest w istocie wytworzeniem żądanej informacji. Według spółki TS, jest to zasadnicza różnica między informacją publiczną tzw. prostą - bo możliwą do udostępnienia niejako "od ręki", a informacją publiczną przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podmiot zobowiązany wskazał również, że w orzecznictwie podnosi się, że w pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu funkcji. W konsekwencji, jak zauważyła spółka TS, informację wytworzoną w ten sposób, mimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, należy uznać za informację przetworzoną, jeżeli powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie, spółka TS wskazała, że dokonała oszacowania liczby dokumentów, które podlegałyby czynnościom związanym z udostępnieniem żądanej informacji. Podmiot zobowiązany stwierdził, że okazała się ona znaczna. Poza tym, spółka TS zauważyła, że z uwagi na to, iż wniosek dotyczy podmiotów, którym spółka przekazała środki finansowe na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa, tj. zarówno przedsiębiorców, jak i osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej, w odniesieniu do znacznej części tych podmiotów spółka przed ich udostępnieniem zobowiązana jest zbadać, czy ich udostępnienie nie narusza prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Spółka TS stwierdziła bowiem, że wskazane w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczenia nakładają na spółkę obowiązek pozyskania oświadczeń od osób fizycznych i przedsiębiorców, czy rezygnują z przysługujących im praw.

Ponadto, spółka TS podkreśliła, że przetworzenie informacji w niniejszej sprawie nie polega wprawdzie na wytworzeniu nowej informacji, jednakże - zdaniem spółki TS - wskazana wyżej pracochłonność i wysokość nakładów skutkują tym, że suma informacji prostych musi być traktowana jako informacja przetworzona.

Uzasadniając z kolei kwestię związaną z uzależnieniem możliwość udostępnienia informacji publicznej przetworzonej od wykazania przez wnioskodawcę, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, spółka TS wskazała, że w orzecznictwie podnosi się, iż nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, LEX nr 951999). Tym samym, spółka TS uznała, że działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz także w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia, że jest ono szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie, podmiot zobowiązany zauważył, że kwalifikowana forma interesu publicznego (ustawodawca posługuje się formułą: "szczególnie istotne") oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do bardzo ważnych dla Państwa czy też społeczeństwa działań i jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369; podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 149/12, LEX nr 1253688).

W tej sytuacji, spółka TS uznała, że - kierując się prezentowanymi w orzecznictwie podglądami - należy przyjąć, że wnioskodawca powinien wykazać, iż otrzymanie informacji stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, czy też lepszej ochrony interesu publicznego. Jednocześnie, spółka TS stwierdziła, że wnioskodawca powinien przy tym wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga.

W konsekwencji, spółka TS uznała, że brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, LEX nr 1149235; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12. LEX nr 1339635).

Ponadto, spółka TS wskazała, że nie budzi wątpliwości fakt, iż "zamiar publikowania informacji o działalności organu administracji publicznej szerszemu gronu obywateli nie może uzasadniać żądania wytworzenia nowej jakościowo informacji w stosunku do już istniejącej" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 143/14, LEX nr 1650430).

W świetle powyższego, podmiot zobowiązany uznał, że przedstawione przez skarżące Stowarzyszenie okoliczności nie wskazują na istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, a co za tym idzie - nie przemawiają za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej.

Spółka TS stwierdziła, że wszystkie przedstawione przez skarżące Stowarzyszenie okoliczności mają charakter powszechny, w żaden sposób niezwiązany ze Stowarzyszeniem. Zdaniem spółki TS, w swej istocie wspomniane okoliczności odwołują się do łatwości pozyskiwania danych o podmiotach objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez nieograniczony krąg odbiorców. Według podmiotu zobowiązanego, tego rodzaju argumentacja nie wskazuje jednak na kwalifikowany charakter informacji szczególnie istotnej dla interesu publicznego.

Ponadto, spółka TS uznała, że skarżące Stowarzyszenie nie wskazało również żadnych realnych i konkretnych możliwości wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu lub ochrony interesu publicznego, a co za tym idzie - nie można przyjąć, że istnieją jakieś realne, konkretne, możliwości wykorzystania żądanej informacji w sposób, który mógłby znacząco wpłynąć na realizację interesu publicznego.

W piśmie z dnia [...] listopada 2022 r. Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez radcę prawnego - działając za pośrednictwem podmiotu odpowiedzialnego - wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję spółki Totalizator Sportowy sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...]listopada 2022 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od spółki TS na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, strona skarżąca zarzuciła spornej decyzji:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78, poz. 483 ze zm.) - poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu Stowarzyszeniu stanowiących informacją publiczną:

- listy podmiotów, którym spółka Totalizator Sportowy sp. z o.o. przekazała środki finansowe na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub w formie dotacji w latach 2013’2017,

- kwot poszczególnych płatności na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub przekazanych w formie dotacji w latach 2013-2017,

- informacji na temat powodów, dla których Totalizator Sportowy sp. z o.o. wsparła finansowo te konkretne podmioty,

- pomimo braku podstaw do odmowy ich udostępnienia;

2. naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnioną odmowę udostępnienia informacji publicznej w postaci:

- listy podmiotów, którym Totalizator Sportowy sp. z o.o. przekazał środki finansowe na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub w formie dotacji w latach 2013-2017,

- kwot poszczególnych płatności na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub przekazanych w formie dotacji w latach 2013-2017 oraz

- informacji na temat powodów, dla których Totalizator Sportowy sp. z o.o. wsparła finansowo te konkretne podmioty, pomimo braku podstaw do odmowy ich udostępnienia;

3. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej - poprzez nieuprawnione uznanie, że wnioskowane przez skarżącego dane stanowią informację przetworzoną, a skarżący nie wykazał, iż ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła m.in., że dokonując kwalifikacji wnioskowanej przez stronę skarżącą informacji publicznej, jako przetworzonej, spółka TS wskazał, że nie posiada gotowych zestawień w tym przedmiocie, a oszacowana liczba dokumentów, które podlegałyby czynnościom związanym z udostępnieniem żądanej informacji okazała się znaczna.

Tymczasem, skarżące Stowarzyszenie w pierwszej kolejności zwróciło uwagę, że sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji nie może stanowić o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 717/14). Strona skarżąca w szczególności podniosła, że niezasadne jest uznanie, iż wyszukanie umów, na podstawie których przekazano innym podmiotom środki finansowe, wymagać będzie szczególnie czasochłonnych i skomplikowanych operacji. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia, trudno sobie wyobrazić sytuację, że tego typu informacje dotyczące dysponowania majątkiem publicznym nie są wydzielone w jakikolwiek sposób choćby w systemie księgowym funkcjonującym w spółce TS. Strona skarżąca zauważyła bowiem, że tego typu wydatki stanowią przecież odmienne od innych koszty.

Niemniej, jedynie ma marginesie, skarżące Stowarzyszenie wskazuje, że jeśli rzeczywiście organ będący podmiotem publicznym w żaden sposób nie miałby wyodrębnionej informacji o przekazywanych innym podmiotom środkach finansowych, w formie choćby dotacji czy też darowizny, to należałoby uznać taką okoliczność za wyjątkowo nie sprzyjającą transparentności działania spółki Totalizator Sportowy sp. z o.o.

W ocenie strony skarżącej, uznać należy w konsekwencji, że spółka TS w żaden sposób nie wykazała, iż informacja wnioskowana przez skarżące Stowarzyszenie jest informacją przetworzoną, której udzielenie wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków. Strona skarżąca zauważyła, że jedynie sam fakt ewentualnego czasochłonnego wydobywania wnioskowanych informacji, na który powoływała się spółka TS, nie decyduje o przetworzeniu informacji. Skarżące Stowarzyszenie uznało bowiem, że gdyby każdą konieczność odszukania dokumentów traktować jako przetworzenie informacji, prawo do informacji publicznej przestałoby być powszechne, a tym samym nie czyniłoby zadość postanowieniom Konstytucji RP (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2022r., sygn. akt IV SA/Wr 164/22).

Strona skarżąca zauważyła ponadto, że - wbrew twierdzeniom spółki TS - nie wystąpiła o udzielenie informacji według szczególnych wytycznych, a jedynie o zestawienie przekazanych środków finansowych ze wskazaniem podmiotów, którym zostały one przydzielone. Nie są to więc dane wymagające pogłębionej analizy, stworzenia jakiegoś autorskiego zestawienia, opinii - chodzi jedynie o wyodrębnienie tych transakcji, zaś takie dane są już w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, wyodrębnienie takich informacji do przekazania, ewentualna anonimizacja danych chronionych nie wymaga więc szczególnego intelektualnego wysiłku. Nie jest to również informacja jakościowo nowa.

W konsekwencji, strona skarżąca zarzuciła, że samo podkreślenie przez spółkę TS, iż stworzenie zestawienia wnioskowanego przez skarżące Stowarzyszenie jest czasochłonne, w istocie należy traktować jako zaniechanie uzasadnienia, dlaczego żądaną informację należy uznać za przetworzoną.

Odnosząc się z kolei do kwestii dokonanej przez spółkę TS oceny istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego i uznania przez podmiot zobowiązany, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, iż żądane informacje mogą być w jakikolwiek realny sposób wykorzystane dla dobra ogółu lub ochrony interesu publicznego, strona skarżąca zauważyła na wstępie, że jest organizacją, która zajmuje się zwiększeniem przejrzystości sfery publicznej, przede wszystkim dbając o prawo do informacji. Skarżące Stowarzyszenie wskazało, że niektóre jego działania miały przełomowe znaczenie dla prawa do informacji publicznej, czego przykładem mogą być między innymi sprawy zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2019 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 968/18 (sprawa dotycząca jawności nagrań sprzed budynku sejmu), czy też wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt I CSK 190/12 (sprawa dotycząca ujawniania imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego).

Strona skarżąca wskazała ponadto, że jako podmiot działający już od wielu lat może popularyzować wprowadzanie zmian prawnych, opracowywać i publikować rekomendacje, standardy, czy też prowadzić działalność edukacyjną, a także składać wnioski i petycje. Strona skarżąca zauważyła jednocześnie, że jeśli chodzi o spółki komunalne, czy też spółki z udziałem Skarbu Państwa, to wskazać należy, iż skarżącego Stowarzyszenie działa na rzecz ich przejrzystości, poprzez choćby publikacje raportów wraz z rekomendacjami wynikającymi z opracowań OECD.

Strona skarżąca zauważyła, że w wyroku z dnia 14 lutego 2022 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Wa 3343/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że na szczególny interes publiczny składają się trzy przesłanki:

1) działanie wnioskodawcy dla szerszej grupy osób (bowiem wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów,

2) działanie służy społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych,

3) możliwości rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca wskazała, że z przykładowych działań skarżącego Stowarzyszenia wynika, iż jest on podmiotem, który realnie wykorzystuje udostępnione mu informacje dla dobra publicznego. Strona skarżąca zauważyła, że

Jedynie przeciwna ocena mogłaby oznaczać, że prowadzi działalność edukacyjną, zajmuje się bezpłatnym poradnictwem prawnym i podejmuje działania na rzecz wprowadzenia realnych zmian w zakresie prawa do informacji, które stają się wielokrotnie przedmiotem zainteresowania mediów. Strona skarżąca uznała zatem, że działania skarżącego Stowarzyszenia służą szerszej grupie osób i celowi, jakim jest naprawa istniejących struktur.

Tymczasem, jak zauważyła strona skarżąca, informacje (dane), o które wnioskowała znacząco przyczyniłyby się do wsparcia działań prowadzonych przez skarżące Stowarzyszenie. W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, nie jest więc prawdą, że nie są one w żaden sposób związane ze skarżącym Stowarzyszeniem i mają jedynie charakter powszechny.

Biorąc powyższe pod uwagę, strona skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie nie sposób nie odnieść wrażenia, że zakwalifikowanie żądanej przez skarżące Stowarzyszenie informacji, jako przetworzonej, a w konsekwencji żądanie wykazania szczególnej istotności tychże informacji dla interesu publicznego jest w istocie sposobem na uniknięcie konieczności zrealizowania wniosku niepożądanego dla spółki TS.

W odpowiedzi na skargę spółka Totalizator Sportowy sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w pełni swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Spółka TS stanowczo uznała, że przedstawione przez skarżące Stowarzyszenie okoliczności nie wskazywały na istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, a co za tym idzie - nie przemawiały za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej.

W tej sytuacji, zdaniem podmiotu zobowiązanego, skoro nie sposób było przyjąć, że skarżące Stowarzyszenie wykazało, w jakim zakresie uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zachodziła podstawa do odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja spółki Totalizator Sportowy sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2022 r. odmawiająca skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej, o której mowa we wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. - naruszają obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że spółka TS, wydając sporną decyzję, dopuściła się przede wszystkim - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, dlaczego uznała, że wnioskowana przez stronę skarżącą informacja w postaci zestawienia listy podmiotów, którym Totalizator Sportowy sp. z o.o. przekazała środki finansowe na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub w formie dotacji w latach 2013-2017 oraz zestawienia kwot poszczególnych płatności na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub przekazanych w formie dotacji w latach 2013-2017 - stanowi informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w konsekwencji brak podjęcia przez ten podmiot należytej próby wykazania, że rzeczywiście zachodziła konieczność wskazania przez skarżące Stowarzyszenie, iż uzyskanie przez nie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jednocześnie, niezależnie od powyższego zarzutu, Sąd uznał, iż spółka TS, wydając sporną decyzję administracyjną, dopuściła się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu tej decyzji, dlaczego uznała, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało w sposób wystarczający, że udostępnienie mu wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a także z uwagi na brak należytego odniesienia się w zakresie wspomnianej oceny nie tylko do unormowań prawnych dotyczących zasad funkcjonowania stowarzyszeń, ale przede wszystkim do dotychczasowej szeroko zakrojonej w sferze publicznej działalności tego Stowarzyszenia i istoty jego udziału w umacnianiu prawa dostępu obywateli do informacji publicznej, a tym samym możliwości wpływu na wykorzystywanie uzyskanych informacji publicznych dla poprawy funkcjonowania podmiotów publicznych wydatkujących publiczne środki finansowe.

Sąd uznał, że w następstwie wskazanych powyżej istotnych uchybień, spółka Totalizator Sportowy sp. z o.o. - odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonała prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym, Sąd stwierdził, że spółka TS, wydając sporną decyzję w przedmiocie odmowy udostepnienia skarżącemu Stowarzyszeniu wnioskowanej informacji publicznej - dopuściła się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji spółka Totalizator Sportowy sp. z o.o.

Przechodząc do oceny legalności spornego rozstrzygnięcia, warto zauważyć na wstępie, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi wyraźnie, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (vide: art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Jak wynika z brzmienia przywołanych norm konstytucyjnych, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Uprawnienie to może być w pewnych sytuacjach ograniczone, zawsze wtedy, gdy wspólne interesy społeczności są dobrem podlegającym ochronie w pierwszej kolejności.

Nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości to, że prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej (podmiotów publicznych), a działania te mają być bardziej transparentne. Niemniej jednak, oczywistym jest również to, że ujawnienie niektórych informacji mogłoby w sposób istotny zagrażać interesom państwa, a także szkodzić jego wiarygodności w kontaktach międzynarodowych (a tym samym zagrażać również interesom wszystkich obywateli).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy o funkcjonowaniu organów władzy publicznej, jak też podmiotów realizujących zadania publiczne, bądź też dysponujących majątkiem publicznym. Ustawa ta, stanowiąc regulację prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też wyraźnie, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie, okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca (spółki Totalizator Sportowy sp. z o.o. z siedzibą w [...]), jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, zaś wnioskowane przez stronę skarżącą informacje niewątpliwie mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 cyt. ustawy. Na podstawie powyższych regulacji, przyjmuje się zgodnie, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

W tej sytuacji, w toku postępowania nie budziło również sporu to, że wnioskowane przez skarżące Stowarzyszenie informacje w postaci zestawienia listy podmiotów, którym Totalizator Sportowy sp. z o.o. przekazała środki finansowe na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub w formie dotacji w latach 2013-2017 oraz zestawienia kwot poszczególnych płatności na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub przekazanych w formie dotacji w latach 2013-2017 - posiadają niewątpliwie przymiot informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 u.d.i.p., co przyznał zresztą również sam podmiot zobowiązany, kierując się wykładnią prawa zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1276/21, który - w świetle art. 190 P.p.s.a. - jest w niniejszej sprawie wiążący zarówno dla spółki TS, jak i dla Sądu pierwszej instancji ponownie rozpatrującego sprawę.

Istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy - po pierwsze – spółka TS prawidłowo zakwalifikowała sporne informacje do kategorii informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także - po drugie - czy skarżące Stowarzyszenie należycie wykazało w niniejszej sprawie, że udostępnienie mu spornej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W związku z powyższym, koniecznym było przede wszystkim dokonanie odkodowania zarówno pojęcia "informacji publicznej przetworzonej", jak i pojęcia "szczególnego interesu publicznego".

W ocenie Sądu, wskazać należy, iż informacja przetworzona wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. W efekcie "przetworzenia" dochodzi do powstania nowego jakościowo dokumentu. Jednocześnie, przyjmuje się, że informacja publiczna przetworzona to taka, która - co do zasady - wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń zestawień statystycznych, ekspertyz połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskiwanie określonych środków osobowych i finansowych (zob. m.in. prof. dr hab. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i cytowany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 481/05; podobnie: m. in. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 293/15).

W judykaturze przyjmuje się, że przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Proces przetwarzania, którego istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie informacji, musi prowadzić do jakościowo nowej informacji. Mamy tu zatem do czynienia z opracowaniem informacji jednostkowych i wykreowaniem nowego typu informacji, które można określić mianem informacji źródłowych (zob. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05).

Zdaniem Sądu, należy mieć na względzie również to, że informacja publiczna przetworzona to często taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Tego typu zabiegi czynią zatem takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05). Wskazać należy jednocześnie, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, to jest takiej, która - co do zasady - wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 112/07, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1048/07).

Należy zauważyć, że pojęcie informacji publicznej przetworzonej jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Niemniej, analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia, stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która m.in.:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, LEX nr 1368968; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, czy też wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, że ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 953/13, sygn. akt I OSK 866/13 oraz sygn. akt I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/14, czy też wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją - informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana, jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, czy też wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt I OSK 140/14, wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12, LEX nr 1264566, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, LEX nr 1094536, wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, LEX nr 1135982, czy też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

Warto zauważyć w tym miejscu, że w dotychczasowym orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (vide: m. in. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 19/15).

Mając powyższe na względzie, Sąd doszedł do przekonania, że spóła TS, wydając w niniejszej sprawie sporną decyzję administracyjną, w sposób wyjątkowo lakoniczny wskazała w ich uzasadnieniu, dlaczego wnioskowana przez stronę skarżącą informacja ma charakter informacji przetworzonej.

W uzasadnieniu wspomnianej decyzji spółka TS ograniczyła się przede wszystkim do w miarę prawidłowego odkodowania znaczenia pojęcia informacji przetworzonej, a następnie - bez jakiejkolwiek szerszej analizy w tym zakresie w relacji do żądanej przez skarżące Stowarzyszenie informacji - przeszła do oceny tego, czy strona skarżąca wykazała, że uzyskanie owej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Owszem, można wskazać, że spóła podkreśliła w analizowanej decyzji, że nie dysponuje gotową informacją publiczną, której udostępnienia żądała strona skarżąca, niemniej ograniczając się w zasadzie do powierzchownej oceny, nie przedstawiły jednocześnie, jakie ponadprzeciętne czynności musiałyby podjąć, aby udostępnić skarżącemu Stowarzyszeniu wnioskowane zestawienia listy podmiotów, którym Totalizator Sportowy sp. z o.o. przekazała środki finansowe na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub w formie dotacji w latach 2013-2017 oraz zestawienia kwot poszczególnych płatności na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub przekazanych w formie dotacji w latach 2013-2017, a także nie wskazała przy tym m.in. jakiego rzędu (ilości) dokumentów mogłoby to dotyczyć (spółka wskazała jedynie, że liczba dokumentów okazała się "znaczna"), ani też nie przybliżyła w żaden sposób, jak czasochłonne "czynności intelektualne" mogłyby być związane z działaniami pracowników spółki zmierzającymi do wykonania tych wykazów (zestawienia listy podmiotów).

W ocenie Sądu, podmiot zobowiązany nie wyjaśnił tym samym, jak należy rozumieć czynności mające doprowadzić do powstania spornej informacji, które stanowić miałyby o "przetworzeniu" informacji.

Takie działanie spółki TS, zdaniem Sądu, uznać należy za nieprawidłowe, albowiem do oceny tego, czy wnioskodawca prawidłowo wykazał, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ winien przejść dopiero po jednoznacznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji przyczyn zakwalifikowania wnioskowanej informacji, jako informacji przetworzonej.

Tymczasem, według Sądu, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji spółki TS z dnia [...] listopada 2022 r. nie można w żaden sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, w rozumieniu wskazanym w uzasadnieniu tej decyzji, a wypracowanym w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Tymczasem, zarówno pismo spółki TS z dnia [...] października 2022 r. informujące stronę skarżącą o przetworzonym charakterze informacji publicznej, jak i wydana później decyzja administracyjne z dnia [...] listopada 2022 r. odmawiająca udostępnienia informacji publicznej, powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń podmiotu zobowiązanego, iż żądana informacja jest informacją, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony jest realnej możliwości ochrony swoich praw z uwagi na utrudnienie podjęcia jakiejkolwiek rozsądnej polemiki ze stanowiskiem organu.

W konsekwencji, uznać należy, że nie jest wystarczające takie skonstruowanie uzasadnienia decyzji odmawiającej udostepnienia informacji publicznej, w której podmiot zobowiązany, uzasadniając ową odmowę, skupia się wyłącznie na ogólnym zdefiniowaniu pojęcia informacji publicznej przetworzonej bez jednoczesnego szerszego odniesienia tych ustaleń do konkretnej informacji wnioskowanej przez stronę skarżącą.

W ocenie Sądu, z uzasadnienia spornej decyzji administracyjnej nie wynikają jakiekolwiek konkretne dane wskazujące na określony choćby przybliżonymi szacunkami nakład pracy konieczny do sporządzenia informacji żądanej przez stronę skarżącą. Nie wskazano nawet w przybliżeniu ani ilości dokumentów, z których dane składają się na żądane informacje, ani też zakresu koniecznych działań niezbędnych do udzielenia żądanej informacji.

Podsumowując, należy stwierdzić, że spółka TS nie przedstawiła żadnych przekonywujących argumentów, które pozwoliłyby Sądowi w sposób jednoznaczny przyjąć, iż spółka TS, jako podmiot zobowiązany, w sposób właściwy wykazała, iż żądaną przez stronę skarżącą informację uznać należy za informację przetworzoną. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć trzeba, że zastosowana przez spółkę Totalizator Sportowy sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwalifikacja była całkowicie arbitralna i nie poddawała się jakiejkolwiek sensownej weryfikacji, ani przez stronę skarżącą, ani też przez skład orzekający Sądu. Tymczasem, bez bliższych informacji ze strony tych organów, nie sposób stwierdzić, czy istotnie mamy w przypadku wnioskowanej informacji do czynienia z informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Według Sądu, nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, że uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, spowodowało bowiem w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Uznać należy, że dopiero konkretne informacje związane z żądanymi dokumentami mogą doprowadzić do właściwej konstatacji, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czego oczywiście nie można wykluczyć w kontrolowanej sprawie.

Powyższe, wymaga jednak właściwego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2791/16), czego w niniejszej sprawie zabrakło.

W ocenie Sądu, żądany przez skarżące Stowarzyszenie zakres informacji może mieć wprawdzie charakter informacji przetworzonej i na tym etapie tego w żaden sposób nie można jednoznacznie zanegować, niemniej jednak obowiązkiem spółki TS, jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, jest precyzyjne wyjaśnienie, dlaczego żądana przez stronę skarżącą informacja posiada walor informacji publicznej przetworzonej.

Tym samym, Sąd stwierdza, że spółka Totalizator Sportowy sp. z o.o. z siedzibą w [...] winna w toku ponownego postępowania przede wszystkim wyjaśnić dokładnie, dlaczego uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji prostej - czyli dostępniej "od ręki", lecz stanowi, z uwagi na sposób jej wyszukania, informację złożoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. i która wymaga wykazania przez stronę zainteresowaną szczególnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie tak przetworzonej informacji.

Takie wyjaśnienie powyższej kwestii (statusu wnioskowanej informacji), jak w uzasadnieniu spornej decyzji z dnia [...] listopada 2022 r. - należy, w ocenie Sądu, uznać za nieprawidłowe, a tym samym w konsekwencji stwierdzić trzeba, że spółka TS w sposób nieuzasadniony przeszła do następnego etapu, a więc do oceny, czy wnioskodawca prawidłowo wykazał, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż przyjmuje się zgodnie, iż organ może przejść do tego etapu dopiero po jednoznacznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji przyczyn zakwalifikowania wnioskowanej informacji, jako informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Z kolei, jeśli chodzi o kwestię dalszej oceny, a więc analizy tego, czy skarżące Stowarzyszenie należycie wykazało, że działa w zakresie szczególnie istotnym dla interesu publicznego, Sąd również uznał, że spółka TS dopuściła się istotnych uchybień dających podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej decyzji administracyjnej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że na szczególny interes społeczny, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., składają się więc trzy przesłanki:

1) przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; należy w tym miejscu pamiętać, że wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (por. m.in. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35),

2) przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych,

3) przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13; podobnie: /w:/ wyroki NSA: z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 787/10, z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, czy też z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12).

Przyjmuje się bowiem, że wnioskodawca powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że spółka TS, wydając w niniejszej sprawie sporną decyzję administracyjną, nie wykazała w sposób prawidłowy, dlaczego skarżące Stowarzyszenie nie spełnia wskazanych wyżej przesłanek i tym samym nie jest zdolne wykorzystać uzyskanej informacji w szczególnie istotnym interesie społecznym.

Według Sądu, spółka TS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczyła się jedynie do w miarę prawidłowego odkodowania znaczenia pojęcia szczególnego interesu społecznego, a następnie - bez jakiejkolwiek szerszej analizy w tym zakresie - dokonała niezwykle lakonicznej w swej treści oceny argumentacji strony skarżącej, która wykazywała w toku postępowania możliwość działania w szczególnym interesie publicznym.

Według Sądu, spółka Totalizator Sportowy sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie przeprowadziła dokładnej analizy istoty funkcjonowania tego typu stowarzyszeń, jak skarżące, ale przede wszystkim nie dokonała, działając również ex officio, jakiejkolwiek szerszej analizy dotychczasowej szeroko zakrojonej w sferze publicznej działalności skarżącego Stowarzyszenia i istoty jego udziału w bieżących wydarzeniach, na podstawie których społeczeństwo obywatelskie kształtuje - szczególnie w ostatnich 8 latach - swój ogląd (obserwację), w tym również swój niepokój związany z funkcjonowaniem spółek z udziałem Skarbu Państwa i wydatkowaniem przez nie publicznych środków finansowych.

Tym samym, spółka TS zignorowała potrzebę przeprowadzenia całościowej, wszechstronnej oceny tych wszystkich istotnych elementów składających się na funkcjonowanie skarżącego Stowarzyszenia, na podstawie których ocenia się właśnie możliwość wpływu wnioskodawcy na wykorzystywanie uzyskanych informacji publicznych dla poprawy funkcjonowania organów państwa, czy też spółek z udziałem Skarbu Państwa takich, jak m.in. spółka Totalizator Sportowy sp. z o.o., w tym m.in. w zakresie racjonalizacji, czy też zasadności wydatkowania przez tego typu podmioty publicznych środków finansowych.

Warto zauważyć, że w niniejszej sprawie wnioskodawca - skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wykazywało w toku postępowania, a więc zarówno w pisemnej odpowiedzi na wezwanie podmiotu zobowiązanego z dnia [...] października 2022 r., jak i w złożonej skardze z dnia [...] listopada 2022 r., że wnioskowane informacje wpisują się w szczególny interes społeczny w związku ze statutowymi celami, jakie stawia sobie wnioskodawca, jako stowarzyszenie zajmujące się zwiększaniem przejrzystości sfery publicznej, przede wszystkim poprzez dbanie o zagwarantowanie obywatelom prawa do informacji publicznej, a którego dotychczasowe działania miały przełomowe znaczenie dla prawa do informacji publicznej. Warto jednocześnie zauważyć, że strona skarżąca wskazała ponadto, że jako podmiot działający już od wielu lat może popularyzować wprowadzanie zmian prawnych, opracowywać i publikować rekomendacje, standardy, czy też prowadzić działalność edukacyjną, a także składać wnioski i petycje. Strona skarżąca zauważyła jednocześnie, że jeśli chodzi o spółki komunalne, czy też spółki z udziałem Skarbu Państwa, to skarżącego Stowarzyszenie działa również na rzecz przejrzystości tych spółek, poprzez choćby publikacje specjalnych raportów opartych na rekomendacja wynikających z opracowań OECD.

Strona skarżąca wskazała jednocześnie, że wnioskowane informacje są niezbędne do realizacji owych celów statutowych, a także podniosła, że - wbrew sugestiom spółki TS - skarżące Stowarzyszenie poprzez swoje duże zaangażowanie w działalność edukacyjną na rzecz przejrzystości funkcjonowania podmiotów korzystających z publicznych pieniędzy może również wpływać na interes wszystkich obywateli, dla których sprawne funkcjonowanie takich podmiotów jest jak najbardziej pożądane.

W tej sytuacji, nie sposób przyjąć, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało w toku postępowania, że ma realną możliwość uczynienia z uzyskanej informacji publicznej użytek dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza wspomnianej informacji.

Warto zauważyć ponadto, że skarżące Stowarzyszenie, dążąc na forum publicum do odpolitycznienia spółek z udziałem Skarbu Państwa i promowania tym samym pozytywnego wizerunku tego typu podmiotów, a także do umacniania niezależności managementów tego typu spółek od czynnika stricte politycznego, przeprowadza dosyć szeroko zakrojoną i powszechnie znaną wśród społeczeństwa działalność, która zmierza do przeciwstawienia się wszelkim formom tworzenia warunków, w tym również o podłożu stricte finansowym, do niegospodarnego czy wręcz nielegalnego wykorzystywania majątku publicznego pod naciskiem nadzoru właścicielskiego sprawowanego przez czynnik polityczny (właściwego ministra).

Tymczasem, na podstawie uzasadnienia spornej decyzji jawi się obraz, z którego wynika, że skarżące Stowarzyszenie jest zupełnie nieistotne dla funkcjonowania tego typu podmiotów, jak spółki z udziałem Skarbu Państwa i nie daje jakiejkolwiek należytej gwarancji sensownego spożytkowania otrzymanych wiadomości dla poprawy działania tych podmiotów i dobra samych obywateli.

W ocenie Sądu, przyjąć należy jednak, że - wbrew nieuzasadnionym sugestiom spółki TS - wnioskodawca, jako jedno z największych i najbardziej znanych w Polsce stowarzyszeń działających na rzecz przejrzystości życia publicznego i prawa do informacji publicznej, nie działa tylko w imieniu swoim, lecz działa ono także w interesie publicznym o charakterze powszechnym.

Sąd uznał bowiem, że - wbrew stanowisku podmiotu zobowiązanego - przyjąć trzeba, że skarżące Stowarzyszenie Sieć [...] z siedzibą w [...] spełnia warunek działania dla szerszej grupy osób, a mianowicie - dla ogółu obywateli zainteresowanych sprawnym funkcjonowaniem spółek z udziałem Skarbu Państwa, czy też innych podmiotów wykorzystujących publiczne fundusze.

Ponadto, stwierdzić należy, że spółka TS całkowicie pominęła rolę tego typu stowarzyszeń, jak skarżące, w funkcjonowaniu praworządnego państwa. Tymczasem, warto podkreślić, że zarówno ochrona prawa dostępu obywateli do informacji publicznej, jak też działanie mające na celu uniezależnienie spółek z udziałem Skarbu Państwa od czynnika stricte politycznego, czy też działanie na rzecz poprawy gospodarowania i racjonalizacji wydatkowania przez tego typu podmioty dostępnych środków finansowych - stanowią bardzo ważną część działania skarżącego Stowarzyszenia, które z kolei przekłada się (czy też raczej winno przekładać się) na sprawne funkcjonowanie demokratycznego państwa prawnego, niwelując w ten sposób również niegospodarność w wydatkowaniu publicznych pieniędzy.

Skarżące Stowarzyszenie nie jest zatem tylko, jak sugeruje spółka TS, wąską organizacją reprezentującą wyłącznie swoje interesy, ale spełnia ważne funkcje społeczne, albowiem ma wpływ na lepsze postrzeganie spółek z udziałem Skarbu Państwa, a także na umacnianie konstytucyjnych gwarancji dostępu obywateli do informacji publicznej.

Ponadto, uznać trzeba, iż organy nie przeprowadziły należytego odniesienia się w zakresie wspomnianej oceny także do unormowań prawnych dotyczących zasad funkcjonowania stowarzyszeń i istoty ich udziału w stosunkach społecznych, a tym samym możliwości wpływu na wykorzystywanie uzyskanych informacji publicznych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej oraz innych podmiotów publicznych, w tym m.in. wydatkowania przez te podmioty publicznych środków finansowych.

Z tego też powodu należy uznać, że przeprowadzając analizę spełniania przez skarżące Stowarzyszenie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, spółka TS dokonała wadliwego zastosowania przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i w konsekwencji nieuprawnionej na tym etapie odmowy udostepnienia wnioskowanej informacji przetworzonej.

Według Sądu, uznać należy, że nie jest wystarczające takie skonstruowanie uzasadnienia decyzji odmawiającej udostepnienia informacji publicznej, w której podmiot zobowiązany, uzasadniając ową odmowę, skupia się wyłącznie na ogólnym zdefiniowaniu pojęcia szczególnej istoty dla interesu społecznego, bez jednoczesnego odniesienia tych ustaleń zarówno do konkretnej informacji wnioskowanej przez stronę skarżącą, jak i istoty (profilu) jej działania w sferze publicznej.

Podsumowując, należy stwierdzić, że spółka TS nie przedstawiła przekonywujących argumentów, które pozwoliłyby Sądowi w sposób jednoznaczny przyjąć, iż skarżące Stowarzyszenie nie wykazało w toku postępowania, że jest w stanie wykorzystać wnioskowaną informację w sposób wskazany w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W tej sytuacji, przyjąć trzeba, że przeprowadzona przez spółkę TS ocena była całkowicie arbitralna i nie poddawała się jakiejkolwiek weryfikacji, ani przez stronę skarżącą, ani też przez skład orzekający Sądu.

Nie ulega zatem wątpliwości, że uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik spornego rozstrzygnięcia, albowiem spowodowało w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Tymczasem, prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów wymaga jednak zawsze właściwego i bardzo precyzyjnego wyjaśnienia, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a następnie prawidłowego uzasadnienia decyzji, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., czego w niniejszej sprawie ewidentnie zabrakło, a co ma istotne znaczenie, albowiem prowadzi do bezprawnego ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu obywateli do informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej oraz innych podmiotów korzystających z powierzonego im majątku publicznego.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od spółki Totalizator Sportowy sp. z o.o. z siedzibą w [...], jako podmiotu zobowiązanego, na rzecz strony skarżącej kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz.1935).

Zdanie odrębne s. Łukasza Krzyckiego

do wyroku z dnia 13 czerwca 2023 r.

Uznałem za konieczne zgłoszenie zdania odrębnego do wyroku, gdyż - w mojej ocenie - orzeczenie jest wadliwe. Jest to następstwem błędnego odkodowania treści normatywnej art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji", w kwestii zakresu prawa żądania tzw. "informacji publicznej", co wiąże się z zakresem powinności podmiotów obowiązanych udostępniać informację publiczną. Wadliwe konkluzje Sądu, wynikają zarówno z błędnego uznania, jakoby w rozpoznawanej sprawie mogło budzić wątpliwości, czy żądana informacja powinna być kwalifikowana jako przetworzona, jak i bezzasadnego przyjęcia, że wykazano w niej wystąpienie szczególnie istotnego interesu publicznego - jako warunku powinności udostępnienia informacji przetworzonej.

Następstwem błędnych ocen Sądu w danym zakresie było bezzasadne uchylenie zaskarżonego aktu, mimo że zaskarżone orzeczenie nie było wadliwe, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.). Uchylając decyzję Sąd uchybił więc treści powołanego przepisu, jak i art. 151 wskazanej ustawy.

Formułując swoje stanowisko miałem na uwadze następujące uwarunkowania formalne i faktyczne sprawy.

W sprawie bezsporne są istotne okoliczności faktyczne, powołane zresztą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Mianowicie stowarzyszenie [...], zwane dalej "Stowarzyszeniem", zwróciło się do podmiotu [...] sp. z o.o., zwanego danego dalej "Spółką", o udostępnienie następującej informacji:

listy podmiotów, którym Spółka przekazała środki finansowe na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub w formie dotacji w latach 2013-2017,

kwot poszczególnych płatności na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny partnerstwa lub przekazanych w formie dotacji w latach 2013-2017, informacji na temat powodów, dla których Spółka wsparła finansowo konkretne podmioty.

Wobec związania stron sporu treścią wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 26 maja 2021 r. (o sygn. akt III OSK 1276/21), Spółka należy do podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zaś żądana informacja stanowi publiczną. Spółkę była więc obowiązana rozpoznać wniosek Stowarzyszenia przez udostępnienie informacji bądź wydać decyzję odmowną - w zw. z treści art. 16 ust. 1 wobec art. 17 ust. 1 ustawy o informacji.

Zaskarżonym do Sądu aktem Spółka odmówiła udostępnienie żądanej informacji konstatując, że stanowi ona "przetworzoną", w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji, zaś Stowarzyszenie nie wykazało, aby podjęcie czynności w celu realizacji wniosku - przetworzenie informacji dla potrzeb jego realizacji - było szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W mojej ocenie orzeczenie to wystarczająco uzasadniono, wedle reguł ogólnych art. 107 § 3 wobec brzmienia art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a., które znajdą w sprawie zastosowanie w zw. z treścią powołanych już art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o informacji. Ewentualne uchybienie w tym zakresie (o którym mowa poniżej), nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zagadnienia podstawowego, czy żądaną informację należało kwalifikować jako przetworzoną - gdyby tak nie było, bezzasadne byłoby wszak rozważanie istnienia w kwestii udostępnienia danej informacji szczególnie istotnego interesu publicznego - należy wskazać, co następuje.

Kwestia kwalifikacji informacji jako przetworzonej stanowi przedmiot wielu wypowiedzi w judykaturze. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym: "przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Jest to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu" (tak: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 143/14 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Wedle natomiast uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2016 r. (sygn. akt I OSK 833/15 - dostępny w CBOSA): "informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych / intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste"; w orzecznictwie podkreśla się ponadto, że gdy wnioskodawca żąda wielu informacji, to - nawet gdy pojedynczo mają one walor informacji prostej - ich suma może stanowić informację przetworzoną (tak wyroki NSA o sygn. akt I OSK 315/14 i 547/14 - dostępne w CBOSA).

Na gruncie analizowanej sprawy zasadne jest także przywołanie poglądu, wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2015 r. (sygn. akt I OSK 864/14 - dostępny w CBOSA). W jego uzasadnieniu stwierdzono: " W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego". Wedle poglądu utrwalonego w orzecznictwie sądowo-administracyjnym "Przetworzenie informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia" - tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2017 r. (sygn. akt I OSK 1550/15 - dostępny w CBOSA). W końcu, co trafnie

odnotowano w orzecznictwie, organ nie musi - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej - przeprowadzać symulacji zakresu prac dla jej przygotowania. Działanie takie rozmijałoby się z celem zagwarantowania organowi możliwości odmówienia udostępnienia informacji, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2022 r. (sygn. akt III OSK 5136/21 - dostępny w CBOSA) wskazano: "usankcjonowanie wymagania przeprowadzenia szczegółowej symulacji udzielenia informacji w swojej istocie doprowadziłoby do zgromadzenia żądanych danych, a więc na tym etapie działań powołanie się na duży nakład pracy, w celu wytworzenia nowego zbioru danych do udzielenia odpowiedzi, stałoby się bezprzedmiotowe".

W świetle powyższych uwag godzi się zauważyć, że w istocie funkcjonujące w polskim systemie prawnym pojęcie informacji przetworzonej, dotyczy wiadomości, które na dzień złożenia wniosku nie pozostają niejako wprost w dyspozycji organu lub podmiotu, do którego skierowano żądanie. Ma on wprawdzie w zasobach urzędu czy biura wszelkie żądane dane, lecz ich przekazanie Wnioskodawcy wymaga szerszego zakresu czynności niż wprost wyszukanie jednego czy kilku dokumentów i sporządzenie ich kopii, bądź np. wyszukanie - z posiadanego w ramach systemu informatycznego - zestawu danych wedle dostępnego w funkcjonalności oprogramowania sposobu segregowania. Uwaga ta jest o tyle istotna, że pozwala odkodować jednoznacznie wolę prawodawcy, który zamierzał obciążyć powinnością udostępniania informacji publicznej - a więc koniecznością ponoszenia związanych z tym kosztów osobowych i organizacyjnych przez instytucje z zakresu administracji publicznej lub także działające komercyjnie (gdy dotyczy Ich powinność udostępnianie informacji publicznej) - generalnie jedynie w zakresie, gdy jest ona dostępna niejako "na bieżąco" - bez podejmowania szerszych prac, niezbędnych z perspektywy możliwości jej udostępnienia osobom trzecim. Pozostałe informacje należy - z woli prawodawcy - zaliczać do przetworzonych. Ich udostępnianie jest wymagane jedynie w nadzwyczajnych okolicznościach - gdy przemawia za tym szczególnie istotny interes publiczny.

W tym kontekście - w moje ocenie, w realiach rozpoznawanej sprawy - nie powinno było budzić wątpliwości Sądu, że żądaną przez Stowarzyszenie informację należało traktować jako przetworzoną. Dotyczyła ona zakresu działalności dużego podmiotu o charakterze komercyjnym - co do "przekazania środków finansowych na podstawie umowy sponsorskiej, umowy darowizny, partnerstwa lub w formie dotacji' 4

i obejmowała znaczny czas - pięć lat kalendarzowych. Jest z kolei faktem notoryjnie znanym, że dany podmiot ([...]) realizuje szeroką działalność w zakresie własnej promocji przez zawieranie umów sponsorskich, dokonywanie darowizny, w formie partnerstwa lub dotacji. W szczególności logo [...] jest powszechnie rozpoznawalne i szeroko obecne w przestrzeni publicznej - jako patrona czy sponsora w szeregu przedsięwzięć kulturalnych, sportowych, charytatywnych oraz w wielu innych inicjatywach społecznych.

W uzasadnieniu oskarżonego orzeczenia nie wskazano wprawdzie wprost, jaka jest np. skala działań tego rodzaju w przeciągu roku - chodzi np. o listę około 50, 100 czy wręcz kilku tysięcy. Wytknął to orzekając w sprawie Sąd. Dla udostępnienia żądanej informacji konieczne byłoby jednak zestawienie działań Spółki z przeciągu pięciu lat - na dzień realizacji wniosku sprzed zgoła 5-10 lat (2013-2017, gdy ostateczny wyrok o sygn. akt o sygn. akt III OSK 1276/21 doręczono Spółce w sierpniu 2022 roku) - wedle zapisanego we wniosku sposobu, a więc ze wskazaniem pełnej listy beneficjentów, formy wsparcia oraz jego kwoty jak również uzasadnienia wydatkowania środków. Z uzasadnienia skarżonego aktu wynika z kolei jednoznacznie, że dla potrzeb samej Spółki takie zestawienia nie były sporządzane - wskazano bowiem na potrzebę dla realizacji wniosku "poddania czynnościom" "znacznej" liczby dokumentów. Sąd nie miał zaś podstaw kwestionować twierdzeń Spółki w danym zakresie.

Nie sposób też polemizować ze stanowiskiem Spółki - w uzasadnieniu skarżonego aktu - że dane, dotyczące działań objętych wnioskiem, wymagałoby przed udostępnieniem ogólnie analizy np. w kontekście ochrony informacji dotyczących życia prywatnego - np. danych osobowych beneficjentów, którym udzielana była pomoc. Nie sposób bowiem uznać, aby - korzystając ze wsparcia podmiotu komercyjnego, jakim jest Spółka - musiały się one liczyć z możliwością upublicznienia ich danych osobowych tylko dlatego, że określony podmiot jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa, utworzoną w celu wykonywania monopolu w zakresie gier hazardowych. Analizy mogła wymagać też kwestia upublicznienia kwot w umowach sponsorskich, czy partnerstwa, w ramach prowadzonej polityki promocji komercyjnej działalności Spółki - w kontekście ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

Wobec takich uwarunkowań faktycznych - mając na uwadze, że Sąd jest obowiązany brać pod uwagę fakty powszechnie znane (tak art. 106 §4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) - w kwestii zakresu 5

prowadzenia działań promocyjnych Spółki, nie sposób uznać, aby - co do zagadnień objętych wnioskiem Stowarzyszenia - faktycznie nader lakoniczny zapis w uzasadnieniu orzeczenia w sprawie ilości dokumentów, które podlegałyby czynnościom, związanym z udostępnieniem żądanej informacji - określenie jej jako "znaczną" - mógł mieć znaczenie z perspektywy trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności w kontekście możliwości kontroli jego legalności przez sąd administracyjny. Jak wskazano wcześniej, zasadnie wywodzi się też w orzecznictwie, że nie w każdym przypadku jest konieczne prowadzenie konkretnych symulacji czasu, czy zakresu środków, niezbędnych dla udostępnienia informacji. W kontekście realiów tej sprawy nie było to wymagane. Nie było to konieczne, skoro przy stosownym uwzględnieniu bezspornych okoliczności - znacznej ilości dokumentów, wymagających opracowania dla przygotowania wnioskowanego zestawienia - stanowiły one wystarczające uzasadnienie dla kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej.

Nie sposób z kolei uznać za trafną koncepcji, która bywa powielana w orzecznictwie sądowym, jakoby co do zasady dla ustalenia, czy informacja stanowi przetworzoną, konieczne było wykazanie przez obowiązany podmiot, że jej opracowanie rzeczywiście negatywnie wpłynie na możliwość realizacji podstawowych jego zadań. Takie kryterium może być pomocne jedynie w niektórych przypadkach - w kontekście szczególnych stanów faktycznych. W mojej ocenie trafne są natomiast powołane wcześniej wypowiedzi judykatury, gdzie za wystarczające dla klasyfikacji, przyjęto ustalenie w realiach sprawy, że czynności udostępnienia informacji wykraczają poza proste działania w postaci wyszukania dokumentu lub konkretnej danej i ich przekazania. W koncepcji, opartej na potrzebie - jako warunku niezbędnego - uprawdopodobnienia znacznej dezorganizacji pracy w kontekście konkretnego żądania, pomija się całkowicie to, że obowiązane do udostępnienie informacji publicznej podmioty, muszą realizować zadania w tym zakresie bez względu na ilość wpływających wniosków. Tak więc, odnoszenie oceny do zakresu pojedynczych, prowadziłoby do tego, że informacja stanowiłaby przetworzoną w zależności od aktualnej sytuacji, co do zakresu obciążenia podmiotu z tytułu realizacji bieżących wniosków oraz możliwości zaangażowania sił i środków do ich rozpatrzenia na dzień wpływu konkretnego. Nie sposób uznać, aby formułowanie ocen w oparciu o takie kryteria mogło być zgodnie z wolą prawodawcy, gdy przewidział on - w szczególnych przypadkach - powinność udostępnienia informacji przetworzonej.

Reasumując, Sąd - uznając w przedmiotowej sprawie, że treść uzasadnienia skarżonego aktu nie daje możliwości ustalenia, przyczyn dla których informacje zakwalifikowano, jako przetworzoną - uchybił treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nawet przy uznaniu bowiem, że uzasadnienie było nader lakoniczne w pewnym zakresie, wobec reguł ogólnych postępowania, to - skoro nie mogły to stanowić przeszkody dla oceny zasadności orzeczenia, w kontekście istotnych uwarunkowań faktycznych sprawy - dane naruszenie procedury nie mogło być przesłanką uchylenia oskarżonego aktu - przy wnioskowaniu a contrario ze wskazanego przepisu.

Odnosząc się z kolei do kwestii oceny, czy udostępnienie żądanej przez Stowarzyszenie informacji jest szczególnie uzasadnione dla interesu publicznego, należy na wstępie wskazać, że w orzecznictwie dominuje pogląd wedle którego, "pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne; warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi." - tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2015 r. (sygn. akt I OSK 1313/14 - dostępny w CBOSA). Szczególny interes publiczny będzie miał zatem podmiot wnioskujący o udzielenie informacji publicznej obiektywnie istotnej z punktu widzenia społeczeństwa, np. w celu potwierdzenia istnienia jednoznacznie negatywnych nieprawidłowości w działaniu strefy publicznej (analogiczny pogląd w wyroku NSA o sygn. akt I OSK 2782/15 - dostępny w CBOSA). Ten sam Sąd wywiódł w wyroku z 3 lutego 2017 r. (sygn. akt I OSK 1068/15 - dostępny w CBOSA): "brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej, istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku",

Odnosząc się do tych poglądów - w kontekście rozpoznawanej sprawy - należy odnotować wpierw, że udostępnienie informacji przetworzonej stanowi - jak wskazano wcześniej - wyjątek od zasady, niejako "dzielenia się" przez obowiązany podmiot informacją już posiadaną w takiej formie, że może być ona przekazana wprost Wnioskodawcy - bez istotniejszych czynności przygotowawczych. W tym kontekście reguły udostępniania informacji przetworzonej należy klasyfikować jako przepis szczególny - podlegający więc wykładni wąskiej.

Trafnie więc skonstatowała Spółka, że Stowarzyszenie nie wykazało w sprawie szczególnego interesu, który przemawiałby za udostępnieniem informacji. Odnosząc się do jego argumentacji należy wskazać, że przesłanką za tym przemawiającą nie może być sama potencjalna przydatność danej informacji dla określonego celu, realizowanego przez Stowarzyszenie w zakresie jego statutowych celów - w zakresie przejrzystości dysponowania środkami publicznymi - np. w kontekście wytycznych OECD, sporządzania określonych raportów, formułowania rekomendacji czy wobec określonych - ocenianych przez wnioskodawcę pozytywnie - rozwiązań, funkcjonujących w innych krajach.

Trzeba dostrzec, że Spółka realizując monopol państwa w określonym zakresie, prowadzi równocześnie działalność na zasadach stricte komercyjnych, a więc dążąc m.in. do maksymalizacji zysków. Jednym z elementów jej aktywności jest prowadzenie własnej promocji, służącej zachęcaniu do udziału w grach losowych. Elementem tego są m.in. działania w zakresach, gdzie Stowarzyszenie żąda w istocie nie udostępnienia informacji prostej, lecz sporządzenia określonego opracowania, przydatnego dla potrzeb realizacji jego statutowych celów. Jednocześnie prawodawca w Polsce - ważąc interes publiczny w kontekście możliwości nieskrępowanych działalności przez firmy komercyjne, gdzie właścicielem jest Skarb Państwa (dalej jako "spółki publiczne") oraz jawności życia publicznego - nie uznał za konieczną publicznej publikacji stosownych danych w zakresie objętym wnioskiem Stowarzyszenia. Jak twierdziło natomiast Stowarzyszenie we wniosku reguły tego rodzaju wdrożono np. na Litwie. Sporządzenie wnioskowanych zestawień jednak - skoro chodzi o informacje przetworzoną - wiązałoby się z kolei z określonymi dodatkowymi obciążeniami finansowymi podmiotu komercyjnego (koszty osobowe, organizacyjne). Nie sposób w takiej sytuacji uznać, aby subiektywne

przekonanie reprezentujących Stowarzyszenie osób - które jest wprawdzie organizacją pozarządową, co nie musi jednak oznaczać, aby wszelkie jego działania były utożsamiane ex definitione z interesem publicznym, rozumianym jako ogółu czy np. większości obywateli określonej wspólnoty terytorialnej np. Państwa - że szczególnie istotne jest upublicznienie informacji w określonym zakresie, miało determinować powinność podejmowania przez podmioty trzecie konkretnych czynności, ukierunkowanych na realizację celów Stowarzyszenia, gdy stosowne powinności nie wynikają wprost z przepisów prawa. Oznaczałoby to, że realizacja celów określonej organizacji społecznej (jak tu: np. gromadzenie informacji i ich upublicznianie, promocja transparentności w życiu publicznym) miałaby być zrealizowana przez osobę trzecią - przy wykorzystaniu jej środków. Trzeba odnotować, że argumentacja Stowarzyszenia w rozpoznawanej sprawie jest w istocie ogólna i uniwersalna - nie dotyczy realiów konkretnego wniosku. Argumentacja taka może wspierać żądanie informacji przetworzonej w dowolnych zakresach - przy wykorzystywaniu sił i środków osób trzecich, obowiązanych generalnie do udostępnienia informacji publicznej (zarówno instytucji publicznych jak i spółek komercyjnych).

Należy jeszcze raz przypomnieć, że w sprawie nie chodziło o udostępnienie zwykłej informacji, co do rozdysponowania środków tylko epizodycznie - w konkretnym przypadku w konkretnym krótkim okresie, lecz sporządzenia zestawienia działań z wielu lat dla potrzeb realizacji celów danego Stowarzyszenia - np. dla umożliwienia oceny racjonalności gospodarowania środkami przez spółkę publiczną, tworzenia analiz czy porównań. Przy tym, jak słusznie wskazano w judykaturze, samo nawet subiektywne przekonanie konkretnego wnioskodawcy o możliwości wystąpienia nieprawidłowości nie może uzasadniać żądania opracowania informacji dla jego potrzeb (analogicznie wyroki NSA o sygn. akt III OSK 578/21, 3503/21 5136/21 5781/21 - dostępne w CBOSA). We wniosku Stowarzyszenia nie

wskazano jednocześnie, aby - w danym przypadku - za przygotowaniem informacji przetworzonej przemawiały inne szczególne względy niż ogólnie potrzeba zapewnienia przejrzystości dysponowania środkami przez spółki publiczne.

W rozpoznawanej sprawie nie może mieć istotnego znaczenia podnoszona przez Stowarzyszenie okoliczność, że - jako rozpoznawalna organizacja, prowadząca w przestrzeni publicznej działalności w sferze popularyzowania przejrzystości w życiu publicznym - może wykorzystać informacje dla potrzeb 9

tworzenia określonych raportów lub rekomendacji. Działania te - dotyczące realizacji zakresu statutowej działalności - muszą być podejmowane przy wykorzystaniu sił i środków, jakimi dysponuje dana organizacja pozarządowa, nie zaś osób trzecich - przez opracowanie - na żądanie wnioskodawcy - informacji przetworzonej. Wprawdzie generalnie przejrzystość gospodarowania środkami publicznymi pozostaje z pewnością w interesie publicznym, nie oznacza to jednak, aby realizujący działalność w dobrym zakresie podmiot mógł determinować swoimi wnioskami, jakie zadania winny obciążać poszczególne podmioty, np. spółki publiczne - poza obowiązkiem udostępnienie informacji prostej. Przypadki wykraczające poza tą powinność mają charakter szczególny i nie mogą wynikać wyłącznie z postulatu jawności gospodarowania środkami przez spółki publiczne. Przesądzenie zakresu obciążeń w danym zakresie należy bowiem do prawodawcy, nie zaś do organizacji pozarządowych, czy kontrolujących legalność orzeczeń wobec ich żądań sądów administracyjnych. Odmienne rozumienie stosownych regulacji - co do ram udostępniania informacji publicznej - prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady rozdział kompetencji pomiędzy władzą ustawodawczą i sądowniczą.

Skoro w realiach rozpoznawanych sprawy zasadnie skonstatowano, że przedmiotem wniosku jest udostępnienie informacji przetworzonej, nie wystąpiły zaś nadzwyczajne okoliczności - nie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego - Spółka uprawniona była odmówić udostępnienie żądanej informacji zaś decyzja w tym przedmiocie nie narusza prawa.

Bezzasadne są w tym kontekście zarzuty skargi, co do naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślających ramy powinności udostępnienia informacji publicznej, w tym przetworzonej.

W mojej ocenie, także z urzędu Sąd nie miał podstaw dopatrzeć się wadliwości skarżonej decyzji, która uzasadniałaby jej uchylenie.

W takiej sytuacji skargę należało oddalić.

-----------------------

Sygn. akt. II SA/Wa 115/23

#

Sygn. akt. II SA/Wa 115/23

Sygn. akt. II SA/Wa 115/23

#

Sygn. akt. II SA/Wa 115/23

Sygn. akt. II SA/Wa 115/23

#