II SA/Rz 819/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-07-21	
Data wpływu	2016-06-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski	
Symbol z opisem	6071 Trwały zarząd nieruchomościami	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 4 poz 24; art. 10 ust. 2a; Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa.
Dz.U. 2011 nr 224 poz 1337; art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 7 ust. 4; Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skarg G. W., J. G., H. K., W. M., M. W.-B., J. K., T. P., I. M., S. S., D. K., J. R., M. W. na decyzję A. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wygaszenia trwałego zarządu - skargi oddala -	
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg D. K., G. W., H. K., I. M., J. G., J. K., J. R., M. W., M. W., S. S., T. P. i W. M. jest decyzja Wojewody [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wygaszenia trwałego zarządu.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skarg na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

J. B., G. W., J. G., H. K., J. M., L. B., M. K., J. P., I. M., S. S., D. K., J. R., M. W. i H. W. jako najemcy lokali w budynkach posadowionych na działkach ew. nr 37/6, 374/2 i 375/3 położonych w miejscowości [...] gm. [...] pozostających w trwałym zarządzie [...] Parku Narodowego (dalej w skrócie: "[...]PN"), w 2003 r. wystąpili o wykup mieszkań w trybie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa.

W toku postępowania J. M., L. B., M. K. i J. P. zmarli, zaś umowy najmu zostały przeniesione odpowiednio na W. M., M. W., J. K. i T. P.

W celu określenia przedmiotu postępowania dokonano podziału działek objętych wnioskami. Działka ew. nr 37/6 podzieliła się na działki ew. nr: 37/7, 37/8, 37/9, 37/10, 37/11, 37/12, 37/13, 37/14, 37/15, 37/16, 37/17, 37/18, 37/19, 37/20, 37/21. Działka ew. nr 374/2 podzieliła się na działki ew. nr: 374/3, 374/4, 374/5, 374/6, 374/7, 374/8, 374/9, 374/10, 374/11, 374/12. Natomiast działka ew. nr 375/3 podzieliła się na działki ew. nr: 375/4, 375/5, 375/6, 375/7, 375/8, 375/9, 375/10, 375/11, 375/12, 375/13, 375/14, 375/15, 375/16, 375/17, 375/18, i 375/19.

Po rozpoznaniu wniosków I. M., S. S., H. K., J. G. i L. B., organ I instancji w dniu [...] października 2012 r. wydał decyzje o nr: [...], [...], [...], [...], oraz nr [...], w których orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego przez [...]PN w stosunku do zabudowanych nieruchomości Skarbu Państwa położonych w miejscowości [...] oznaczonych jako działki ew. nr 374/12, 374/7, 375/12, 375/14, 375/8.

Po rozpoznaniu odwołań [...]PN od powyższych decyzji, organ odwoławczy decyzjami z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżone decyzje.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skarg [...]PN na powyższe decyzje, wyrokami z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt 408/13 i 410/13, oraz z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt 406/13, 407/13 i 409/13 uchylił zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniach wyroków Sąd stwierdził, że kontrolowane decyzje zostały wydane na podstawie art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (dalej w skrócie: "u.z.m."). Organy obu instancji rozstrzygały wnioski uprawnionych po dacie 1 stycznia 2012 r. Przepis art. 10 ust. 2a u.z.m. przewiduje wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, jeżeli wniosek o nabycia mieszkania zostanie złożony przez uprawnionego. Zdaniem Sądu, złożenie wniosku o sprzedaż nie jest wystarczające do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu. Organ stosując te regulacje nie może bowiem pomijać tak istotnych okoliczności jak: 1) zamiar sprzedaży mieszkania przez zbywcę, oraz 2) istnienie trwałego zarządu. Wydanie decyzji bez uwzględnienia choćby jednej z tych okoliczności stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Dalej Sąd stwierdził, że w dniu 1 stycznia 2012 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (dalej w skrócie: "ustawa zmieniająca"). Słusznie zatem skarżący zarzucili nieuwzględnienie przez organy obu instancji skutków wejścia w życie przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1-2 ustawy zmieniającej. W myśl tych regulacji z dniem wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 1 stycznia 2012 r.: 1) parki narodowe będące państwowymi osobami prawnymi nabyły z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oddanych dotychczas w trwały zarząd parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi oraz własność położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali; 2) decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi wygasły z mocy prawa. Oznacza to, że od dnia 1 stycznia 2012 r. prawo trwałego zarządu ustanowione na rzecz parków narodowych zostało zastąpione przez ustawodawcę prawem użytkowania wieczystego, a skutek ten nastąpił z mocy prawa. Decyzja wojewody wydawana na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. W tym dniu nastąpiło też wygaśnięcie decyzji o ustanowieniu na rzecz wymienionych Parków trwałego zarządu. W ten sposób ustawodawca przesądził o bycie prawnym aktów stanowiących źródło trwałego zarządu. Jednocześnie budynki położone na tych nieruchomościach stały się własnością Parków Narodowych w tym [...]PN, który z dniem 1 stycznia 2012 r. stał się państwową osobą prawną (art. 5 pkt 4 ustawy zmieniającej). W konsekwencji od 1 stycznia 2012 r. art. 10 ust. 2a u.z.m. nie mógł mieć zastosowania względem nieruchomości oddanych w trwały zarząd [...]PN. Po tym dniu prawo trwałego zarządu obejmujące dotychczas te nieruchomości przestało istnieć na skutek wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o ustanowieniu na rzecz parków narodowych prawa trwałego zarządu (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). Tym samym, orzekanie o wygaśnięciu trwałego zarządu stało się bezprzedmiotowe, o czym zadecydowały przyczyny mające zakotwiczenie w powołanych wyżej regulacjach. Sąd wskazał, że powołane przez organ odwoławczy orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach, w których organy stosowały art. 10 u.z.m., dotyczą stanu prawnego sprzed 1 stycznia 2012 r. czyli stanu w którym właścicielem mieszkań był Skarb Państwa, a nie [...]PN. Przed tą datą decyzje o trwałym zarządzie nieruchomości na rzecz Parku posiadały moc prawną. Stąd orzekanie o wygaszeniu trwałego zarządu miało swój przedmiot.

Za nietrafione Sąd uznał powoływanie się przez organy na przepis art. 14 ustawy zmieniającej. Przytoczony artykuł nakazuje do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosować przepisy dotychczasowe. Ponieważ ustawa zmieniająca nie zmieniała przepisów u.z.m., oznacza to, że reguła art. 14 ustawy, nie ma zastosowania do spraw wszczętych na jej podstawie. Stan prawny nieruchomości czy status prawny parku narodowego są także czym innym niż dotychczasowe przepisy. Ponadto nakaz stosowania dotychczasowych regulacji nie może powodować odwrócenia skutków nabycia prawa własności budynków i znajdujących się tam mieszkań przez [...]PN, a co najistotniejsze nie powoduje także powrotu do stanu sprzed wygaśnięcia trwałego zarządu z mocy prawa. Z treści art. 14 ustawy zmieniającej nie wynika też, że decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu zachowują moc prawną w przypadku złożenia wniosku o nabycie mieszkania. Powołany przepis nakazując stosowanie przepisów dotychczasowych nie wyklucza skutków wynikających z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, czyli nie nakazuje traktować jako nie wygaszonych decyzji o ustanowieniu na rzecz parków narodowych trwałego zarządu. Innymi słowy, art. 14 ustawy zmieniającej nakazuje jedynie stosować poprzednio obowiązujące regulacje, co nie jest równoznaczne z ograniczeniami w sferze obrotu cywilnoprawnego konsekwencji wejścia w życie art. 7 ust. 1 pkt 1 - 2 ustawy zmieniającej. Sąd stwierdził, że żaden przepis przejściowy nie może być interpretowany w sposób jaki zaprezentował organ, a więc poprzez wyprowadzenie fikcji prawnej zakładającej kontynuację trwałego zarządu względem [...]PN po 1 stycznia 2012 r.

Sąd przyznał rację stronie skarżącej co do wniosków na temat błędnej interpretacji art. 7 ust. 4 ustawy zmieniającej. Przepis ten chroni prawa nabyte osób trzecich. Nabycie prawa własności do mieszkania przez [...]PN, nie pozbawia osoby uprawnionej możliwości ubiegania się o jego nabycie na korzystnych warunkach. Uprawniony nadal może nabyć mieszkanie na warunkach preferencyjnych. Warunki te określa m.in. art. 104a ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. W świetle tej regulacji park narodowy może sprzedawać nieprzydatne mu budynki mieszkalne, samodzielne lokale mieszkalne, samodzielne lokale użytkowe przeznaczone na garaże. Sąd podkreślił także, że złożenie wniosku nie oznaczało w świetle przepisów u.z.m., iż uprawnionemu należało mieszkanie zbyć po wygaśnięciu trwałego zarządu. Jeżeli mieszkanie nie było przeznaczone do zbycia, to nie było też powodów do wydania decyzji na podstawie art. 10 ust. 2a u.z.m. Złożenie wniosku wyrażało jedynie wolę zainteresowanego co do nabycia mieszkania po cenie obniżonej, lecz nie skutkowało uzyskaniem przez niego roszczenia o przeniesienie praw do lokalu. Uprawnienie o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.z.m polegało jedynie na tym, że sprzedaż następowała z pomniejszeniem ceny według zasad kształtowanych art. 6 tego aktu normatywnego. Do sprzedaży mieszkania niezbędna była wola obu stron, a nie tylko uprawnionego. Gdyby miało być inaczej, to w art. 10 ust. 1 u.z.m. ustawodawca nie zawarłby wyrażenia: "mieszkanie może zostać sprzedane". Decyzja o sprzedaży mieszkań miała charakter uznaniowy, wynikający np. z okoliczności ekonomicznych, społecznych. Złożenie wniosku o nabycie mieszkania na podstawie art. 10 ust. 2a u.z.m. zobowiązywało właściciela mieszkania tylko do jego rozpoznania. Uprawniony nie uzyskiwał roszczenia publicznoprawnego (prawa podmiotowego) pozwalającego skutecznie domagać się od Skarbu Państwa przeniesienia prawa własności mieszkania. Jeżeli do takiego przeniesienia dochodziło, to uprzywilejowanie nabywcy przyjmowało postać obniżenia ceny.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje administracyjne naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W zaistniałych okolicznościach na skutek wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej, postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu było w momencie wydawania rozstrzygnięć przez organy obu instancji bezprzedmiotowe – dotychczasowe decyzje o trwałym zarządzie uległy wygaśnięciu z mocy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej. Organy miały obowiązek uwzględnienia z urzędu zmiany stosunków prawnych, które nastąpiły za sprawą wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy spełnione zostały warunki do umorzenia postępowania z przyczyn prawnych na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Uniemożliwiało to wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wygaszenia trwałego zarządu sprawowanego przez [...]PN na nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ew. nr 37/6, 374/2 i 375/3 położone w [...].

Po rozpoznaniu odwołań G. W., J. G., H. K., W. M., M. W., J. K., T. P., I. M., S. S., D. K., J. R., M. W. i H. W., organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), oraz art. 10 ust. 2a u.z.m. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej - umorzył postępowanie w sprawie wygaszenia trwałego zarządu sprawowanego przez [...]PN na nieruchomościach Skarbu Państwa położonych w [...] gm. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki ew. nr:

- 37/7, 37/8, 37/9, 37/10, 37/11, 37/12, 37/13, 37/14, 37/15, 37/16, 37/17, 37/18, 37/19, 37/20, 37/21 powstałe z podziału działki ew. nr 37/6,

- 374/3, 374/4, 374/5, 374/6, 374/7, 374/8, 374/9, 374/10, 374/11, 374/12, powstałe z podziału działki ew. nr 374/2,

- 375/4, 375/5, 375/6, 375/7, 375/8, 375/9, 375/10, 375/11, 375/12, 375/13, 375/14, 375/15, 375/16, 375/17, 375/18, i 375/19 powstałe z podziału działki ew. nr 375/3.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z ustawą zmieniającą z dniem 1 stycznia 2012 r. parki narodowe nabyły z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości będących dotychczas w trwałym zarządzie parków, oraz własność położonych na tych nieruchomościach budynków i urządzeń. Dalej organ powołał się na stanowisko wyrażone w ww. wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zgodnie z którym art. 10 ust. 2a u.z.m. nie mógł mieć zastosowania w sprawie, ponieważ [...]PN z dniem 1 stycznia 2012 r. stał się państwową osobą prawną. Po tym dniu prawo trwałego zarządu obejmujące objęte wnioskami działki przestało istnieć na skutek wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o ustanowieniu na rzecz parków narodowych prawa trwałego zarządu. Tym samym orzekanie o wygaśnięciu trwałego zarządu stało się bezprzedmiotowe. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych spełnione zostały warunki do umorzenia postępowania z przyczyn prawnych na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tej sytuacji należało orzec o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. 

Po rozpoznaniu odwołań G. W., J. G., H. K., W. M., M. W., J. K., T. P., I. M., S. S., D. K., J. R., M. W. i H. W., organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.z.m., mieszkanie stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w trwałym zarządzie jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, może być zbyte osobie uprawnionej na jej wniosek po cenie pomniejszonej stosownie do art. 6. Natomiast w myśl art. 10 ust. 2a u.z.m., organ reprezentujący Skarb Państwa, po otrzymaniu wniosku osoby uprawnionej, wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w stosunku do nieruchomości lub jej części, której dotyczy wniosek. Wniosek o nabycie winien być złożony do 31 grudnia 2008 r. (art. 10 ust. 2 u.z.m.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że za osobę uprawnioną zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. a) u.z.m. należy rozumieć m. in. najemcę, zajmującego mieszkanie na podstawie umowy najmu zawartej na czas nieoznaczony lub decyzji administracyjnej o przydziale. Najemcami są też osoby stale zamieszkałe z najemcą w chwili jego śmierci, małżonek, zstępny, wstępny, rodzeństwo, osoba go przysposabiająca albo przez niego przysposobiona oraz osobę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym (art. 2 pkt 2 lit. b u.z.m.). Zatem w niniejszej sprawie osoby, które zamieszkiwały w mieszkaniu w chwili zawarcia umowy najmu oraz w miejsce zmarłych zawarły umowy najmu, zasadnie uznane zostały za strony postępowania dotyczącego wygaszenia trwałego zarządu.

Organ odwoławczy wskazał, że od dnia 1 stycznia 2012 r. przedmiotowe działki będące w trwałym zarządzie [...]PN stały się na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej przedmiotem użytkowania wieczystego [...]PN. Parki narodowe przekształcone zostały z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2012 r. w państwowe osoby prawne. Konsekwencją tej zmiany było wygaśnięcie trwałego zarządu w stosunku do gruntów będących w zarządzie Parku, a to oznacza, że po tej dacie nie można było wygasić trwałego zarządu. Wygaśnięcie w dniu 1 stycznia 2012 r. tego rodzaju uprawnienia publicznoprawnego miało charakter definitywny. Oznacza to, że po dniu 1 stycznia 2012 r. nie było prawnej możliwości do wydania decyzji, których przedmiotem byłoby orzekanie o wygaszeniu trwałego zarządu. W związku z tym organ nie mógł wydać decyzji merytorycznej.

Organ odwoławczy stwierdził więc, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości zastosowania przepisów u.z.m. i bezprzedmiotowe stało się wygaszenie trwałego zarządu ustanowionego na działkach położonych w [...]. Dlatego też organ I instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Postępowanie może być więc bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub też z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2042/06). Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn faktycznych, albowiem brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 10 ust. 2a u.z.m.

Odrębnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] organ odwoławczy stwierdził uchybienie przez J. B. terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Natomiast postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] organ odwoławczy odmówił J. B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji.

W ustawowym terminie D. K., G. W., H. K., I. M., J. G., J. K., J. R., M. W., M. W., S. S., T. P., W. M., H. W. i J. B. wnieśli jednobrzmiące skargi na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] - zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony przez organ odwoławczy o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czym naruszono naczelną zasadę postępowania administracyjnego; 

2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie przez organy obu instancji decyzji bez przeprowadzenia dogłębnej analizy stanu faktycznego i prawnego oraz wydanie decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Uwzględnienie tych czynników miałoby bezpośredni wpływ na wynik sprawy, która dotyczy równym stopniu ok. 40 osób. Organy administracyjne działały bowiem w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych w sposób odmienny co w sposób bezpośredni może narazić obywateli na szkodę;

3) art. 9 w zw. z art. 35 § 1, 2, 3 k.p.a. oraz art. 37 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wielokrotne wprowadzanie strony w błąd co do okoliczności faktycznych i prawnych, które miały bezpośredni wpływ na ustalenie ich praw będących przedmiotem postępowania administracyjnego, co (w razie uprawomocnienia się decyzji) doprowadzi do poniesienia przez strony niepowetowanej szkody z powodu nieznajomości prawa, a to dlatego, że organ I instancji - wielokrotnie pytany przez strony o termin załatwienia sprawy (który przedłużał się znacznie względem przepisów ustawowych wynikających z art. 35 k.p.a.) oraz o skutki zmiany ustawy o ochronie przyrody - udzielał stronom nieprawidłowych wyjaśnień i wskazówek, twierdząc, że do spraw o wygaszenie trwałego zarządu wszczętych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej mają zastosowanie stare przepisy, a co za tym idzie nowe przepisy nie stoją na przeszkodzie, aby orzec o wygaszeniu trwałego zarządu po 1 stycznia 2012 r. Taką interpretację okoliczności faktycznych i prawnych potwierdził również organ odwoławczy Wobec tego skarżący odstąpili od ponaglania organu do wydania ostatecznej decyzji przed 1 stycznia 2012 r. oraz nie złożyli wówczas skargi na przewlekłość postępowania, co w sposób bezpośredni przyczyniło się do wydania przez organ I instancji niekorzystnej dla stron decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją organu odwoławczego, po której uprawomocnieniu skarżący nie będą mogły wykupić wnioskowanych działek na preferencyjnych warunkach - co narazi je na bezsprzeczną szkodę. Gdyby organ nie wprowadził skarżących w błąd, wówczas wpłynęłyby na organ, względnie skorzystałyby ze skargi przewidzianej w art. 37 § 1 i 2 k.p.a., doprowadzając do wydania ostatecznej decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu przed 1 stycznia 2012 r., tak jak to się stało w przypadku trzech innych osób będących wówczas w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej - m. in. w sprawie potwierdzonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2694/12. Obecnie organy obu instancji wydały skarżącym decyzję opartą na podstawie tych samych przepisów prawa, jednak przy przyjęciu zupełnie innej ich interpretacji niż pierwotnie wskazywana, przez co w sposób rażący naruszyły w/w zasadę prawa administracyjnego;

4) art. 8 k.p.a. poprzez załatwianie sprawy przez organy administracji w sposób zupełnie inny niż wynikało to z wcześniejszych zapewnień, wyjaśnień i wskazówek organu, co bezpośrednio doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, godziło w słuszny interes obywateli i interes społeczny oraz spowodowało niewłaściwe działanie skarżących, narażające ich na szkodę.

5) art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy o wygaszenie trwałego zarządu wbrew zasadzie szybkości i prostoty postępowania, w ustawowo przewidzianym terminie, pomimo, ze w stosunku do 3 innych osób będących wówczas w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej ostateczna decyzja została wydana przed 1 stycznia 2012 r. (m.in. w sprawie potwierdzonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2694/12);

6) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], pomimo wydania decyzji przez organ I instancji na nieistniejącej podstawie prawnej (art. 105 § 1 pkt 5 k.p.a.), podczas gdy przy rozstrzygnięciu sporu nie podlega sprostowaniu naprawienie błędu we wnioskowaniu subsumpcji prawnej i stosowaniu prawa;

7) art. 40 § 1 k.p.a., poprzez doręczanie decyzji w sprawie osobie, która nie jest stroną postępowania. Organ doręczył decyzję dla Z. K., na adres [...], podczas, gdy stroną uprzednio był Z. K., który od ok. 6 miesięcy nie zamieszkuje pod wskazanym adresem i najprawdopodobniej utracił status strony postępowania.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarg skarżący powtórzyli treść zarzutów, wskazując ponadto, że przedmiotowa sprawa dotyczy równym stopniu dużej grupy osób zrzeszonych w Stowarzyszeniu [...]. Jest to cel leżący niewątpliwie w szeroko rozumianym interesie społecznym, który zaskarżoną decyzją jest niweczony.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skarg.

Postanowieniem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 819/16 Sąd odrzucił skargę J. B. z uwagi na nieusunięcie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi.

Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 819/16 Sąd zawiesił z urzędu postępowanie sądowe ze skutkiem od dnia 3 marca 2017 r., tj. od dnia śmierci skarżącego H. W.

Postanowieniem z dnia 12 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 819/16 Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie z udziałem M. W. i L. W. jako następców prawnych zmarłego skarżącego H. W.

Ponieważ M. W. i L. W. w wyznaczonym terminie nie złożyli oświadczeń co do tego, czy popierają skargę H. W., czy też nie, pod rygorem przyjęcia że nie popierają oni skargi i w konsekwencji umorzenia postępowania, Sąd postanowieniem z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 819/16, umorzył postępowanie ze skargi H. W.

Pismem z dnia 6 maja 2020 r. pełnomocnik procesowy skarżącego G. W. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wobec niezłożenia przez pozostałe strony i uczestników postępowania żądań przeprowadzenia rozprawy, zarządzeniem z dnia 23 czerwca 2020 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi w niniejszej sprawie podlegały oddaleniu jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W toku przeprowadzonej z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie mocy obowiązującej powyższych orzeczeń na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.

Na wstępie należy wyraźnie stwierdzić, że w zakresie skarg S. S., I. M., J. G., H. K., M. W., orzekający ponownie w tożsamych sprawach Sąd Wojewódzki, jest związany oceną prawną wyrażoną w prawomocnych wyrokach tego Sądu z dnia 2 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/Rz 408/13 – co do wniosku J. G.), z dnia 2 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/Rz 410/13 – co do wniosku L. B., poprzednika prawnego skarżącej M. W.), z dnia 3 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/Rz 406/13 – co do wniosku S. S.), z dnia 3 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/Rz 407/13 – co do wniosku I. M.), z dnia 3 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/Rz 409/13 – co do wniosku H. K.).

Związanie oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powyższych wyrokach wynika bezpośrednio z art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. i wobec braku zmiany stanu prawnego nie może zostać uchylone.

W uzasadnieniach powyższych wyroków Sąd wyraził pogląd, że w momencie orzekania w sprawie wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz [...] Parku Narodowego (art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa) jako jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, w związku z wnioskami osób uprawnionych o nabycie mieszkań stanowiących własność Skarbu Państwa i znajdujących się w trwałym zarządzie powyższej jednostki, obowiązywał już (od dnia 1 stycznia 2012 r.) przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r.), który stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu przysługującego dotychczas parkom narodowym. Od dnia 1 stycznia 2012 r. parki narodowe stały się bowiem państwowymi osobami prawnymi (art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) i z tym dniem nabyły z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oddanych dotychczas w trwały zarząd parków narodowych oraz własność położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r.). Jednocześnie na mocy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. ustawodawca postanowił, że decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi wygasają z mocy prawa. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, po dniu 1 stycznia 2012 r., "prawo trwałego zarządu obejmujące dotychczas te nieruchomości przestało istnieć na skutek wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o ustanowieniu na rzecz parków narodowych prawa trwałego zarządu (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). Tym samym, orzekanie o wygaśnięciu trwałego zarządu stało się bezprzedmiotowe, o czym zadecydowały przyczyny mające zakotwiczenie w powołanych wyżej regulacjach". Sąd zauważył również, że odwołanie się przez organy do orzeczeń sądowych wydawanych w sprawach wygaszania trwałego zarządu parków narodowych (w tym do wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 222/12), było błędne, gdyż orzeczenia te dotyczyły stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2012 r., a więc okresu, kiedy decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz parków narodowych zachowywały moc obowiązującą. Zdaniem Sądu wadliwy jest również pogląd o możliwości zastosowania do spraw o wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz parku narodowego, wszczętych przed dniem 1 stycznia 2012 r., dotychczasowego stanu prawnego (a więc obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2012 r.), gdyż po pierwsze przepis intertemporalny art. 14 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. (nakazujący stosować prawo dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2012 r.) nie ma zastosowania do spraw wynikających z ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (albowiem ustawa ta nie była przedmiotem zmian w ustawie nowelizującej z dnia 18 sierpnia 2011 r.), po drugie zaś – nawet gdyby stosowanie starego prawa było możliwe – wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu nie byłoby dopuszczalne z tego w względu, że z dniem 1 stycznia 2012 r. zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. decyzje te wygasły z mocy samego prawa. Sąd zajął także stanowisko, zgodnie z którym zakresem ochrony z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. nie są objęte złożone przed dniem 1 stycznia 2009 r. wnioski o nabycie po obniżonej cenie mieszkania stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego z trwałym zarządzie parku narodowego. Wnioski te wyrażały jedynie wolę zawarcia umowy cywilnoprawnej przez osoby uprawnione, jednak nie ustanawiały roszczenia o nabycie tego rodzaju mieszkania (mieszkania jedynie "mogły być zbyte osobie uprawnionej na jej wniosek" przez organ reprezentujący Skarb Państwa). Ponadto – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd – osoby uprawnione na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. nie utraciły ostatecznie możliwości zawarcia odpowiednich umów sprzedaży budynków lub mieszkań należących od dnia 1 stycznia 2012 r. do parków narodowych. Ustawa nowelizująca z dnia 18 sierpnia 2011 r. wprowadziła bowiem do ustawy o ochronie przyrody nowe przepisy art. 104a i art. 104b, które regulują szczególne zasady sprzedaży lokali pracownikom i byłym pracownikom parku narodowego (lub osobom im bliskim), z zapewnieniem pierwszeństwa nabycia lokali i prawem do obniżenia ich ceny w związku z okresem zatrudnienia w parku narodowym i trwaniem stosunku najmu.

W związku z powyższymi ocenami, Sąd stwierdził, że w sprawach będących przedmiotem skarg, "na skutek wejścia w życie przepisów ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody, postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu było w momencie wydawania rozstrzygnięć zarówno przez Starostę jak i Wojewodę bezprzedmiotowe", albowiem dotychczasowe decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz parków narodowych z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 2012 r. Z uwagi na brak przedmiotu "wygaszenia" (brak decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu) i bezprzedmiotowość wszczętych postępowań należało zatem bezwarunkowo wydać decyzje o umorzeniu postępowania w sprawie wygaszenia trwałego zarządu (art. 105 § 1 k.p.a.).

Jakkolwiek sprawy ze skarg D. K., G. W., J. K., J. R., M. W., S. S., T. P. i W. M. są sprawami odrębnymi względem spraw załatwionych prawomocnie wyżej wskazanymi wyrokami, to jednak ze względu na to, że kontrolowane decyzje zostały wydane po dniu 1 stycznia 2012 r., wszystkie wyrażone w powyższych orzeczeniach oceny prawne zachowują swoją aktualność. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełnym zakresie podziela i akceptuje powyższe oceny prawne i dodatkowo zwraca uwagę, że wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych odmienne poglądy dotyczyły oceny legalności decyzji wydanych na podstawie art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa, w okresie przed dniem 1 stycznia 2012 r., a więc przed dniem wejścia w życie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2010 r., II SA/Rz 937/09; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2012 r., II SA/Rz 222/12; wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., I OSK 2531/12; wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., I OSK 2694/12). Tożsame podejście do zaprezentowanego w niniejszej sprawie wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 721/12, oraz WSA w Rzeszowie w wyrokach z dnia 2 lipca 2013 r. (II SA/Rz 370/13) i 3 lipca 2013 r. (II SA/Rz 371/13).

Na tle wątpliwości stron skarżących co do prawidłowej interpretacji art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw warto również odwołać się do poglądu wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 26 sierpnia 2014 r. w sprawie o sygn. I OSK 2544/12. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że wprawdzie gwarancja dla praw osób trzecich wynika z art. 7 ust. 4 ustawy nowelizującej, który stanowi, iż nabycie praw, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie może naruszać praw osób trzecich, jednak "prawa te, właśnie wobec zmiany ustawy o ochronie przyrody, będą już dochodzone w postępowaniach toczących się na podstawie ustawy nowelizującej". W ocenie NSA, skoro art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi, że nabycie praw, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, potwierdza wojewoda w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, to właśnie "w tym postępowaniu, potwierdzającym nabycie z mocy prawa przez Park Narodowy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, mogą być dochodzone prawa osób trzecich, o których mowa w ust. 4 tego artykułu".

Odnosząc się natomiast do dalej idących zarzutów stron skarżących, należy stwierdzić, że niezależnie od tego, że nie wykazują one dostatecznej relewancji prawnej na tle oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, podlegają one oddaleniu jako oczywiście bezzasadne.

Nie są zatem uzasadnione zarzuty naruszenia: art. 10 § 1 k.p.a. (organ odwoławczy wyraźnie wskazał w odpowiedzi na skargę, że wobec nieuzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji strony nie były ponownie informowane o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości ponownego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów); art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. (przez wydanie przez organy obu instancji decyzji bez przeprowadzenia dogłębnej analizy stanu faktycznego i prawnego oraz wydanie decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; analiza stanu faktycznego i prawnego, wobec wydanych już wyroków sądu administracyjnego oraz, była wystarczająca do wydania prawidłowych rozstrzygnięć); art. 9 w zw. z art. 35 § 1, 2, 3 k.p.a. oraz art. 37 § 1 i 2 k.p.a. (strony nie wykazały okoliczności związanych z "wielokrotnym wprowadzaniem" ich przez organ "w błąd co do okoliczności faktycznych i prawnych", które miały bezpośredni wpływ na ustalenie praw stron; nawet jednak gdyby okoliczności te zostały udowodnione, to kategoryczna treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw nie pozwalała na wydanie decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu, który z dniem 1 stycznia 2012 r. wygasł z mocy samego prawa); art. 8 k.p.a. (przez załatwienie sprawy przez organy administracji "w sposób zupełnie inny niż wynikało to z wcześniejszych zapewnień, wyjaśnień i wskazówek organu"; niezależnie od niewykazania tego rodzaju działań organów, strony nie mogą przez zarzut naruszenia zasady budzenia zaufania do uczestników postępowania domagać się wydania orzeczenia sprzecznego z treścią jednoznacznej i obligatoryjnej regulacji prawa materialnego); art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. (przez niezałatwienie sprawy o wygaszenie trwałego zarządu wbrew zasadzie szybkości i prostoty postępowania, w ustawowo przewidzianym terminie, pomimo wcześniejszego załatwienia spraw innych osób; w tym zakresie strony miały możliwość wnoszenia zażaleń na bezczynność organów prowadzących postępowanie, natomiast w obecnym postępowaniu w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie podlega ocenie prawnej Sądu); art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. (przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z dnia 22 grudnia 2015 r., pomimo wydania decyzji przez organ I instancji na nieistniejącej podstawie prawnej – art. 105 § 1 pkt 5 k.p.a.; powyższe uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy i zostało prawidłowo ocenione przez organ odwoławczy); art. 40 § 1 k.p.a. (przez doręczenie decyzji osobie, która nie jest stroną postępowania, to jest Z. K., "podczas, gdy stroną uprzednio był Z. K., który od ok. 6 miesięcy nie zamieszkuje pod wskazanym adresem i najprawdopodobniej utracił status strony postępowania"; uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż tak Z. K., jak i Z. K. nie mieli przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, a zatem brak skutecznego doręczenia tym osobom decyzji sanował jedynie wadę wskazania Z. K. jako strony postępowania).

W tym stanie rzeczy Sąd, wobec stwierdzenia, że kontrolowana decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skarg.