III OSK 2915/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-06-13	
Data wpływu	2022-12-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Kotulski	
Symbol z opisem	6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III SA/Wr 259/20	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 106 poz 679; art. 4 pkt 1 i 5; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 684; art. 492 § 4 oraz § 5; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 259/20 w sprawie ze skargi K. B. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 29 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Z. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Z. na rzecz K. B. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 października 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 259/20, po rozpoznaniu skargi K. B. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 29 maja 2020 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Gminy Z. - dalej: "Rada" w dniu 29 maja 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Z. – K. B. (dalej: "Wójt", "skarżąca") z powodu naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji członka zarządu spółki prawa handlowego i posiadania w spółce prawa handlowego udziałów przedstawiających więcej niż 10% kapitału zakładowego. Jako podstawę podjęcia uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) - dalej: "u.s.g." i art. 492 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 684 ze zm.) - dalej: "Kodeks wyborczy". W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że Wójt naruszyła przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2399 ze zm.) - dalej: "ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej" w związku z jej członkostwem w zarządzie spółki z o.o. [...] w U., w zakresie ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji członka zarządu spółki i zarządzania w ramach pełnionej funkcji tą działalnością gospodarczą i posiadania więcej niż 10 % udziałów w spółce prawa handlowego. Podkreślono, że w Krajowym Rejestrze Sądowym według stanu na dzień 5 maja 2020 r. skarżąca występuje jako wspólnik posiadający 50 % udziałów w spółce oraz jest ujawniona jako członek zarządu.

Na powyższą uchwałę skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżając ją w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 23 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił postępowanie w sprawie. Wskazał, że pod sygn. akt III SA/Wr 413/20 zawisła sprawa ze skargi Rady Gminy Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 2 lipca 2020 r. (nr [...]), którym organ nadzoru stwierdził nieważność zaskarżonej w sprawie uchwały. Akta sprawy o sygn. III SA/Wr 413/20, po rozpoznaniu przez NSA skargi kasacyjnej Rady Gminy Z. od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2020 r. (wyrok NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4445/21), wpłynęły do WSA we Wrocławiu w dniu 16 sierpnia 2022 r. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2022 r. WSA podjął zawieszone w sprawie postępowanie.

Na rozprawie w dniu 6 października pełnomocnik Rady Gminy złożył pismo zatytułowane "odpowiedź na skargę", w którym podkreślił, że skarżąca złożyła rezygnację ze stanowiska członka zarządu przed dniem złożenia ślubowania, jednak wpis do rejestru nastąpił dopiero w maju 2020 r. Skarżąca nie wykazała, że występowała do Sądu Rejestrowego z wnioskiem o zobowiązanie/wezwanie spółki do zarejestrowania zmiany. Wskazał, że umowa przedwstępna dotycząca sprzedaży udziałów nie została sporządzona w zastrzeżonej dla takich czynności formie, tj. z podpisami notarialnie poświadczonymi. Tym samym Wójt Gminy Z. pozbawiła się możliwości dochodzenia zawarcia umowy na drodze postępowania sądowego. W ocenie organu podpisanie umowy przedwstępnej przez W. B. miało na celu jedynie wytworzenie wrażenia, że Wójt Gminy faktycznie chce zbyć udziały. Do skutecznego zbycia udziałów doszło dopiero w kwietniu 2019 r., a zatem – jak wskazał organ, po upływie terminu określonego w art. 492 § 4 Kodeksu wyborczego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Zdaniem tego Sądu Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła procedurę określoną w art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego. W sprawie brak jest bowiem dowodów potwierdzających, że Rada Gminy przed podjęciem uchwały umożliwiła Wójtowi złożenie wyjaśnień. Z protokołu sesji Rady Gminy z dnia 29 maja 2020 r. wynika, że projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Z. został wprowadzony do porządku obrad na tejże sesji. W sesji nie uczestniczyła Wójt, co oznacza że nie mogła złożyć wyjaśnień na tej sesji przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Podkreślenia wymaga, że Rada Gminy nie wykazała, aby po zmianie porządku obrad na sesji w dniu 29 czerwca 2020 r. w związku z zamiarem podjęcia uchwały o wygaśnięci mandatu, wezwała Wójta do złożenia wyjaśnień i wyznaczyła w tym celu jakikolwiek termin.

Wbrew twierdzeniom Rady Gminy, zdaniem Sądu meriti nie można przyjąć, że Wójt złożyła wyjaśnienia przed podjęciem zaskarżonej uchwały w ten sposób, że przesłała wszystkim radnym pismo Wojewody z dnia 11 maja 2020 r. Z pisma tego, (którego kserokopię skarżąca dołączyła do skargi) wynika, że jest to pismo Wojewody Dolnośląskiego skierowane do Rady Gminy, w którym organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w sprawie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego bez wątpienia pismo to nie stanowi stanowiska Wójta. Oznacza to, że przed podjęciem uchwały Rada Gminy nie zastosowała procedury przewidzianej dla podejmowania tego typu uchwał, naruszając tym samym art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego. Poprzez niezastosowanie procedury przewidzianej w tym przepisie Rada Gminy uniemożliwiła Wójtowi złożenie wyjaśnień, a także zapoznanie się ze stawianymi zarzutami i obronę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Dalej Sąd meriti wskazał, że w sprawie niekwestionowaną okolicznością jest to, że skarżąca złożyła ślubowanie jako Wójt Gminy Z. w dniu 23 listopada 2018 r. Jak wynika z dokumentów dołączonych przez skarżącą do skargi, jeszcze przed złożeniem ślubowania, w dniu 20 listopada 2018 r. zgromadzenie wspólników spółki [...] sp. z o.o. odwołało skarżącą z funkcji członka zarządu tej spółki. W dniu 28 października 2018 r. została zawarta między skarżącą a wspólnikiem spółki [...] sp. z o.o. przedwstępna umowa sprzedaży przysługujących dotychczas jej udziałów w kapitale zakładowym spółki. Na mocy tej umowy skarżąca zobowiązała się do sprzedaży wymienionych udziałów drugiemu wspólnikowi spółki do dnia 20 lutego 2019 r. W związku z rezygnacją strony kupującej z zakupu udziałów, w dniu 23 lutego 2019 r. została zawarta umowa, na mocy której w terminie 30 dni od jej zawarcia skarżąca zobowiązała się do sprzedaży przysługujących jej udziałów innej osobie jako stronie kupującej tej umowy. W wyniku zawartej w dniu 26 kwietnia 2019 r. umowy sprzedaży, udziały w kapitale zakładowym spółki skarżącej zostały sprzedane.

Z powyższego wynika zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że skarżąca została odwołana z funkcji członka zarządu spółki z o.o. przed dniem złożenia przez nią ślubowania skutkującego objęciem funkcji Wójta Gminy. Uchwała o odwołaniu została podjęta 20 listopada 2018 r. i weszła w życie z dniem jej podjęcia (§ 3 uchwały). Skoro zatem uchwała o odwołaniu z funkcji prezesa zarządu spółki została podjęta 20 listopada 2018 r. i weszła w życie z dniem jej podjęcia, to tym samym skarżąca zrezygnowała z zarządzania działalnością gospodarczą przed objęciem funkcji Wójta (ślubowanie złożyła w dniu 23 listopada 2018 r.). Czynności zmierzające do zbycia przysługujących skarżącej udziałów w spółce skarżąca podjęła w dniu 28 października 2018 r., kiedy zawarła przedwstępną umowę sprzedaży udziałów, a do ich sfinalizowania doszło w dniu 26 kwietnia 2019 r. Niewątpliwie zatem w dacie złożenia ślubowania skarżąca posiadała więcej niż 10 % udziałów w spółce prawa handlowego i udziały te zbyła 5 miesięcy po złożeniu ślubowania. Należało zatem rozważyć zdaniem Sądu pierwszej instancji zagadnienie naruszenia ustawowego zakazu posiadania powyżej 10% udziałów w spółce prawa handlowego (art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne) i jego skutku w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w kontekście standardów konstytucyjnych.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało uwzględnić, że skarżąca już przed złożeniem ślubowania podjęła kroki zmierzające do zbycia udziałów w spółce i ostatecznie zbyła udziały po upływie 5 miesięcy od złożenia ślubowania. W takich okolicznościach sprawy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności w zakresie stosowania art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego oraz art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej. Mimo formalnego, ale - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - nie nadmiernego naruszenia zakazu przez Wójta, naruszenie to nie podważa celu wprowadzenia zakazu i nie powoduje skutku w postaci wygaśnięcia mandatu. Nie można bowiem, zachowując zasadę proporcjonalności, doprowadzać do sytuacji, w których tak samo zostanie potraktowana osoba pełniąca funkcję wójta, która nie podjęła żadnych kroków zmierzających do zadośćuczynienia obowiązkom nałożonym przez ustawodawcę i osoba pełniąca tą samą funkcję, która, tak jak skarżąca, niezwłocznie podjęła kroki zmierzające do doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem, jednak z uwagi na odstąpienie od umowy przez kupującego i konieczność zawarcia kolejnej umowy osiągnięcie celu trwało kilka miesięcy. Sąd meriti podkreślił, że już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy, skarżąca nie posiadała udziałów w spółce prawa handlowego przekraczających 10% kapitału zakładowego. Zatem cel wprowadzenia niniejszego zakazu przez ustawodawcę został osiągnięty. W takim przypadku stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta stoi w sprzeczności z zasadą proporcjonalności. W ocenie Sądu Wojewódzkiego stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta, z tego powodu, że posiadał więcej niż 10 % udziałów w spółce prawa handlowego (które zbył 5 miesięcy po złożeniu ślubowania) nie może być automatyczne i zawsze wymaga rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a."), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Z. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 492 § 4 oraz 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 4 pkt 1 i 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, poprzez jego błędną wykładnie i stwierdzenie, że wygaśnięcie mandatu wójta następuje z woli rady gminy, oraz że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu wójta musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w sytuacji w której uchwała rady gminy ma charakter prawny aktu deklaratywnego;

2) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) – dalej: "P.u.s.a." w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny całości zebranego materiału dowodowego i konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że Rada Gminy nie umożliwiła wójtowi złożenia wyjaśnień, podczas gdy K. B. wysłała do każdego Radnego list polecony, do którego zostało dołączone pismo Wojewody Dolnośląskiego, którego stanowisko Wójt uznała jako swoje. Dodatkowo, wójt gminy Z. została zaproszona na sesje Rady Gminy na której miałaby możliwość złożyć dodatkowe wyjaśnienia przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu. K. B. ze względu na to, że wiedziała jaką uchwałę Rada Gminy zamierza podjąć nie przyszła na Radę Gminy. Nie usprawiedliwiła również swojej nieobecności. Tym samym sama pozbawiła się możliwości złożenia innych wyjaśnień niż te przedstawione w piśmie Wojewody, które uznała jako swoje.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał m.in., że do zbycia udziałów w Spółce doszło dopiero w kwietniu 2019 r. Oznacza to, że wójt gminy Z. zbyła udziały po upływie terminu określonego w art. 492 § 4 Kodeksu wyborczego. Przewidziany w tym przepisie trzymiesięczny termin do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestani działalności gospodarczej ma charakter nieprzekraczalny i nie podlega przedłużeniu. Ponadto, do maja 2020 r. żadna ze stron nie zwróciła się do Sądu Rejestrowego o zobowiązanie Spółki do wpisania tej zmiany w rejestrze. Skarżąca powinna dochować należytej staranności aby zmiany zostały wpisane w rejestrze jak najszybciej. Nie bez znaczenia jest również fakt, że spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w U., jest rodzinną firmą Państwa B. Nadto Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w wyniku dokonania błędnej oceny całości zebranego materiału dowodowego, czego konsekwencją było nieuzasadnione przyjęcie, że Rada Gminy Z. nie umożliwiła wójtowi złożenia wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. B. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od Rady Gminy Z. na jej rzecz kosztów niniejszego postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Wykazując naruszenie art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe tylko wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie dokonał takiej kontroli, albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia powyższych przepisów ustrojowych.

Chybiony jest także zarzut skargi niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że Rada Gminy Z. naruszyła normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Przepisy Kodeksu wyborczego nie odsyłają bowiem do przepisów K.p.a. Podjęcie uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta nie jest poprzedzone jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. W tych sprawach nie mamy bowiem do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia), w rozumieniu K.p.a. Postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta jest bowiem odrębnym – szczególnym postępowaniem.

Niezasadne okazały się również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 492 § 4 oraz 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 4 pkt 1 i 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wygaśnięcie mandatu wójta jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu wójta z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi Kodeks wyborczy wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2094/12, LEX nr 1291960).

Niewątpliwie sprawowanie mandatu wójta odbywa się w warunkach jednoczesnego oddziaływania dwóch układów kształtujących treść tego mandatu. Z jednej strony są to pewne uprawnienia i gwarancje pozwalające na swobodne wykonywanie mandatu, zaś z drugiej strony to szereg - zakazów (w tym incompatibilitas), nakazów i ograniczeń, które mają w swym zamierzeniu zapewnić w interesie publicznym – swobodne i transparentne wypełnianie powierzonej funkcji. Ustawowy zakaz łączenia mandatu wójta z określonymi prawem funkcjami przyczynia się – w aspekcie subiektywnym – do usunięcia konfliktu interesów i tworzonej przezeń pokusy nadużywania stanowiska oraz – w aspekcie obiektywnym – do ochrony autorytetu organów samorządu gminnego (zob. Prawo samorządu terytorialnego, pod red. P. Sitniewskiego, Białystok 2009 r., s. 225).

W myśl art. 492 § 4 i 5 Kodeksu wyborczego, jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, o których mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 492 § 4). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez wójta w terminie, o którym mowa w § 4, rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu wójta, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od upływu tego terminu (art. 492 § 5). Zgodnie zaś z art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, osoba pełniąca funkcję wójta, w okresie zajmowania tego stanowiska, nie może posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek. Jeżeli wójt przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność gospodarczą, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Nie zrzeczenie się funkcji lub niezaprzestanie prowadzenia działalności przez wójta w ww. terminie nakłada na Gminę obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w terminie miesiąca od upływu tego terminu (art. 492 § 5 Kodeksu wyborczego).

Jak wynika z okoliczności faktycznych sprawy K. B. złożyła ślubowanie jako Wójt Gminy Z. w dniu 23 listopada 2018 r. Jeszcze przed złożeniem ślubowania, w dniu 20 listopada 2018 r., zgromadzenie wspólników spółki [...] sp. z o.o. odwołało skarżącą z funkcji członka zarządu tej spółki. W dniu 28 października 2018 r. została zawarta między skarżącą a wspólnikiem spółki [...] sp. z o.o. przedwstępna umowa sprzedaży przysługujących dotychczas jej udziałów w kapitale zakładowym spółki. Na mocy tej umowy skarżąca zobowiązała się do sprzedaży wymienionych udziałów drugiemu wspólnikowi spółki do dnia 20 lutego 2019 r. W związku z rezygnacją strony kupującej z zakupu udziałów, w dniu 23 lutego 2019 r. została zawarta umowa, na mocy której w terminie 30 dni od jej zawarcia skarżąca zobowiązała się do sprzedaży przysługujących jej udziałów innej osobie jako stronie kupującej tej umowy. W wyniku zawartej w dniu 26 kwietnia 2019 r. umowy sprzedaży, udziały w kapitale zakładowym spółki skarżącej zostały ostatecznie sprzedane. Jak zatem wynika z powyższego skarżąca już przed złożeniem ślubowania podjęła kroki zmierzające do zbycia udziałów w spółce i ostatecznie zbyła udziały po upływie 5 miesięcy od złożenia ślubowania.

Należy mieć na względzie, że mimo formalnego, ale – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - nie nadmiernego naruszenia zakazu przez wójta, naruszenie to nie podważa celu wprowadzenia zakazu i nie powoduje skutku w postaci wygaśnięcia mandatu. Jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 834/13 (LEX nr 1328545), nie można, zachowując zasadę proporcjonalności, doprowadzać do sytuacji, w których tak samo zostanie potraktowana osoba pełniąca funkcję wójta/burmistrza, która nie podjęła żadnych kroków zmierzających do zadośćuczynienia obowiązkom nałożonym przez ustawodawcę i osoba pełniąca tą samą funkcję, która, tak jak skarżąca, niezwłocznie podjęła kroki zmierzające do doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem, pomimo że osiągnięcie celu, jak w tym przypadku, trwało kilka miesięcy. Należy również podkreślić, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta, skarżąca nie posiadała już udziałów w spółce prawa handlowego przekraczających 10% kapitału zakładowego. Zatem cel wprowadzenia niniejszego zakazu przez ustawodawcę został osiągnięty. W takim przypadku stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta stałoby w sprzeczności z zasadą proporcjonalności.

Należy również podkreślić, że żaden przepis obowiązującego prawa nie nakłada na osoby kandydujące w wyborach obowiązku wyzbywania się składników majątkowych przed ogłoszeniem wyników wyborów, ani też do czynienia jakichkolwiek przygotowań w tym kierunku.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na zasądzoną kwotę 377 zł złożyło się wynagrodzenie fachowego pełnomocnika (360 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).