VIII SAB/Wa 132/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-12	
Data wpływu	2025-12-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Cezary Kosterna /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kobylski
Marek Wroczyński	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2026 nr 0 poz 143;  art. 149; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Marek Wroczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2026 r. sprawy ze skargi E. P. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej E. P. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Wójta Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w punkcie 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie 2 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej E. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Pismem z 4 grudnia 2025r. E. P. (dalej: "strona", "skarżąca") wystąpiła

do Wójta Gminy J. (dalej "organ" lub "Wójt Gminy") z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej w postaci wyszczególnienia wszystkich składników miesięcznego wynagrodzenia osób na następujących stanowiskach: Sekretarza Gminy J., Skarbnika Gminy J., Dyrektora Centrum Usług Wspólnych w J. i Kierownika Zakładu Usług Komunalnych w J., za okres od stycznia 2024 r. do grudnia 2024 r.

W związku z udzieloną odpowiedzią Wójta, którą skarżąca uznała za wadliwe załatwienie sprawy, wystąpiła następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie (dalej Sąd) ze skargą na bezczynność Wójta w przedmiocie dostępu

do informacji publicznej. Podała, że organ 25.08.2025 r. poinformował ją, że stosowna informacja znajduje się na stronie BIP Urzędu. Natomiast w piśmie z 8.09.2025 r. Wójt ponownie uchylił się od udostępnienia informacji, ograniczając się do podania łącznych dochodów i gołych nazw dodatków - bez wskazania ich wysokości. W ocenie Skarżącej takie działania mają charakter dezinformujący, wprowadzają w błąd mieszkańców i stanowią uchylanie się od obowiązku ustawowego. W związku z powyższym, 8 września 2025 r. strona ponownie wniosłam o udostępnienie informacji publicznej. Organ pismem z 17 września 2025 r. poinformował ją, że dane te znajdują się w oświadczeniach majątkowych publikowanych w BIP, a pozostałe elementy wynagrodzenia stanowią dane z kart płacowych i nie podlegają udostępnieniu.

Skarżąca stanowisko organu uznała za błędne i sprzeczne z art. 61 Konstytucji RP oraz ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ponadto pozostaje w sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, także najnowszym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2025 r. (sygn. III OSK 1061/22) uznał, że ujawnienie wynagrodzenia osoby na stanowisku architektoniczno-budowlanym, która wykonuje zadania z zakresu funkcji publicznych, stanowi informację publiczną. Podobnie w wyroku z 14 czerwca 2024 r. (sygn. III OSK 2349/22) uznano, że wynagrodzenia i nagrody kontrolerów NIK stanowią informację publiczną, a w wyroku z 15 maja 2024 r. (sygn. III OSK 1319/23) orzeczono, że umowy o pracę osób pełniących funkcje publiczne - przy zachowaniu związku między żądaną informacją a funkcją - także podlegają jawności. Z tych wyroków, w ocenie skarżącej wynika jednoznacznie, że składniki wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne (takie jak dodatki, premie, składniki stale i uznaniowe) nie mogą być przez organ ukrywane pod pretekstem ochrony danych osobowych, gdyż dotyczą wydatkowania środków publicznych.

Skarżąca podniosła, że konieczność wniesienia skargi jest wynikiem nieuzasadnionej odmowy organu wykonania ustawowego obowiązku. Zmuszanie obywatela do kierowania sprawy na drogę sądową powoduje niepotrzebne angażowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawę, która mogła i powinna być rozstrzygnięta na etapie postępowania przed organem. Takie działanie organu stoi w sprzeczności z zasadą zaufania do instytucji publicznych i generuje zbędne koszty zarówno po stronie obywatela, jak i wymiaru sprawiedliwości. Dodatkowo podkreśliła, że nie jest to pierwszy przypadek, w którym Gmina J. narusza przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej względem mojej osoby. Wcześniej WSA również stwierdził bezczynność organu w analogicznej sprawie. Okoliczność ta wskazuje na utrwaloną praktykę organu polegającą na uchylaniu się od obowiązków ustawowych.

Z uwagi na podniesione zarzutu skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy w zakresie rozpoznania wniosku z 11 sierpnia 2025 r., zobowiązanie Wójta Gminy do udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakreślonym przez Sąd terminie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę, Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie w realiach rozpoznawanej sprawy bezczynność nie miała miejsca.

Motywując powyższą konstatację, w punkcie wyjścia zauważył, że sprawa poddana ocenie sądu została zainicjowana wnioskami skarżącej odpowiednio z 11.08.2025 r. oraz 29.08.2025 r., których przedmiot sprowadzał się, w ujęciu syntetycznym do żądania odpowiednio w ramach pierwszego wniosku udostępnienia wysokości wynagrodzeń Sekretarza Gminy J., Skarbnika Gminy J., Dyrektora Centrum Usług Wspólnych w J., Kierownika Zakładu Usług Komunalnych w J..

Jak zostało to wskazane w skardze, Skarżąca została poinformowana, że wnioskowana informacja jest publicznie dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w J.. Organ uznał bowiem, że odesłanie do niego wyczerpuje żądanie skarżącej, gdyż publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej oświadczenia majątkowe zawierają żądane przez Skarżącą informacje, w szczególności dane stron, kwoty dochodów, a w konsekwencji skutki finansowe dla Gminy ponoszone w związku z wydatkowaniem środków publicznych na wynagrodzenia pracowników.

Wobec faktu, iż Skarżąca pismem z 8.09.2025r. doprecyzowała wniosek i

wskazała, że żąda wyszczególnienia wszystkich składników miesięcznego wynagrodzenia Sekretarza Gminy J., Skarbnika Gminy J., Dyrektora Centrum Usług Wspólnych w J. oraz Kierownika Zakładu Usług Komunalnych w J. za okres od stycznia 2024r. do grudnia 2024r., organ pismem z 16.09.2025r. w odpowiedzi poinformował Skarżącą, że stosowna informacja, wymagana prawem znajduje się w oświadczeniach majątkowym opublikowanych w BIP Gminy J., o czym Skarżąca została poinformowana we wcześniejszej korespondencji, a ponowny wniosek o udostępnienie danych zawartych w kartach placowych konkretnych osób dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam. W konsekwencji czego, jeśli Skarżąca domaga się udostępnienia kart placowych, to w istocie domaga się informacji nie o publicznych środkach finansowych przeznaczonych na wynagrodzenia należne z tytułu sprawowanej funkcji, lecz spersonalizowanej informacji powiązanej z szeregiem danych zawartych w dokumentacji pracowniczej i objętych ochroną wynikającą z ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. W związku z powyższym, uznano obowiązek informacyjny za wykonany.

W ocenie organu zachowania podejmowane przez Skarżącą na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą nosić znamiona nadużycia prawa (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., II SAB/Kr 481/19 LEX nr 2895463). Znamienne bowiem dla przedmiotowej sprawy jest to, że Skarżąca prezentuje wrogą postawę wobec Wójta Gminy, która u swych podstaw ma porażkę wyborczą matki Skarżącej w wyborach samorządowych w 2024r. na Wójta Gminy J. oraz dodatkowo odmowę dalszej współpracy Wójta Gminy z matką Skarżącej (rozwiązanie umowy o pracę na zajmowanym przez nią stanowisku urzędniczym - sprawa zakończona ugodą sądową przed sądem pracy). W konsekwencji zaistnienia wyżej opisanych zdarzeń Skarżąca podejmuje wszelkie działania żeby "ukarać" Wójta Gminy zarówno za sukces wyborczy, jak i za odmowę dalszej współpracy z matką skarżącej, stosując wpływy osobowe i prawne.

W toku postępowania ustalono, że skarżąca jest córką Pani T. B., która była kontrkandydatką obecnego Wójta Gminy w ostatnich wyborach samorządowych. Po zakończeniu wyborów Wójt Gminy rozwiązał z Panią T. B. stosunek pracy. Od tego czasu skarżąca prowadzi wobec Urzędu Gminy i jego kierownictwa intensywną korespondencję, kierując liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej, często powtarzające się co do treści lub dotyczące kwestii o charakterze osobistym i niewnoszących wartości poznawczej dla opinii publicznej.

Zachowanie Wnioskodawczyni, polegające na składaniu licznych wniosków o podobnej treści, a także publiczne wypowiedzi w mediach społecznościowych nacechowane negatywnym stosunkiem do Wójta Gminy i pracowników urzędu, wskazują, iż jej celem nie jest rzeczywiste uzyskanie informacji służących realizacji dobra publicznego, lecz nękanie organu i jego pracowników oraz paraliżowanie bieżącej pracy urzędu poprzez konieczność wielokrotnego opracowywania odpowiedzi na wnioski o charakterze osobistym i odwetowym.

Zauważono, iż szczególnie wątpliwe prawnie jest to, że wykorzystując instrumenty ustawy o dostępie do informacji publicznej, Skarżąca faktycznie usiłuje sparaliżować pracę urzędu. W ocenie Organu, celem tych działań nie jest dbanie o dobro publiczne czy finanse urzędu lecz realizowanie swoich partykularnych interesów. Podkreślono, iż w ramach składanych wniosków Skarżąca realizuje w istocie rzeczy wyłącznie swoje interesy prywatne i polityczne.

Końcowo Wójt zauważył, że strona posiada już wiedzę o wysokości rocznego wynagrodzenia zarówno Wójta, jak i innych wskazywanych we wniosku osób, gdyż informacje te są jawne i wynikają z opublikowanych oświadczeń majątkowych. Zatem żądanie udostępnienia szczegółowych składników wynagrodzenia nie ma na celu zwiększenia transparentności działania organu, lecz ma charakter instrumentalny i motywowany osobistymi uprzedzeniami.

W warunkach niniejszej sprawy niewątpliwym jest, iż jedyną motywacją uzasadniającą szereg wniosków Skarżącej o dostęp do informacji publicznej jest wyłącznie interes prywatny ukierunkowany na uzyskanie korzyści w postaci wywierania presji na tut. Organ. Potwierdzają to dalsze działania Skarżącej związane z inicjowaniem postępowań w innych obszarach zarządzanych przez Wójta, w szczególności inicjowanie kontroli zewnętrznych instytucji w Urzędzie Gminy J..

Niewątpliwe więc działania Skarżącej nie były i nie są ukierunkowane na realizację dobra publicznego i dbałość o interes społeczny, a jedynie stanowią przejaw realizacji własnych prywatnych interesów, w związku z czym formułowane na łamach skargi wnioski Skarżącej nie zasługują, w ocenie organu, na ochronę prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Tytułem wstępu wskazać należy, że skarga strony dotyczy udzielenia informacji publicznej, której treść obejmuje stanowiska Sekretarza Gminy J., Skarbnika Gminy J., Dyrektora Centrum Usług Wspólnych w J. i Kierownika Zakładu Usług Komunalnych w J.. Skargi te zostały rozdzielone i są przedmiotem odrębnego procedowania Sądu w sprawach odpowiednio: VIII SAB/Wa 131/25 i VIII SAB/Wa 132/25. Jedna skarga w sprawie VIII SAB/Wa 133/25 została odrzucona przez Sąd z powodu braków fiskalnych (wpis sądowy uiszczono po terminie).

W dalszej kolejności przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy

z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p.") każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawa ta w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym ciężarach publicznych.

Jak szeroko przyjmuje się w orzecznictwie sądowym informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Przypomnieć również należy, że art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1483) określa zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi, wskazując, iż wydatkowanie środków publicznych jest jawne, co potwierdza, że wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne podlega ujawnieniu, a ponieważ ustawa o finansach publicznych nie określa w tym zakresie odrębnego trybu – właściwa procedura ujawnienia tego rodzaju danych odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA, I OSK 1783/18).

Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników, w tym dane dotyczące wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast, jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: I OSK 695/14 i I OSK 123/13).

Pogląd wyrażany przez skład Sądu rozpatrujący tą sprawę jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA: z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17; z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1705/17; z 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; z 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17; z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1775/16; z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2945/16. Natomiast pogląd przeciwny, wyrażony w wyroku NSA z 27 września 2019 r., sygn. I OSK 2710/17, czy w wyroku z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17, że żądanie informacji o wynagrodzeniu pracowników wymienionych z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej, jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych niezwykle rzadko. Pogląd ten nie zasługuje na akceptację, ponieważ sposób sformułowania wniosku przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu konkretnego pracownika nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informację o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt. 5 lit. h u.d.i.p. Zatem, każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel, jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, które są finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP.

Żądania wniosku skarżącej w zakresie udostępnienia informacji dotyczącej wyszczególnienia wszystkich składników miesięcznego wynagrodzenia: Sekretarza Gminy J., Skarbnika Gminy J., Dyrektora Centrum Usług Wspólnych w J. i Kierownika Zakładu Usług Komunalnych w J. stanowią zatem informację publiczną, a ewentualna odmowa ich udostępnienia winna nastąpić w trybie decyzji administracyjnej. Żądane informacje mieszczą się bowiem w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dostęp do tych informacji może być jedynie ograniczony ze względów wymienionych w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych, to jest takich, które nie zajmują stanowisk i nie pełnią funkcji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym. Ograniczenie to nie dotyczy zatem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Wskazać również należy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne, czy też mającej związek z pełnieniem takich funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 169/18, Lex nr 2523767 oraz wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r. sygn. akt II SAB/Ka 144/03, dostępne: CBOSA). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA, I OSK 1044/13). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej NSA i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA, I OSK 2499/13, I OSK 213/14; wyrok SN, I CSK 190/12; publ. OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku, II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy, II SA/Bd 395/14).

Orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się ku szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA, I OSK 125/11; postanowienie SN, V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA, I OSK 1530/14).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Fakt, że dana informacja stanowi informację publiczną, sam w sobie nie jest równoznaczny z obowiązkiem udostępnienia żądanej informacji. Przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przewiduje możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec tego obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest każdorazowo rozważenie, czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie będzie naruszało praw podlegających ochronie na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dokonując takich ocen, organ winien uwzględnić, że zasadą jest prawo dostępu do informacji publicznej, a odmowa stanowi wyjątek, co wiąże się z koniecznością wyważenia praw chronionych, a wskazanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i prawa dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano również koncepcję, że wydawanie decyzji administracyjnych na podstawie art. 16 u.d.i.p. następuje także wtedy, gdy organ do którego skierowano żądanie uznaje, że jest ono nadużywaniem prawa dostępu do informacji publicznej przez wnioskodawcę (vide np.: wyrok WSA w Gdańsku z 4 grudnia 2025 r. III SAB/Gd 453/25, wyrok WSA w Bydgoszczy, II SAB/Bd 166/24). Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w sytuacji analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów, ugruntowane staje się stanowisko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że odmowa udostepnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania przez wnioskodawcę prawa dostępu do informacji publicznej powinna następować przez wydanie decyzji o odmowie udostepnienia informacji.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wskazany termin 14 dni należy traktować jako termin na rozpoznanie wniosku. Obowiązuje on organ również, w sytuacji gdy zamierza on wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Mając zatem na uwadze, że organ udzielił tylko częściowej odpowiedzi na wniosek skarżącej przyjąć należy, że nie dochował terminu wymienionego w treści powołanych wyżej przepisów, tj. nie udostępnił w ustawowym terminie skarżącej żądanej informacji publicznej, ani też nie wydał jeszcze decyzji administracyjnej. Dodać także należy, że termin ten nie był przedłużony przez organ w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Powyższe świadczy o tym, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącej z 4 grudnia 2025 r. w sposób, który zwolniłby organ z zarzutu bezczynności. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do jej uzyskania. Przy czym, przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Powyższe regulacje odczytywane w łączności z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. pozwalają wyprowadzić jednoznaczny wniosek o związaniu organu treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przedstawienie informacji niepełnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie, świadczy o braku realizacji obowiązku nałożonego w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 62 – 63; S. Szuster [w:] M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, Lex/el 2003 r., uwagi do art. 10).

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 4 grudnia 2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

Stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

o czym Sąd orzekł jak w pkt III wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność ma miejsce

z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym prawo zakwalifikowania bezczynności w powyższy sposób zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Wniosek w tym przedmiocie powinien zaś zostać przez Sąd powzięty po analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2024 r. sygn. II OSK 2059/22 i powołane tam wyroki tego Sądu z 28 marca 2018 r., sygn. I OSK 2424/16 oraz z 14 lutego 2023 r. sygn. II OSK 198/22). Na tę ocenę rzutuje, m. in., zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego (np. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15). W orzecznictwie sądowym stan rażącej bezczynności odnosi się do wadliwości obciążającej postępowanie

o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob., przykładowo: wyroki NSA: z 8 grudnia 2021 r., II OSK 2024/21; z 5 sierpnia 2021 r., Il OSK 151/21; z 23 marca 2021 r., II OSK 2439/20; z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1415/19). Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19). Z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie

do uznania go za przekroczenie znaczące (zob. ww. wyrok NSA z 5 czerwca 2024 r. sygn. II OSK 2059/22 i powołane tam orzecznictwo NSA).

W tej sprawie bezczynność organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił, że kwalifikując naruszenie prawa jako rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (100 zł) Sąd orzekł, jak w punkcie czwartym sentencji na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.