Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt III SAB/Gd 94/17 w sprawie ze skargi R. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego p o s t a n a w i a 1/ uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2/ odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od R. W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 94/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, zobowiązał organ do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego R. W. w terminie [...] dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu I instancji złożenie funkcjonariuszowi i przyjęcie przez niego propozycji zatrudnienia obligowało organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby, której podstawę prawną stanowi art. 170 ust. 3 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej u.p.w.k.a.s.) w zw. z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 768) – interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego. Określenie tych przyczyn nie może sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej określonej w art. 60 Konstytucji RP.

Podsumowując, WSA w Gdańsku stwierdził, że obowiązkiem organu było wydanie decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co skutkowało uwzględnieniem skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższego wyroku, skargę kasacyjną wywiódł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1/ przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 277 ustawy o KAS poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej niezłożenia propozycji zatrudnienia w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny;

- art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną, w sytuacji gdy w sprawie organ nie był zobowiązany do wydania decyzji, a tym samym nie pozostawał bezczynny;

- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas, gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu do wydania takiego rozstrzygnięcia;

- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga winna zostać odrzucona;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji winno być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej, podczas, gdy z żadnego przepisu prawa taka wola ustawodawcy nie wynika;

2/ przepisów prawa materialnego mający istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 170 ust. 3 u.w.p.k.a.s. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 u.w.p.k.a.s. stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącego, podczas, gdy stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że pomimo żądania strony skarżącej kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, bowiem trafne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie podważenia właściwości sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, co prowadzić musiało do wniosku, że skierowana do WSA w Gdańsku skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że pojawiające się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania przepisów u.p.w.k.a.s. w podobnych sprawach, zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. akt [...]. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że u.p.w.k.a.s. wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.

Jednym z takich rozwiązań jest przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracowniczy regulowany przepisami prawa pracy. Przekształcenie to następuje w wyniku złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej akceptacji przez funkcjonariusza. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie bowiem skarżący otrzymał od organu propozycję zatrudnienia zgodnie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 u.p.w.k.a.s., którą zaakceptował. Powyższa propozycja nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., lecz jest ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, a tym samym prawa oraz obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane. Czynność ta nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Dla powstania owych skutków konieczna jest reakcja ze strony podmiotu, któremu taka propozycja została złożona, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi więc do skutku za zgodną wolą obu stron. Jednocześnie w powyższym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s., dlatego też nie znajduje tutaj zastosowania przepis art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należałoby dokonywać w formie decyzji, o czym stanowi art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s. dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.

W świetle powyższego, skoro dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego uległ przekształceniu w stosunek pracy poprzez przyjęcie przez niego propozycji pracy, co skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby, to złożona skarga była niedopuszczalna. W takiej bowiem sytuacji wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji powyższego, właściwość sądów administracyjnych do takich żądań jest wyłączona z braku przesłanek określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie NSA z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt [...]).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż ponoszenie przez skarżącego skutków błędnego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji byłoby nie do zaakceptowania na gruncie zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych, w szczególności wobec podjęcia uchwały w sprawie [...] już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku.