II OSK 281/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-07-03	
Data wpływu	2014-01-31	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Jerzy Stankowski
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Czystość i porządek	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 555/13	
Skarżony organ	Rada Miasta~Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 391; art. 6c ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Karpacz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 555/13 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Karpaczu z dnia 17 maja 2013 r. nr XXXIII/292/13 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Karpacz na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 555/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Karpacza z dnia 17 maja 2013 r. Nr XXXIII/292/13 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uchwała Rady Miejskiej Karpacza z dnia 17 maja 2013 r. Nr XXXIII/292/13 została podjęta na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 i poz. 951 oraz z 2013 r. poz. 21 i poz. 228).

W § 1 uchwały stwierdzono, że w uchwale nr XXVII/249/12 Rady Miejskiej Karpacza z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. Doln. poz. 727) § 2 otrzymuje brzmienie: "§ 2. 1. 1. Nieruchomości położone na obszarze Karkonoskiego Parku Narodowego, w tym następujące schroniska górskie: "[...]"- działka nr [...] obr. [...], "[...]"- działka nr [...] obr. [...], "[...]" – działka nr [...] obr. [...], "[...]" – działka nr [...] obr. [...],[...] – działka nr 128 obr. [...] i "[...]" - działka nr [...] obr. [...], funkcjonujące na obszarze górskim, na który dojazd samochodem odbierającym odpady komunalne nie jest możliwy w okresie od dnia 30 października do dnia 30 maja roku następnego, nie są objęte systemem odbioru odpadów komunalnych. 2. Obiekty świadczące usługi hotelarskie, o powierzchni użytkowej przekraczającej 8000 m2, z uwagi na różnorodność i ilość wytwarzanych odpadów nie są objęte systemem odbioru odpadów komunalnych.".

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiódł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając ją w całości. Skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz o zarządzenie połączenia niniejszej sprawy ze skargą Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Nr XXVII/249/12 Rady Miejskiej Karpacza z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy i powstają odpady komunalne, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ze względu na to, że pozostają one ze sobą w związku (art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Zdaniem organu nadzoru, Rada dokonała nieuzasadnionego wyłączenia podmiotów (tj. schroniska górskie, obserwatorium meteorologiczne) oraz obiektów świadczących usługi hotelarskie, o powierzchni użytkowej przekraczającej 8000 m2 od stosowania systemu odbioru odpadów komunalnych. Przepis art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia bowiem gminy do przejęcia odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy tylko z wybranych nieruchomości położonych na terenie gminy. Odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych jest dla gminy fakultatywne, jednakże jeżeli gmina decyduje się na realizację normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku to zdaniem organu nadzoru jest zobligowana do realizowania jej w całości. Artykuł 6 ust. 2 omawianej ustawy nie upoważnia do różnicowania pozycji właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych. Ponadto, podejmując kwestionowany fragment uchwały Rada zróżnicowała tym samym po pierwsze sytuację nieruchomości położonych na terenie parku krajobrazowego wobec pozostałych właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych. Pod drugie, zróżnicowana została sytuacja dwóch podobnych podmiotów z tej samej kategorii: właścicieli obiektów świadczących usługi hotelarskie o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 8000 m2 oraz właścicieli takich obiektów, których powierzchnia użytkowa przekracza 8000 m2. Część tych podmiotów będzie musiała zawrzeć umowy w sprawie wywozu odpadów komunalnych samodzielnie, od części zaś odpowiedzialność za wywóz odpadów komunalnych przejmie Gmina Miejska Karpacz. Zróżnicowanie to będzie wynikać zaś wyłącznie z powodów określonych w uzasadnieniu do uchwały, tj. wielkości powierzchni użytkowej posiadanego obiektu świadczącego usługi hotelarskie. W efekcie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, przy wzięciu pod uwagę innych właścicieli nieruchomości (o podobnej wielkości, wytwarzających podobną ilość odpadów komunalnych, z których terenu równie trudny może okazać się odbiór odpadów komunalnych) położonych na terenie tej samej gminy, będą mieli inne prawa i obowiązki. Zaskarżona regulacja narusza przez to konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W myśl art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Skarżący zauważył nadto, że nie może budzić wątpliwości, iż rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów ustaw. W ocenie Wojewody, podjęcie przez Radę Miejską w Karpaczu przedmiotowej uchwały należy uznać za przekroczenie kompetencji, bowiem rada nie została upoważniona do stosowania wyłączeń wobec poszczególnych kategorii właścicieli nieruchomości z terenu danej gminy, w sytuacji, w której rada w drodze uchwały postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Każdorazowe zaś przekroczenie kompetencji do podejmowania uchwał powinno być, bowiem traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały, co uzasadnia wnioski wyprowadzone w skardze.

W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie oraz o rozpoznanie łącznie ze skargą Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Karpaczu z dnia 19 grudnia 2012 r. Nr XXVII/249/12.

Rada wskazała, że art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach formułuje ciążący na gminach materialnoprawny obowiązek, co jednoznacznie wynika ze sformułowania "gminy są obowiązane do" i odnosi się wyłącznie do odbioru odpadów z nieruchomości zamieszkałych. Z kolei ust. 2 tego przepisu ma charakter materialnoprawny, gdyż obejmuje uprawnienie gminy do objęcia systemem odbioru odpadów również właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, z którego to uprawnienia każda gmina może skorzystać bądź nie. Z pewnością nie jest to proceduralna norma kompetencyjna, bowiem określa ona nie tylko sposób realizacji zawartego w niej uprawnienia, ale przede wszystkim statuuje samo uprawnienie. W odniesieniu do przepisów statuujących uprawnienie określonego podmiotu możliwą i uzasadnioną jest wykładnia według rozumowania a maiori ad minus, według którego skoro dozwolone jest czynić więcej, to tym samym dozwolone jest czynić mniej. Jeżeli zatem ustawa upoważnia gminę do objęcia systemem odbioru odpadów wszystkich nieruchomości niezamieszkałych, to uprawnienie takie zawiera w sobie również prawo do objęcia systemem części takich nieruchomości, czy też ograniczenia systemu do części nieruchomości niezamieszkałych. Zatem w świetle art. 6c ust. 2 ustawy możliwe jest wyłączenie z systemu odbioru odpadów określonych kategorii nieruchomości niezamieszkałych, jeżeli nie prowadzi to naruszenia zasady równego traktowania podmiotów o tożsamych cechach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, podkreślono, że cechy nieruchomości objętych wyłączeniem a wymienionych w zaskarżonej uchwale uzasadniają pogląd, iż zróżnicowanie, o którym mowa w tym przepisie: 1) jest racjonalnie uzasadnione, bowiem w warunkach terenowych i klimatycznych Karpacza nie jest możliwy całoroczny odbiór odpadów z nieruchomości wyłączonych z systemu na mocy § 2 ust. 1 omawianej uchwały, a równocześnie pozwala na zastosowanie w obiektach na podstawie § 2 ust. 2 uchwały efektywniejszych sposobów segregacji i wywozu odpadów, niż możliwe do zastosowania w obiektach mniejszych; 2) wiąże się z celem przepisów zawierających kwestionowaną normę, którym to celem jest uzyskanie efektu ekologicznego przez zapewnienie odbioru przez gminę odpadów z jak możliwie największej ilości położonych na jej terenie nieruchomości, z których odbiór odpadów jest możliwy przez cały rok, bez równoczesnego obciążania właścicieli tych nieruchomości zawyżonymi kosztami odbioru; 3) jest zgodne z interesami zarówno ogółu właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Karpacz, jak i interesami właścicieli nieruchomości wymienionych w § 2 zaskarżonej uchwały, którzy w ramach zawieranych przez siebie umów mogą elastycznie ustalać zarówno warunki odbioru odpadów, jak i ceny tych usług; 4) stanowi praktyczne zastosowanie konstytucyjnych zasad ochrony środowiska (art. 5 Konstytucji) oraz zasady samodzielności samorządu przy wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych (art. 16 ust. 2 Konstytucji).

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie podzielił zapatrywania skarżącego i strony przeciwnej, co do konieczności wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skarg w niniejszej sprawie oraz w sprawie skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Karpaczu z dnia 19 grudnia 2012 r. Nr XXVII/249/12 (sygn. akt II SA/Wr 551/13). Wobec tego przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia legalności w niniejszej sprawie była zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Miejską w Karpaczu.

Sąd wskazał, że istotą sporu między skarżącym a organem gminy w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie zagadnienia, czy gmina – realizując kompetencję z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. – może dokonać wyłączenia poszczególnych nieruchomości spod przyjętego reżimu odbioru odpadów komunalnych. W zaskarżonej uchwale przyjęto wyłączenia podmiotowe dotyczące niektórych konkretnie wymienionych nieruchomości (schroniska górskie itp.) oraz dużych obiektów hotelarsko-wypoczynkowych.

Sąd podniósł, że z art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.; dalej jako u.c.p.g.) wynika fakultatywność objęcia systemem odbierania odpadów komunalnych również właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Wskazany przepis nie pozwala na dokonanie ograniczeń podmiotowych, to znaczy na wybranie przez gminę, od właścicieli których nieruchomości niezamieszkałych odpady będą odbierane. Wniosek ten wynika z językowej wykładni tego przepisu, w którym ustawodawca nie zastrzegł możliwości zawężenia katalogu właścicieli objętych działaniami gminy. Ponadto z art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. wynika, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Skoro zatem celem funkcjonowania omawianej ustawy jest objęcie jej regulacjami wszystkich właścicieli nieruchomości na terenach gmin, to przepis art. 6c ust. 2 u.c.p.g. trzeba odczytywać jako swoiste rozwinięcie tego celu (sposób jego realizacji).

W kontekście powyższego za nietrafne uznał Sąd twierdzenia Rady zmierzające do wykazania, że przy użyciu wnioskowania logicznego "z większego na mniejsze" (a maiori ad minus) można wykazać legalność zaskarżonej uchwały. Ustawodawca wymaga bowiem od gmin dążenia do pełnego pokrycia terenu gmin systemem gospodarowania odpadami, a zatem realizując tenże cel, stosując art. 6c ust. 2 u.c.p.g., gminy nie mogą stosować środków ograniczających ilość nieruchomości poddawanych systemowi. Sąd podzielił w tym względzie argumentację skarżącego, że w przypadku, gdy gmina zdecyduje się na realizację normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6c ust. 2 u.c.p.g., to wówczas jest zobligowana do realizowania jej w całości, gdyż przepis ten nie upoważnia do różnicowania pozycji właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miejska w Karpaczu zarzuciła naruszenie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. przez błędną jego wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż przepis ten wyklucza możliwość podjęcia przez gminę uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, z równoczesnym wyłączeniem niektórych niezamieszkałych nieruchomości, położonych na terenie gminy, z systemu odbioru odpadów komunalnych.

W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż w odniesieniu do treści przepisu art. 6 c ust. 2 u.c.p.g. należy dojść do wniosku, że skoro ustawa uprawnia gminę do wydania aktu prawa miejscowego, dotyczącego objęcia systemem odbioru odpadów wszystkich nieruchomości niezamieszkałych znajdujących się na terenie gminy, to uprawnienie takie zawiera w sobie również prawo do objęcia systemem odbioru odpadów części takich nieruchomości. Argumentując a contrario - skoro gmina może całkowicie zaniechać włączenia nieruchomości niezamieszkałych do systemu odbioru odpadów, to jest również uprawniona do wyłączenia niektórych tego rodzaju nieruchomości ze wspomnianego sytemu.

Wskazano ponadto, że ponad 99% nieruchomości niezamieszkałych, zlokalizowanych na terenie Gminy może być objęte systemem odbioru odpadów komunalnych, natomiast w odniesieniu do sześciu nieruchomości realizacja przez gminę obowiązku odbioru odpadów jest, przez co najmniej sześć miesięcy w roku całkowicie niemożliwa, natomiast w odniesieniu do trzech innych nieruchomości objęcie ich systemem odbioru odpadów spowodowałoby drastyczną podwyżkę kosztów funkcjonowania całego systemu. Sześć nieruchomości stanowią schroniska górskie, znajdujące się na wysokości od 800 m n.p.m. do 1.502 m n.p.m. Teren ten jest całkowicie niedostępny dla samochodów normalnie używanych do wywozu odpadów, a okresie od października do maja - z uwagi na oblodzenie i zaśnieżenie dróg dojazdowych - również dla innych pojazdów kołowych. Co więcej, teren, na którym zlokalizowane są schroniska górskie wchodzi w skład Karkonoskiego Parku Narodowego, na terenie którego obowiązują zasadnicze ograniczenia w ruchu samochodowym. Z kolei rodzaj i ilość odpadów powstających na obiektach hotelowych o powierzchni ponad 8.000 m2 wyklucza odbieranie ich w sposób analogiczny do stosowanego w odniesieniu do pozostałych nieruchomości, tzn. przy zastosowaniu tego samego sprzętu i pojazdów. Objęcie tych obiektów gminnym systemem odbioru odpadów wymusiłoby zakup specjalistycznego sprzętu oraz środków transportu, nieznajdujących zastosowania przy odbiorze odpadów z innych nieruchomości niezamieszkałych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji zawartą w zaskarżonym wyroku, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy gmina może dokonać wyłączenia poszczególnych rodzajów nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, spod przyjętego reżimu normatywnego odbioru odpadów komunalnych.

Wbrew stanowisku i argumentacji skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391, poz. 591 z późn. zm. – dalej "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach") i zasadnie stwierdził, że uchwałą z dnia 17 maja 2013 r. Nr XXXIII/292/13 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, Rada Miejska Karpacza dokonała nieuzasadnionego wyłączenia podmiotów z obszarów w granicach Karkonoskiego Parku Narodowego, jako niepodlegających odbiorowi odpadów komunalnych, jak również podmiotów świadczących usługi hotelarskie o powierzchni przekraczającej 8.000 m2 z uwagi na charakter świadczonych usług.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Na mocy art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach: "Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.". W myśl ust. 2: "Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.". Przepis art. 6c wprowadza rozróżnienie dwóch typów właścicieli nieruchomości; na których zamieszkują mieszkańcy i na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne. W przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy to gmina jest obowiązana ex lege do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości. Natomiast w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają odpady komunalne, to rada gminy postanawia fakultatywnie, w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, o odbieraniu takich odpadów od właścicieli tych nieruchomości. Ponieważ zasadniczo to uchwała podjęta na podstawie art. 6c ust. 2 ustawy decyduje o zakresie gminnego systemu gospodarki odpadami, to powinna być ona pierwszą z podejmowanych (o ile gmina postanowi o rozszerzeniu zakresu systemu na nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy). Dopiero, jeżeli rada podejmie taką uchwałę, to cały obszar gminy zostanie objęty nowym systemem odbioru odpadów (por. W. Radecki, Komentarz do art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, [w:] Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, Lex 2012 r.; Z. Bukowski, Akty prawa miejscowego wdrażające nowy system gospodarowania odpadami komunalnymi, [w:] Zadania i obowiązki gmin w postępowaniu z odpadami komunalnymi. Materiały z konferencji na Uniwersytecie Wrocławskim 16-17 października 2012 r., pod red. M. Górskiego i K. Nowackiego, Wrocław 2013 r., s. 55).

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 6c ust. 2 stanowi, że uchwała w sprawie przejęcia obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, jest aktem prawa miejscowego. Nadanie tej uchwale rangi aktu prawa miejscowego niewątpliwie determinuje jej treść normatywną. Musi ona bowiem zawierać normy o charakterze generalnym, a więc kierowane do pewnej klasy adresatów wyróżnionych ze względu na jakąś ich wspólną cechę i normy abstrakcyjne tzn. ustanawiające pewne wzory zachowań. Konsekwencją abstrakcyjności normy jest jej powtarzalność, czyli "wielokrotność zastosowań". Charakter uchwały, jako aktu prawa miejscowego wyklucza zatem zamieszenie w niej postanowień indywidualnych i konkretnych.

Przepis art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera normę kompetencji prawodawczej. "Norma kompetencji prawodawczej to norma prawna, która przyznaje określonemu organowi państwa kompetencję prawodawczą, tj. przyznaje mu uprawnienie lub nakłada obowiązek ustanowienia (uchylenia bądź zmiany) normy prawnej o charakterze generalno – abstrakcyjnym w określonej formie (...). Wyróżnione trzy elementy normy kompetencji prawodawczej: (1) wskazanie podmiotu – organu państwa, (2) ustanowienie uprawnienia lub obowiązku ustanowienia normy prawnej generalno – abstrakcyjnej, (3) określenie rodzaju aktu normatywnego, w którym norma prawna generalno – abstrakcyjna ma zostać wyrażona, stanowią konstytutywne elementy tej normy." (M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008 r. s. 62).

W nawiązaniu do powyższego nie może budzić wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie. Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów ustaw. Powyższe uzasadnione jest założeniem niesprzeczności sytemu prawa. Podkreślić trzeba, że podstawą prawną do działań organu samorządu gminnego w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie wynikające bezpośrednio z przepisów ustaw ustrojowych lub zawarte w innych regulacjach ustawowych.

Rada gminy, podejmując decyzję o realizacji normy kompetencyjnej wynikającej z art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest zobligowana do realizowania jej w całości poprzez postanowienie "o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne". Nie ma natomiast upoważnienia do wprowadzania jakichkolwiek postanowień różnicujących podmiotowo i przedmiotowo sytuację prawną właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji uznając, że zaskarżoną uchwałą Rada w sposób nieuprawniony tj., przekraczając zakres kompetencji prawodawczej, zróżnicowała sytuację właścicieli nieruchomości położonych na terenie Karkonoskiego Parku Narodowego wobec pozostałych właścicieli nieruchomości z terenów niezamieszkałych. Ponadto w zaskarżonym akcie prawa miejscowego zróżnicowana została sytuacja dwóch podobnych podmiotów z tej samej kategorii: właścicieli obiektów świadczących usługi hotelarskie o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 8000 m2 oraz właścicieli takich obiektów, których powierzchnia użytkowa przekracza 8000 m2. Oznacza to, że część podmiotów będzie musiała zawrzeć umowy w sprawie wywozu odpadów komunalnych samodzielnie, od części zaś odpowiedzialność za wywóz odpadów komunalnych przejmie Gmina Miejska Karpacz. Zróżnicowanie to ma zatem charakter arbitralny, albowiem wynika wyłącznie z powodów określonych w uzasadnieniu uchwały tj. wielkości powierzchni użytkowej posiadanego obiektu świadczącego usługi hotelarskie. Zrealizowanie postanowień uchwały doprowadziłoby do tego, że właściciele nieruchomości nie zamieszkałych, o podobnej wielkości, położonych na terenie tej samej gminy, wytwarzających podobną ilość odpadów komunalnych, z terenu z którego równie trudny może okazać się odbiór odpadów komunalnych oraz właściciele obiektów hotelarskich o powierzchni użytkowej przekraczającej 8000 m2, będą mieli różne prawa i obowiązki. Stanowi to przejaw niekonstytucyjnego zróżnicowania podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną w równym stopniu. Zaznaczyć przy tym należy, że odsyłając w art. 6h do art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości, prawodawca rozstrzyga, że w razie skorzystania przez radę gminy z kompetencji do stanowienia aktu prawa miejscowego i objęcia odbiorem odpadów komunalnych właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają tam odpady komunalne, obowiązkiem ponoszenia opłat na rzecz gminy są obciążeni wszyscy właściciele nieruchomości niezamieszkanych (por. wyrok TK z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 125).

Skoro Rada Miejska Karpacza postanowiła skorzystać z kompetencji przewidzianej w art. 6c ust. 2 ustawy i odbierać odpady od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, to tym samym nie była władna do stanowienia jakichkolwiek indywidualnych - podmiotowych wyłączeń nieruchomości. Ewentualna możliwość różnicowania praw i obowiązków tych właścicieli powinna, bowiem zostać przewidziana przez samego ustawodawcę w przepisie upoważniającym do uchwalenia aktu prawa miejscowego.

Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły – literalny, co jednocześnie oznacza zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej tych norm oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99, (OTK 2000 r., nr 5, poz. 141), w którym Trybunał wyraźnie stwierdził, że przy interpretacji przepisów odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

Podzielając stanowisko Sądu podkreślić wypada, że - wbrew argumentacji skargi wykładnia postanowień art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do konstatacji, że ustawodawca nie przewidział możliwości, aby w przypadku, gdy rada gminy, w akcie prawa miejscowego, zdecyduje o odbieraniu odpadów komunalnych również od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, mogła zarazem ograniczyć ich krąg. Przepis art. 6c ust. 2 nie statuuje bowiem uprawnienia gminy do objęcia systemem odbioru odpadów od właścicieli terenów niezamieszkałych, lecz zawiera normę kompetencji prawodawczej. Należy zatem zgodzić się z konstatacją Sądu pierwszej instancji, że niezasadna jest teza zmierzająca do wykazania, że przy użyciu wnioskowania logicznego "z większego na mniejsze" (a maiori ad minus) można dowieść legalności zaskarżonego przepisu uchwały, jako przejawu skorzystania przez gminę z uprawnienia. Ustawodawca wymaga od gmin pełnego pokrycia terenu gmin systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Realizując ten cel gminy nie mogą, w akcie prawa miejscowego podjętym na podstawie art. 6c ust. 2 ustawy, stosować środków ograniczających (reglamentujących) rodzaj nieruchomości poddawanych temu systemowi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.