II SAB/Wa 588/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-08	
Data wpływu	2025-07-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /przewodniczący/
Andrzej Kołodziej
Danuta Kania /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S. A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Polski Fundusz Rozwoju S. A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku W. W. z dnia [...] lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Polskiego Funduszu Rozwoju S. A. z siedzibą w [...] na rzecz W. W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi X.Y. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "PFR S.A.", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2025 r. (data wpływu do organu) o udostępnienie informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2025 r., na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", X.Y. zwrócił się do PFR S.A. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

I. Czy dokument pod nazwą "Regulamin ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" (obowiązujący w ramach tzw. Tarczy 1.0), dalej: "Regulamin" oraz "Tarcza 1.0", został opracowany przez PFR czy przez podmiot zewnętrzny; jeżeli Regulamin został opracowany przez podmiot zewnętrzny, proszę o przekazanie kopii umowy z ww. podmiotem, na podstawie której wykonano usługę w postaci opracowania lub zaopiniowania Regulaminu wraz ze wszystkimi zawartymi do niej aneksami,

II. Czy treść komunikatu PFR z dnia 17 maja 2020 r. zatytułowanego "Interpretacja pojęcia przychodów ze sprzedaży przedsiębiorstwa" oraz jego zmiana z dnia 17 czerwca 2020 r. zostały opracowane przez komórkę wewnętrzną PFR, czy przez podmiot zewnętrzny; jeżeli treść ww. komunikatu oraz jego zmiana z dnia [...] czerwca 2024 r. została opracowana przez podmiot zewnętrzny, proszę o wskazanie jego nazwy oraz przekazanie kopii umowy łączącej PFR z tym podmiotem,

III. Czy w związku z realizacją przez PFR programu rządowego Tarcza 1.0, PFR kontraktował zewnętrzne usługi prawne w latach 2020-2021; jeżeli tak, proszę o informację z iloma podmiotami współpracował PFR w latach 2020-2021, jaka jest łączna wartość wynagrodzenia wypłaconego tym podmiotom przez PFR oraz zwracam się o przesłanie kopii zawartych w tym zakresie umów oraz aneksów,

IV. Czy PFR lub jakikolwiek inny organ administracji publicznej według wiedzy PFR notyfikował Komisji Europejskiej, że doszło do udzielenia niedozwolonej lub niezgłoszonej pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w związku z realizowaniem przez PFR programu Tarcza 1.0,

V. Czy PFR uzyskał opinię prawną w zakresie ustalenia, czy udzielenie subwencji przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie kupna i sprzedaży wartości dewizowych sprzedaży (działalność kantorowa) w ramach programu Tarcza 1.0 stanowiło niedozwoloną lub niezgłoszoną pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej; jeżeli tak, to jakie były wnioski przedmiotowej opinii, jeżeli tak, proszę o przesłanie kopii ww. opinii,

VI. Ile postępowań sądowych zostało wszczętych od 2020 r. przez PFR w związku z zarzutami złożenia przez beneficjentów "nieprawdziwych oświadczeń" na etapie ubiegania się o uzyskanie subwencji finansowych w ramach programu Tarcza 1.0;

VII. Ile z ww. postępowań zakończyło się na dzień udzielania odpowiedzi na niniejsze pismo wydaniem wyroków uwzględniających powództwa PFR, a ile wydaniem wyroków oddalających powództwa PFR (choćby w części); proszę o wskazanie informacji z uwzględnieniem wyroków nieprawomocnych oraz prawomocnych na dzień udzielenia niniejszej odpowiedzi,

VIII. Czy w ww. postępowaniach PFR reprezentowany jest przez swoich pracowników, czy też obsługa prawna prowadzonych postępowań sądowych została zakontraktowana podmiotom zewnętrznym,

IX. W razie zlecenia obsługi prawnej prowadzonych postępowań, o których mowa w punktach VI-VIII powyżej, podmiotom zewnętrznym, proszę o podanie informacji o nazwach podmiotów lub osób, którym zostało to zlecone oraz o wskazanie informacji o wypłaconych z tego tytułu wynagrodzeniach w latach 2020-2024 (kwoty wypłaconych wynagrodzeń w każdym roku w tym przedziale),

X. Czy PFR uzyskał opinię prawną dotyczącą wystąpienia z powództwami przeciwko beneficjentom Tarczy 1.0, którzy prowadzili działalność w zakresie obrotu dewizami (kantory) i we wnioskach o przyznanie im subwencji finansowych wskazali kwotę swojego przychodu bez uwzględnienia kosztów nabycia dewiz, czyli nie wskazali tzw. spreadu jako wartości osiąganych przychodów; jeżeli tak, proszę o udostępnienie kopii ww. opinii prawnej,

XI. Proszę o udostępnienie kopii umowy powierzenia realizacji rządowego programu udzielania wsparcia finansowego zawartej między Ministrem a Polskim Funduszem Rozwoju, określającej w szczególności sposób realizacji zadań w ramach tego programu oraz zasady odpowiedzialności za jego realizację, o której mowa w art. 21a ust. 5i ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U. z 2024 r., poz. 923),

XII. Proszę o udostępnienie umowy o zasadach współpracy przy realizacji programów rządowych między Skarbem Państwa a Polskim Funduszem Rozwoju, o której mowa w uchwale nr 50/2020 Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r. "Tarczy Finansowej Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" Rozdział 7.1. Załącznik 1. "Definicje", z wyszczególnieniem kwestii dotyczącej odpowiedzialności związanej z realizacją Programu, zawarciem, wykonaniem, bądź nienależytym wykonaniem lub niewykonaniem przedmiotowej umowy oraz kwestii należytej staranności po stronie Polskiego Funduszu Rozwoju.

Skarżący wniósł o przekazanie ww. informacji na adres email, ewentualnie, w przypadku zbyt dużej objętości plików elektronicznych, o udostępnienie jej pocztą tradycyjną na adres podany we wniosku.

Pismem z dnia [...] marca 2025 r. organ poinformował Skarżącego o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek, w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p., do dnia [...] kwietnia 2025 r. Jako przyczynę przedłużenia terminu organ podał konieczność przeprowadzenia analizy wniosku pod kątem oceny jego charakteru, tj. ustalenia czy i w jakim zakresie stanowi on wniosek o dostęp do informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., statusu informacji objętych wnioskiem jako informacji przetworzonej, możliwości udostępnienia żądanych informacji w kontekście konieczności ochrony informacji ustawowo chronionych.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2025 r. organ poinformował Skarżącego, że wniosek nie zawiera żądania udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a zatem nie podlega rozpatrzeniu w trybie tej ustawy.

Wskazał nadto, że pozyskanie przez Skarżącego informacji i dostępu do danych i dokumentów wskazanych we wniosku może stanowić źródło istotnych korzyści w działalności gospodarczej lub zarobkowej prowadzonej przez Skarżącego kosztem interesów organu. Skarżący jest adwokatem i partnerem w kancelarii [...] sp.k., co wprost wynika z adresu e-mail, z którego przesłane zostało zapytanie. Jak wskazano na stronie internetowej ww. kancelarii Skarżący specjalizuje się w "sprawach spornych i postępowaniach sądowych". Uzyskanie zatem odpowiedzi na szereg pytań, które koncentrują się na prowadzonych przez PFR postępowaniach sądowych oraz dokumentacji stanowiącej podwaliny dla zapoczątkowania ww. postępowań, a także potencjalnego materiału dowodowego w ww. sprawach, niewątpliwie nie jest nakierowane na osiągnięcie celu jakim jest troska o dobro publiczne, a na własnych interesach gospodarczych. Z powyższych względów żądana informacja nie może zostać uznana za dotyczącą spraw publicznych a wniosek za wnoszony w interesie publicznym.

Organ stwierdził również, że charakter informacji będących przedmiotem wniosku może być rozważany przez pryzmat nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, a zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w takim przypadku brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] maja 2025 r. zatytułowanym "Ponaglenie" Skarżący ponownie wniósł o udzielenie wnioskowanej informacji publicznej lub wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazał, że działanie PFR poprzez skierowanie pisma z dnia [...] kwietnia 2025r. nie odpowiada żadnemu ze sposobów załatwienia sprawy przewidzianych w u.d.i.p., co oznacza, że PFR dopuścił się bezczynności.

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia [...] maja 2025 r. PFR wskazał, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem poinformował Skarżącego, że wniosek z dnia [...] lutego 2025 r. nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] maja 2025 r. X.Y. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2025 r. zarzucając naruszenie:

- art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ww. wniosek nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej,

- art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędne niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, co do której pozyskania Skarżący był uprawniony,

- art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędne niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni,

- art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez ich błędne niezastosowanie, polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej poprzez doręczenie Skarżącemu zawiadomienia, a nie w drodze decyzji administracyjnej, skutkujące ograniczeniem prawa do informacji i brakiem możliwości złożenia skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o:

- uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.",

a w przypadku przekazania skargi do Sądu o:

- stwierdzenie, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy,

- zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,

- zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi Skarżący podniósł w szczególności, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Stwierdził również, że stanowisko przyjęte przez organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2025 r. nie jest trafne, bowiem nie występuje żadna okoliczność wskazująca na spełnienie przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej a tym bardziej uznania, że złożony wniosek nie dotyczy w ogóle informacji publicznej ze względu na zawód wykonywany przez Skarżącego.

Skarżący podkreślił, że wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wykazywać interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu danej informacji, a ponadto nie musi wskazywać jakiegokolwiek uzasadnienia swojego żądania. Organ zaś nie jest uprawniony do badania statusu zawodowego oraz intencji wnioskującego, a tym bardziej do odmowy udostępnienia informacji publicznej w związku z indywidualnymi okolicznościami dotyczącymi jego osoby. Takie działanie wykraczałoby poza uprawnienia organu jako pozbawione podstawy prawnej. Jedynie w wypadku wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej wymagane jest wykazanie, że udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu społecznego, jednak wniosek złożony przez Skarżącego nie zawiera takiego żądania.

Skarżący zakwestionował również stanowisko organu, iż wniosek z dnia [...] lutego 2025 r. stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Podkreślił, iż żadna z okoliczności sprawy nie wskazuje, aby jego zamiarem było wywoływanie jakichkolwiek trudności w funkcjonowaniu PFR.

Skarżący zaznaczył, że organ dopuścił się bezczynności bowiem udzielił odpowiedzi dwa miesiące po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto, informując, że wniosek nie podlega rozpoznaniu w trybie u.d.i.p., organ usiłował uniknąć wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę PFR S.A. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Motywując wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że żądana przez Skarżącego informacja nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, co czyni przedmiotową skargę niedopuszczalną. Udzielona przez PFR w formie czynności materialno-technicznej odpowiedź nie podlega zaskarżeniu w trybie skargi do sądu administracyjnego.

Motywując natomiast wniosek o oddalenie skargi, na wypadek gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, organ wskazał, że pytania sformułowane przez Skarżącego we wniosku nie posiadają waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Skoro ustawodawca przyjmuje, że informacją publiczną jest w szczególności stanowisko organu w sprawie publicznej, to a contrario takiego waloru nie może mieć stanowisko organu w sprawie prywatnej dotyczącej innego podmiotu i potencjalnego naruszenia jego interesu prawnego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Nie można bowiem, wnioskując na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie.

Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Jeśli natomiast celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy - z tego właśnie powodu - sprawy publicznej.

Z powyższych względów nie ma racji Skarżący twierdząc, że klasyfikacja informacji jako publicznej czy też nieposiadającej tego waloru, nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu wykorzystania, a stanowisko PFR, zgodnie z którym jeżeli celem wniosku jest realizacja subiektywnego, indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej - jest nieprawidłowe.

Zdaniem organu, z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że Skarżący nie jest zainteresowany jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, lecz de facto zmierza do pozyskania informacji, które mogą zostać przez niego wykorzystane wyłącznie w celu realizacji interesu prywatnego oraz w ramach prowadzonej przez niego działalności zawodowej. Żądana przez Skarżącego informacja może bowiem stanowić źródło istotnych korzyści w działalności gospodarczej lub zarobkowej prowadzonej przez Skarżącego kosztem interesów PFR S.A. - w szczególności związanej ze świadczeniem usług w zakresie doradztwa prawnego.

Skarżący jest adwokatem i partnerem w kancelarii [...] sp.k. Skarżący specjalizuje się w "sprawach spornych i postępowaniach sądowych". Co więcej, już z ogólnodostępnych w przestrzeni publicznej informacji wynika, że Skarżący i prowadzona przez niego kancelaria prawna podejmuje aktywne działania w związku z ograniczeniami związanymi z pandemią COVID-19. Już w latach 2020 i 2021 r. Skarżący publikował lub publicznie krytykował te działania w tym także tzw. Tarcze Antykryzysowe. Nie ulega przy tym wątpliwości, że tego rodzaju publikacje i wypowiedzi ze strony prawników i kancelarii prawnych mają walor marketingowy i prowadzą do pozyskania nowych klientów przy jednoczesnym obejściu ograniczeń w zakresie reklamowania świadczonych usług związanych z przepisami o wykonywaniu zawodów radcy prawnego lub adwokata. Uzyskanie zatem odpowiedzi na szereg pytań, które koncentrują się przede wszystkim na prowadzonych przez PFR S.A. lub wobec PFR S.A. postępowaniach sądowych, ich tle, okolicznościach prowadzenia tych spraw i dokumentacji stanowiącej podwaliny dla zapoczątkowania ww. postępowań, a także potencjalny materiał dowodowy w ww. sprawach, niewątpliwie nie jest nakierowane na osiągnięcie celu jakim jest troska o dobro publiczne, lecz realizację własnych interesów gospodarczych i zawodowych.

Z powyższych względów żądana informacja nie może zostać uznana za dotyczącą spraw publicznych, a wniosek za wnoszony w interesie publicznym. Skarżący nie może bowiem oczekiwać od organu, że ma on obowiązek dostarczać mu dokumenty oraz informacje, które - w zamierzeniu Skarżącego - mogą zostać wykorzystane do celów prywatnych lub działalności gospodarczej albo w celach zarobkowych.

Organ podniósł również, że rodzaj informacji będących przedmiotem wniosku, a także argumentacja wskazana powyżej jednoznacznie prowadzą do wniosku o nadużyciu przez Skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej. Nadużycie to ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego, czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób, a także gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotną z perspektywy wnioskodawcy. Takie okoliczności zachodzą w niniejszej sprawie. Skarżący bez wątpienia nie działa w szeroko pojętym interesie publicznym, lecz zmierza do pozyskania informacji, które mogą dla niego stanowić źródło istotnych korzyści w działalności gospodarczej lub zarobkowej kosztem interesów Spółki. Skarżący domagając się udzielenia informacji publicznej kierował się tylko i wyłącznie interesem prywatnym.

Podsumowując organ wskazał, że skoro treść wniosku wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw Skarżącego oraz stanowić dla niego źródło istotnych korzyści w działalności gospodarczej lub zarobkowej kosztem interesów organu, to prawidłowe jest stanowisko organu informujące Skarżącego, że ze względu na nadużycie przez niego prawa do żądania udostępnienia informacji publicznej oraz brak substratu interesu publicznego, udostępnienie wnioskowanych danych w trybie u.d.i.p. nie może nastąpić. Skarga na bezczynność organu jest zatem nieuzasadniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 ww. ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi, bowiem w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 58 § 1 i 2 p.p.s.a. Skarga jest dopuszczalna stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarga na bezczynność przysługuje bowiem również w sytuacji, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p.. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w tej konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Do podmiotów określonych w ww. przepisie należy Polski Fundusz Rozwoju S.A.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U z 2024 r., poz. 923), dalej: "u.s.i.r.", według stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Polski Fundusz Rozwoju jest jednym z podmiotów tworzących system instytucji rozwoju. Instytucje rozwoju w ramach swoich zadań określonych właściwymi przepisami prawa lub postanowieniami statutów realizują w sposób skoordynowany zadania w obszarze wsparcia lub usług świadczonych przedsiębiorcom, zwane dalej "zadaniami Grupy PFR" (art. 2 ust. 3 u.s.i.r.).

W myśl art. 11 ust. 1 u.s.i.r. Polski Fundusz Rozwoju wykonuje działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własny rachunek, zgodnie z zasadami dobrej praktyki handlowej, dążąc w długim terminie do osiągnięcia rynkowej stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału.

Z kolei z art. 11 ust. 2 u.s.i.r. wynika, że do zadań Polskiego Funduszu Rozwoju należy wykonywanie zadań powierzonych przez organy administracji rządowej, inne jednostki wykonujące zadania publiczne lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w związku z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozprzestrzenianiem się choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej "COVID-19" (pkt 1); podejmowanie działań służących zapobieganiu lub łagodzeniu skutków sytuacji kryzysowych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 122), w tym skutków rozprzestrzeniania się COVID-19, w szczególności poprzez: a) udzielanie wsparcia finansowego przedsiębiorcom i innym podmiotom dotkniętym tymi sytuacjami, w tym bezzwrotnego lub w formie gwarancji lub poręczeń, b) naprawienie lub pokrycie, w całości lub w części, szkód lub strat spowodowanych tymi sytuacjami - z wykorzystaniem środków własnych Polskiego Funduszu Rozwoju lub środków z innych źródeł (pkt 6).

Ponadto, w myśl art. 13 ust. 1 u.s.i.r., Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie promes, pożyczek, gwarancji oraz poręczeń.

Stosownie do art. 17 ust. 1 i 2 u.s.i.r. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, na uzasadniony wniosek Prezesa Polskiego Funduszu Rozwoju, może udzielić Polskiemu Funduszowi Rozwoju dotacji na realizację zadań, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 1, związanych z przygotowaniem lub realizacją przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1637). Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego, udzielając dotacji celowej, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę, o której mowa w art. 150 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, ze zm.).

Przychodami Polskiego Funduszu Rozwoju mogą być dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi, oraz odsetki od nich, o ile odrębne przepisy lub umowy dotyczące przekazania lub wykorzystania tych środków nie stanowią inaczej. Dotacje, o których mowa w ust. 1, mogą być przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie kosztów administracyjnych finansowania przedsiębiorców z wykorzystaniem środków publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 18 ust. 1 i 2 u.s.i.r.).

Zgodnie z art. 21a ust. 1 u.s.i.r. Rada Ministrów może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych: 1) przedsiębiorcom - w związku ze skutkami COVID-19, 2) przedsiębiorcom oraz innym podmiotom - w związku z zakazem, o którym mowa w art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej. Program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom lub innym podmiotom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji (ust. 2). Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5, w tym tworzy dla programu rządowego fundusz niezaliczany do kapitałów (funduszów) własnych, wykazywany w pasywach bilansu w grupie zobowiązań jako fundusz specjalny zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (ust. 3). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego (ust. 4). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4 (ust. 5). Minister właściwy do spraw gospodarki zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę powierzenia realizacji rządowego programu udzielania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, określającą w szczególności sposób realizacji zadań w ramach tego programu oraz zasady odpowiedzialności za jego realizację (ust. 5i).

W świetle powyższych regulacji nie ulega wątpliwości, że Polski Fundusz Rozwoju jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. taki, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. PFR jest bowiem szczególnym podmiotem powołanym i wyposażonym w majątek przez Państwo. Jest jedną z wyspecjalizowanych instytucji interwencji rządu w gospodarkę, wchodzących w skład tzw. "systemu instytucji rozwoju", którym powierzono określone zadania wsparcia przedsiębiorców w sytuacjach kryzysowych i wyposażono na ten cel w publiczne środki (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 199/23 i powołane tam orzecznictwo; CBOSA).

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA).

W świetle art. 6 ust. 1 u.d.i.p. informacją o sprawie publicznej jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz o przedmiocie ich działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c), majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f), zasadach funkcjonowania tych podmiotów (ust. 1), w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (pkt 3 lit. e), o danych publicznych, obejmujących treść i postać dokumentów urzędowych, a także o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5).

Zaznaczyć należy, że rodzaje informacji publicznej wymienione w ww. przepisie nie tworzą katalogu zamkniętego, a w świetle poglądów orzecznictwa charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Dla kwalifikacji danej informacji jako publicznej istotny jest więc element "dysponowania majątkiem publicznym" oraz "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami wniosków o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; CBOSA).

Wniosek Skarżącego dotyczył informacji na temat realizacji przez PFR S.A. rządowego Programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego pod nazwą "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm". Programem objęci zostali przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.), będący mikro, małymi lub średnimi przedsiębiorcami, którzy spełniali określone w Programie warunki.

Wskazać przy tym należy, że podstawę prawną Programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" stanowiła uchwała Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr 50/2020 (wraz załącznikiem) wydana na podstawie delegacji zawartej w ustawie o systemie instytucji rozwoju. W oparciu o ww. uchwałę oraz zgodnie z powołanym już wyżej art. 21a ust. 1 u.s.i.r., realizację rządowego programu "Tarcza finansowa (...)" powierzono Polskiemu Funduszowi Rozwoju. Sposób finansowania Programu określał powołany wyżej art. 18 u.s.i.r..

Według rozdz. 3 załącznika do uchwały Rady Ministrów nr 50/2020 ubiegający się o subwencję beneficjent składa wniosek w ramach prowadzonego naboru, w szczególności za pośrednictwem banków. Natomiast w myśl art. 12 ust. 1 u.s.i.r., PFR udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku 1 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE. L 187 z 26 czerwca 2014 r., str. 1, ze zm.).

Zasady realizacji Programu zostały określone w Regulaminie ubiegania się o udział w Programie Rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" obowiązującym od dnia 29 kwietnia 2020 r. Natomiast szczegółowe warunki wsparcia finansowego oraz zobowiązania beneficjenta programu określała umowa subwencji finansowej zawierana pomiędzy PFR a przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję finansową.

Wskazać również należy, że w dniu 17 maja 2020 r. Polski Fundusz Rozwoju opublikował Komunikat w sprawie interpretacji pojęcia "przychodów ze sprzedaży przedsiębiorstwa", o których mowa w Regulaminie ubiegania się o udział w ww. Programie Rządowym.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, pytania objęte wnioskiem Skarżącego z dnia [...] lutego 2025 r. dotyczą informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odnoszą się bowiem do różnych aspektów szeroko pojętej realizacji Programu Rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" przez PFR i są związane z wydatkowaniem środków publicznych.

Informacje objęte punktami I - III wniosku, tj.:

- czy Regulamin ubiegania się o udział w Programie Rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" został opracowany przez PFR czy przez podmiot zewnętrzny, a także informacja w postaci ewentualnej kopii umowy z ww. podmiotem, na podstawie której opracowano lub zaopiniowano Regulamin wraz z aneksami,

- czy komunikat PFR z dnia [...] maja 2020 r. "Interpretacja pojęcia przychodów ze sprzedaży przedsiębiorstwa" oraz jego zmiana z dnia [...] czerwca 2020 r. zostały opracowane przez komórkę wewnętrzną PFR, czy przez podmiot zewnętrzny, a także informacja o ewentualnej nazwie ww. podmiotu zewnętrznego oraz kopia umowy łącząca PFR z tym podmiotem,

- czy w związku z realizacją Programu Tarcza 1.0 PFR kontraktował zewnętrzne usługi prawne w latach 2020-2021, ewentualnie z iloma podmiotami współpracował PFR w latach 2020-2021, jaka jest łączna wartość wynagrodzenia wypłaconego tym podmiotom przez PFR, a także kopie zawartych w tym zakresie umów oraz aneksów, dotyczą informacji na temat sposobu realizacji powierzonego zadania publicznego oraz pośrednio wydatkowania przez PFR środków publicznych w związku z realizacją tego zadania. Informacje te posiadają zatem walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Również informacja o ewentualnym notyfikowaniu przez PFR (bądź inne organy administracji publicznej) Komisji Europejskiej udzielenia niedozwolonej lub niezgłoszonej informacji publicznej w rozumieniu art. 107 TFUE w związku z realizacją Programu Tarcza 0.1. (pytanie nr IV) jest informacją o sprawie publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Dotyczy bowiem realizacji obowiązków Polski jako państwa członkowskiego wynikających z prawa Unii Europejskiej.

Pytania nr VI - VII dotyczą postępowań sądowych wszczętych przez PFR od 2020r. w związku z zarzutami złożenia przez beneficjentów Programu "nieprawdziwych oświadczeń" na etapie ubiegania się o uzyskanie subwencji finansowych w ramach Programu Tarcza 0.1. Informacja o liczbie wszczętych postępowań sądowych oraz o sposobie zakończenia tych postępowań na dzień udzielenia odpowiedzi (ile postępowań zakończyło się wydaniem wyroków uwzględniających powództwa PFR, a ile wydaniem wyroków oddalających powództwa PFR (choćby w części), z uwzględnieniem wyroków nieprawomocnych i prawomocnych na dzień udzielenia odpowiedzi - stanowi informację o sprawie publicznej. Dotyczy bowiem działań PFR w związku z dochodzeniem roszczeń przed sądami powszechnymi mających związek z realizacją powierzonego zadania publicznego jakim jest Program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm".

Pytania nr VIII i IX dotyczą informacji o reprezentacji PFR w ww. postępowaniach sądowych, tj. czy PFR reprezentowany był przez swoich pracowników, czy też obsługa prawna w tym zakresie została zlecona podmiotom zewnętrznym, a także ewentualnej informacji o nazwach podmiotów lub osób, którym obsługa prawna została zlecona, o wypłaconych z tego tytułu wynagrodzeniach w latach 2020 - 2024 (kwotach wypłaconych wynagrodzeń w każdym roku w tym przedziale). Informacje te również dotyczą działań PFR w związku z dochodzeniem roszczeń przed sądami powszechnymi w ramach omawianego Programu oraz wydatkowania środków publicznych w związku z realizacją Programu, a tym samym mają walor informacji publicznej.

W pytaniach nr V i X Skarżący wnioskował o informacje dotyczące opinii prawnych uzyskanych przez PFR, tj. po pierwsze, czy PFR uzyskał:

- opinię prawną w zakresie ustalenia, czy udzielenie subwencji przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie kupna i sprzedaży wartości dewizowych sprzedaży (działalność kantorowa) w ramach Programu Tarcza 1.0 stanowiło niedozwoloną lub niezgłoszoną pomoc publiczną z art. 107 TFUE,

- opinię prawną dotyczącą wystąpienia z powództwami przeciwko beneficjentom Tarczy 1.0, którzy prowadzili działalność w zakresie obrotu dewizami (kantory) i we wnioskach o przyznanie im subwencji finansowych wskazali kwotę swojego przychodu bez uwzględnienia kosztów nabycia dewiz, czyli nie wskazali tzw. spreadu jako wartości osiąganych przychodów,

a po drugie, w przypadku pozytywnej odpowiedzi, o udzielenie informacji jakie były wnioski opinii (tiret pierwsze) oraz o udostępnienie kopii ww. opinii prawnych (tiret pierwsze i drugie).

Przedmiot powyższych pytań stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Kwestia uzyskania ww. opinii prawnych dotyczy obsługi i realizacji zadania publicznego, tj. omawianego Programu rządowego, oraz pośrednio wydatkowania środków publicznych.

Walor informacji publicznej posiadają również informacje objęte pytaniami XI i XII. Zarówno umowa powierzenia realizacji rządowego Programu udzielania wsparcia finansowego zawarta między Ministrem a PFR, określająca w szczególności sposób realizacji zadań w ramach tego programu oraz zasady odpowiedzialności za jego realizację, o której mowa w art. 21a ust. 5i u.s.i.r., jak i umowa o zasadach współpracy przy realizacji programów rządowych między Skarbem Państwa a PFR, o której mowa w uchwale Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr 50/2020, Rozdział 7.1. Załącznik 1. "Definicje", z wyszczególnieniem kwestii dotyczącej odpowiedzialności związanej z realizacją Programu, zawarciem, wykonaniem, bądź nienależytym wykonaniem lub niewykonaniem przedmiotowej umowy oraz kwestii należytej staranności po stronie PFR, dotyczą powierzenia i wykonania zadania publicznego, a ponadto znajdują podstawę w ww. aktach prawnych.

Nie sposób zatem zaakceptować stanowiska PFR, że wniosek Skarżącego z dnia [...] lutego 2025 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przyjmując takie stanowisko organ wskazał na dwie kwestie, a mianowicie domniemany cel pozyskania przez Skarżącego ww. informacji, tj. zaspokojenie jego indywidualnych potrzeb (interesów gospodarczych, celów zawodowych) oraz nadużycie prawa do informacji publicznej.

Odnośnie pierwszej z ww. kwestii wskazać należy, że bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (a w szczególności dla kwalifikacji żądanej informacji jako posiadającej walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) pozostają uwagi organu zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2025 r. oraz w odpowiedzi na skargę, odnośnie domniemanego powodu, dla którego Skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia [...] lutego 2025 r. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej organ nie bada bowiem faktycznego czy prawnego interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji (czyni to wyłącznie w sytuacji zakwalifikowania informacji publicznej jako przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 badając wówczas spełnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w uzyskaniu takiej informacji). Nie dokonuje zatem oceny przedmiotu wniosku z punktu widzenia powodów (motywów) jakimi kieruje się dana osoba fizyczna wnioskująca o udostępnienie informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej przysługuje bowiem "każdemu" (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). O tym natomiast, czy wniosek dotyczy informacji publicznej, czy też nie, decyduje kryterium przedmiotowe, tj. treść i charakter żądanej informacji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2025 r. sygn. akt III OSK 586/25 (CBOSA), co do zasady każdy ma (...) prawo dostępu do informacji publicznej niezależnie od tego jakimi motywami lub pobudkami się kieruje, z uwzględnieniem sygnalizowanych ograniczeń. Stanowisko takie odczytać można (...) choćby z normy art. 2 ust. 2 u.d.i.p., wskazującej, że nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej. Sposób wykorzystania żądanej informacji publicznej po jej uzyskaniu jak też i zgodność takich działań z prawem nie wynika natomiast z przepisów regulujących materię dostępu. Kwestia ta mogłaby podlegać ocenie, gdyby wnioskodawca domagał się od organu udostępnienia informacji przetworzonej i jako taka zostałaby ona przez organ zakwalifikowana.

W niniejszej sprawie organ nie dokonał w ogóle kwalifikacji żądanej informacji publicznej z przedmiotowego punktu widzenia, nie określił nawet, czy znajduje się w jej posiadaniu (pomimo tego, że wiele spośród postawionych pytań ("czy...") wymagało prostej odpowiedzi ("tak" bądź "nie")), błędnie przyjmując, że domniemany "indywidualny", czy też "własny" interes Skarżącego stanowi negatywną przesłankę realizacji podmiotowego prawa do informacji publicznej.

Wskazać w tym miejscu należy, że odnośnie "sprawy własnej" jako kryterium oceny prawidłowości korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej wielokrotnie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny. I tak np. w wyroku z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7440/21 (CBOSA), NSA stwierdził, iż kryterium "sprawy własnej", rozumianej jako indywidualna sprawa dotycząca wnioskodawcy, jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, iż - wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej - prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, wedle którego nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, iż informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności, bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy.

Podobne stanowisko zajął NSA np. w wyrokach z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2615/21 oraz z dnia 14 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 1210/23 (CBOSA) wskazując, iż dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa, może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony.

Odnośnie kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej warto powołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2025 r. sygn. akt III OSK 2658/24 (CBOSA), gdzie wskazano, że "w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach, niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść, w celu jego realizacji, podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu swoiste udręczenie podmiotu rozpatrującego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; z dnia 7 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2687/17; z dnia 11 lipca 2022r., sygn. akt III OSK 2851/21 oraz z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 7265/21)".

Co istotne, odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa do informacji publicznej, a więc odmowa realizacji roszczenia, które wynika z omawianego prawa podmiotowego, następuje przez wydanie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Forma decyzji czyni bowiem realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w takim przypadku, jak i - ewentualną - kontrolę sądowoadministracyjną (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 320/22; z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7440/21; z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt III OSK 5517/21 oraz z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2285/22; CBOSA).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa do informacji publicznej. Pismo PFR z dnia [...] kwietnia 2025r. nie stanowi choćby "ułomnej" decyzji administracyjnej, nie zawiera bowiem minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania pisma jako decyzji, w tym w szczególności rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz podpisu osoby umocowanej do reprezentacji organu. Z tego względu argumentacja organu w kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Z akt sprawy wynika, że na dzień wniesienia skargi PFR nie rozpoznał wniosku Skarżącego w sposób przewidziany w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności, nie udostępnił żądanej informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w szczególności z powodu ograniczeń w dostępie do informacji, czy też z powodu braku szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej bądź z innych względów (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); nie poinformował, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); nie poinformował, że w sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Czynności tych PFR nie podjął również do dnia orzekania w sprawie przez Sąd. Oznacza to, że zarzut bezczynności PFR na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest uzasadniony.

W tym stanie rzeczy istniały podstawy do zobowiązania PFR do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] lutego 2025 r. w całości w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 149 p.p.s.a. oraz przepisów u.d.i.p. Sąd nie miał podstaw do zobowiązania PFR do "udostępnienia" wnioskowanej informacji publicznej. Jak już wskazano powyżej, oceniając skargę na bezczynność Sąd przesądza kwestię spełnienia warunku podmiotowego i przedmiotowego u.d.i.p., nie określa natomiast sposobu rozpoznania wniosku przez jego adresata, w szczególności poprzez zobowiązanie tego podmiotu do podjęcia określonej czynności.

Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność PFR nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków Skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie zasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek w dniu [...] kwietnia 2025 r. (w następstwie przedłużenia terminu na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazując na konieczność analizy przedmiotu wniosku) i jakkolwiek uczynił to w sposób nieprawidłowy, to nie można przyjąć, że nieprawidłowe stanowisko organu na gruncie u.d.i.p. jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 złotych) Sąd postanowił jak w punkcie 3 sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.