III SA/Lu 81/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-05-10	
Data wpływu	2012-02-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Jerzy Drwal
Marek Zalewski /przewodniczący/
Robert Hałabis /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)	
Hasła tematyczne	Oświata	
Skarżony organ	Zarząd Powiatu	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572;  art. 35 ust. 1-2; art. 36a ust. 1-5; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody L. na uchwałę Zarządu Powiatu w H. z dnia 15 czerwca 2011 r. nr 21/2011 w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w H. . I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana w całości.	
Uzasadnienie
Wojewoda – działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1989 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) – wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Nr [...] Zarządu Powiatu w H. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w H..

W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że przedmiotową uchwałą powierzono B. P. pełnienie obowiązków Dyrektora Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w H. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, nie dłużej niż do dnia 30 kwietnia 2012 r. Zaskarżona uchwała w ocenie Wojewody narusza art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4, organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

Wobec wyraźnego brzmienia powołanego przepisu okres, na jaki powierza się obowiązki dyrektora, nie może w żadnym razie trwać dłużej niż 10 miesięcy. Okres ten nie może być wydłużony.

Tymczasem B. P. faktycznie pełnił obowiązki Dyrektora Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w H. od dnia 1 września 2010 r. na mocy uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w H. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w H.. Wskazaną uchwałą Zarząd Powiatu z dniem 1 września 2010 r. powierzył B. P. pełnienie obowiązków dyrektora do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2011 r., to jest na okres 10 miesięcy. W okresie tym Zarząd Powiatu zobowiązany był do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Placówek w drodze konkursu, którego to obowiązku nie zrealizował. W tej sytuacji w dniu 30 czerwca 2011 r. mandat pełniącego obowiązki Dyrektora Zespołu wygasł. Dlatego ponowne powierzenie B. P. od dnia 1 lipca 2011 r. pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu na podstawie zaskarżonej uchwały jest prawnie niedopuszczalne i wskazuje na dążenie do obejścia ustawy.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w H. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu tego stanowiska wyjaśniono, że z dniem 1 września 2010 r. utworzony został Powiatowy Zespół Placówek Szkolno-Wychowawczych w H., w skład którego weszły:

1) Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy im [...] w H. obejmujący Szkołę Podstawową Specjalną, Gimnazjum Specjalne, Zasadniczą Szkołę Zawodową Specjalną i Szkołę Specjalną Przysposabiającą do Pracy;

2) Bursa Międzyszkolna w H. przeznaczona dla uczniów gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych i policealnych.

Celem powołania Zespołu było usprawnienie funkcjonowania oraz podniesienie jakości realizacji zadań oświatowych z uwzględnieniem istniejącej bazy dydaktycznej i warunków funkcjonowania obu placówek. Dlatego według Zarządu Powiatu był on zmuszony powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w H., do czasu wyłonienia odpowiedniego kandydata w drodze konkursu, osobie doświadczonej, sprawdzonej w zarządzaniu szkołą oraz dającej gwarancję wprowadzenia zmian organizacyjnych w nowo powołanej placówce. Jednakże rozpoczęte działania w zakresie zmian organizacyjnych oraz związane z tym problemy uniemożliwiły zakończenie procesu usprawnień w sposób profesjonalny i zapewniający sukces. Uzasadniało to ponowną uchwałę w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora tej samej osobie, ze względu na konieczność zakończenia procesu restrukturyzacji jednostki oświatowej. W ocenie Zarządu Powiatu nie prowadzi to do obejścia prawa, gdyż interpretacja art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty wskazuje, że nie ma tam mowy o tylko i wyłącznie jednokrotnej możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora.

Wyjaśniono również, że przygotowano już projekt uchwały o ogłoszeniu konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w H. i zapewniono, że dyrektor placówki zostanie niezwłocznie wyłoniony zgodnie z obowiązującym prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W sprawie niniejszej spór pomiędzy stronami dotyczy w istocie wykładni przepisu art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "u.s.o.").

Dokonując takiej wykładni należało mieć na uwadze, że według art. 36 ust. 1 ustawy, szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora.

Szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny (art. 36 ust. 2 ustawy).

Jak wynika z art. 36a ust. 1 ustawy, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę.

Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 36a ust. 2 ustawy).

Wymogu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora nie stosuje się do szkół i placówek publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (art. 36a ust. 3 ustawy).

Jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej (art. 36a ust. 4 ustawy).

Do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy (art. 36a ust. 5 ustawy).

W bezspornym w niniejszej sprawie stanie faktycznym Zarząd Powiatu w H. po raz pierwszy powierzył B. P. pełnienie obowiązków dyrektora Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w H. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010 r. – do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2011 r., to jest na okres 10 miesięcy. Na podstawie tej uchwały mandat pełniącego obowiązki dyrektora Zespołu wygasł z dniem 30 czerwca 2011 r. Pomimo tego zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Zarząd Powiatu w H. ponownie powierzył B. P. z dniem 1 lipca 2011 r. pełnienie obowiązków dyrektora Zespołu do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, tym razem jednak nie dłużej niż do dnia 30 kwietnia 2012 r., czyli na okres kolejnych 10 miesięcy.

W takiej sytuacji należy zaakcentować, że przepis art. 36a ust. 5 u.s.o. wyraźnie stanowi, że okres powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły może nastąpić "nie dłużej niż na okres 10 miesięcy". Termin ten ma charakter terminu prawa materialnego. Oznacza to, że wobec braku pozytywnej normy prawnej nie jest dopuszczalna możliwość jego przedłużenia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. III SA/Lu 278/11). Tym samym ustawodawca nie dopuścił możliwości przedłużenia powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły ponad maksymalny okres przewidziany w tym przepisie (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 września 2011 r., sygn. III SA/Lu 399/11) i to bez względu na okoliczności, także wówczas, kiedy stanowisko dyrektora nie zostało w tym okresie obsadzone, gdyż przepis nie przewiduje wyjątków, zaś okres ten dotyczy możliwości powierniczego zarządzania szkołą, nie zaś każdorazowego aktu powierzenia, jak to zdaje się interpretować Zarząd Powiatu w H. (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 455/06).

W okolicznościach faktycznych tej sprawy uznać zatem należało, że Wojewoda zasadnie wywiódł, iż uchwała Zarządu Powiatu w H. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., mocą której powierzono pełnienie obowiązków dyrektora Zespołu tej samej osobie łącznie na okres dłuższy niż przewidziany w ustawie – została wydana z naruszeniem art. 36a ust. 5 u.s.o., który ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego. Wynika z niego jasno, że osoba, której powierzono obowiązki dyrektora – pełni je jedynie czasowo. Jej mandat wygasa z chwilą powierzenia stanowiska, czy to w drodze konkursu, czy to w określonych w art. 36a ust. 4 u.s.o. przypadkach, z pominięciem konkursu.

Wobec wyraźnego brzmienia art. 36a ust. 5 u.s.o., okres na jaki powierza się obowiązki nie może w żadnym razie trwać dłużej niż 10 miesięcy. Z jego upływem mandat pełniącego obowiązki dyrektora wygasa z mocy prawa (ex lege).

W konsekwencji, brak rozstrzygnięcia konkursu do tego czasu nie uprawnia organu prowadzącego do powierzenia obowiązków na dalszy czas, ani tej samej, ani też innej osobie. Przedłużanie stanu tymczasowości, w którym szkoła lub placówka jest faktycznie pozbawiona swojego najważniejszego organu wskazuje na dążenie do obejścia ustawy i realizacji celów z nią sprzecznych.

Powierzenie stanowiska w drodze konkursu w szkołach i placówkach publicznych jest – w zasadzie – obligatoryjne. Niezależnie od przesłanek jakimi kierował się Zarząd Powiatu oraz powodów, dla których do chwili obecnej organ prowadzący nie przystąpił do procedury przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Powiatowego Zespołu Placówek Szkolno-Wychowawczych w H., organ prowadzący nie może odstępować od zorganizowania i przeprowadzenia konkursu w przewidzianym ustawą terminie, ani też uchylać się od jego przeprowadzenia powierzając po raz kolejny tej samej osobie pełnienie obowiązków z powołaniem się na przepis art. 36a ust. 5 u.s.o.

W tych okolicznościach organ prowadzący naruszył ustawowe zasady wyboru dyrektora placówki w drodze konkursu, którego nie przeprowadził w terminie wynikającym z tego przepisu.

Mając przywołane motywy na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był do stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu w H. została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, co skutkuje na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzeniem jej nieważność.

W zakresie wykonalności zaskarżonej uchwały rozstrzygnięcie uzasadnione jest przepisem art. 152 p.p.s.a.