Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Partii Politycznej Prawo i Sprawiedliwość od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2025 r. sygn. akt V SAB/Wa 16/25 w sprawie ze skargi Partii Politycznej Prawo i Sprawiedliwość na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie wypłaty III raty subwencji na 2024 rok oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 4 czerwca 2025 r. V SAB/Wa 16/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę partii politycznej "Prawo i Sprawiedliwość" (dalej także jako: "strona skarżąca" lub "Partia") na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie wypłaty III raty subwencji. Uzasadnienie tego orzeczenia zostało udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (adres strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Od powyższego wyroku strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zażądano uchylenia wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez jej uwzględnienie w całości, ponieważ   istota sprawy została już dostatecznie wyjaśniona, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych, a także rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

- art. 28 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1 i 2, art. 34b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1215),

- art. 521 § 1-2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1568),

- art. 176 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr78, poz. 483),

- w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a i art. 151 p.p.s.a.

poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała Państwowej Komisji Wyborczej o odrzuceniu sprawozdania finansowego, w stosunku do której wniesiono skargę, w czasie oczekiwania na rozpoznanie wywołuje natychmiastowy skutek w postaci (czasowej) redukcji subwencji, zgodnie z zaskarżonym a nieostatecznym rozstrzygnięciem Państwowej Komisji Wyborczej, podczas gdy - jeśli od uchwały Państwowej Komisji Wyborczej o odrzuceniu sprawozdania finansowego wniesiono skargę - do czasu ewentualnego oddalenia skargi subwencja podlega wypłacie w niepomniejszonej wysokości, jako że uchwała Państwowej Komisji Wyborczej nie ma waloru ostateczności/prawomocności, a jednocześnie brak jest regulacji nadającej nieostatecznej uchwale Państwowej Komisji Wyborczej walor natychmiastowej wykonalności, w związku z czym Sąd powinien był skargę uwzględnić i zobowiązać organ do dokonania czynności oraz stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a nie ją oddalić,

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego,

- w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a i art. 151 p.p.s.a.

poprzez przyjęcie, że treść uchwała Państwowej Komisji Wyborczej nr 421/24 z 30 grudnia 2024 r. jest niejasna i budzi wątpliwości interpretacyjne, podczas gdy jej treść jest jasna i jednoznaczna, nie budzi wątpliwości, mianowicie pkt 1. uchwały zawiera rozstrzygnięcie o przyjęciu sprawozdania finansowego Komitetu Wyborczego PiS, zaś pkt 2. nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia, a swoiste "zastrzeżenie prawne" Państwowej Komisji Wyborczej, które nie ma żadnej prawnie relewantnej treści, a w szczególności nie zawiera rozstrzygnięcia, w związku z czym Sąd powinien był skargę uwzględnić i zobowiązać organ do dokonania czynności oraz stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a nie ją oddalić,

III. przepisów prawa materialnego:

- art. 28 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1 i 2, art. 34b ust. 1 i 2 ustawy o partiach politycznych,

- art. 4 ust. 2, art. 8 ust. 1, art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1275),

- art. 2, art. 7, art. 146 ust. 3 i 4 pkt 1 w zw. z art. 149 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a i art. 151 p.p.s.a.

poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Minister Finansów może powstrzymywać się od wypłaty subwencji w pełnej wysokości wobec "żywienia wątpliwości" co do treści uchwały Państwowej Komisji Wyborczej nr 421/24 z 30 grudnia 2024 r., w sytuacji gdy Minister ma obowiązek działania, z zachowaniem terminów wyznaczonych w przepisach ustaw, podczas gdy Minister, jako organ zobowiązany do realizacji obowiązków wynikających z prawa nie może - napotkawszy wątpliwości natury prawnej, czy faktycznej - pozostać bezczynnym; ma obowiązek ewentualne wątpliwości we własnym zakresie usunąć, zaś od obowiązku tego nie zwalnia: brak współpracy w tym zakresie ze strony Państwową Komisją Wyborczą (w tym przypadku brak oczekiwanej wykładni uchwały), brak pożądanej (jakoby) aktywności ustawodawcy (regulującej status części sędziów), w związku z czym Sąd powinien był skargę uwzględnić i zobowiązać organ do dokonania czynności oraz stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a nie ją oddalić,

IV. przepisów prawa materialnego:

- art. 28 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1 i 2, art. 34b ust. 1 i 2 ustawy o partiach politycznych,

- art. 2, art. 7, art. 179 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej,

- art. 26 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2024 r. poz. 622),

- w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a i art. 151 p.p.s.a.

poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- postanowienia Sądu Najwyższego Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych uchylające uchwały Państwowej Komisji Wyborczej o odrzuceniu sprawozdań finansowych nie wywołują skutków prawnych,

- składy Sądu Najwyższego Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych nie są sądem w rozumieniu polskiego prawa, podczas gdy:

- sędziów powołuje Prezydent RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, zaś ewentualna wadliwość legislacyjna, czy proceduralna postępowania poprzedzającego powołanie nie ma wpływu na skuteczność powołania, ani zakres uprawnień prezydenckich nominatów,

- nawet jeśli się przyjmie koncepcję wadliwego statusu prawnego sędziów Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, to nie prowadzi ona do nieistnienia orzeczeń tej Izby, a jedynie może stanowić ona przesłankę wniosku o wyłączenie sędziego i ewentualnej kontroli instancyjnej, o ile taka ma miejsce (uchwała 3 połączonych Izb Sądu Najwyższego o sygn. akt BSA 1-4110-1/20 z 23 stycznia 2020 r.),

w związku z czym Sąd powinien był skargę uwzględnić i zobowiązać organ do dokonania czynności oraz stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a nie ją oddalić.

Strona skarżąca podniosła, że w świetle art. 28 i art. 29 ustawy o partiach politycznych nieostateczna uchwała Państwowej Komisji Wyborczej o odrzuceniu sprawozdania finansowego nie wstrzymuje obowiązku Ministra Finansów wypłaty należnych partii politycznej subwencji, a tym samym ewentualny brak skutecznego orzeczenia Sądu Najwyższego, brak kolejnej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej, domniemana "wewnętrzna sprzeczność" uchwały nr 421/24, brak "satysfakcjonującej" wykładni tej uchwały, nie stanowią podstawy dla wstrzymywania wypłaty subwencji w pełnej wysokości. W postanowieniu Sądu Najwyższego z 11 grudnia 2024 r. o sygn. akt I NSW 55/24, wskazano że złożenie przez pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego w trybie art. 145 § 1 Kodeksu wyborczego skargi na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie odrzucenia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego wstrzymuje do momentu rozpoznania tej skargi wykonalność takiego postanowienia. Dopiero odrzucenie przez Sąd Najwyższy skargi powoduje uprawomocnienie się uchwały Państwowej Komisji Wyborczej, co pociąga za sobą skutki prawne przewidziane w art. 148 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego. Podejmowanie działań na podstawie   nieprawomocnej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej byłoby przedwczesne. Prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu oraz kompetencji Sądu Najwyższego. Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej nie była prawomocna i ostateczna. Przysługiwał od niej zwyczajny środek zaskarżenia na podstawie art. 34 ustawy o partiach politycznych. Rozpoznanie skargi następuje na podstawie przepisów postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Zatem w świetle art. 521 k.p.c. należy uznać, że uchwała jest rozstrzygnięciem nieskutecznym i niepodlegającym wykonaniu do czasu uzyskania statusu prawomocności. Do tożsamych wniosków należałoby dojść po przyjęciu, że kodeks wyborczy zawiera autonomiczną regulację i choć nie reguluje tej kwestii, to z ogólnych zasad wynikających z przepisów art. 176 ust 1 w zw. z art. 45 ust. 1, 175, i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należałoby przyjąć, że uchwała nie jest wykonalna tak długo, jak służy od niej bądź oczekuje na rozpoznanie skarga do Sądu Najwyższego. Ze stanowiskiem tym koresponduje dyspozycja art. 148 Kodeksu wyborczego. Gdyby ustawodawca przewidywał natychmiastową skuteczność/wykonalność uchwały Państwowej Komisji Wyborczej o odrzuceniu sprawozdania finansowego, to w oczywisty sposób nie wiązałby pomniejszenia dotacji/subwencji z odrzuceniem skargi przez Sąd Najwyższy, ewentualnie wiązałby zmianę statusu sprawy wyłącznie z uwzględnieniem skargi. Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej o przyjęciu/odrzuceniu sprawozdania finansowego nie jest źródłem prawa partii politycznej do dotacji podmiotowej, względnie subwencji. Źródłem tych praw są odpowiednio: "wprowadzenie" określonej liczby kandydatów do Izb parlamentu lub uzyskanie określonego poziomu poparcia w wyborach, przy jednoczesnym złożeniu sprawozdania finansowego. Brak uchwały Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie sprawozdania finansowego nie wstrzymuje naliczenia, ani wypłaty któregokolwiek z omawianych świadczeń. Dopiero niezłożenie sprawozdania, a nie jego nieprzyjęcie (odrzucenie), eliminuje ex tunc prawo do dotacji/subwencji. Wpływ uchwały Państwowej Komisji Wyborczej o odrzuceniu sprawozdania finansowego na prawo do dotacji/subwencji jest następczy (ex nunc) i nie niweczący - prowadzi do wtórnej redukcji wysokości świadczenia - do minimalnego poziomu 25 % podstawy. Pomniejszać i redukować można tylko takie prawa, które do chwili pomniejszenia istnieją. Okoliczność, że przyszłe orzeczenie Sądu Najwyższego może ewentualnie utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej, nie upoważnia Ministra Finansów, jako płatnika, do wstrzymywania wypłaty; jako organ Państwa powinien działać na podstawie prawa i w granicach prawa, stosownie do art. 7 i art. 2 Konstytucji RP. Brak regulacji pozwalającej na wstrzymanie wypłat nie pozostawia organom Państwa i funkcjonariuszom publicznym jakiegokolwiek marginesu uznania, czy swobody decyzji. O ile po terminowej wypłacie pojawi się przesłanka ograniczająca wysokość subwencji/dotacji, wówczas partia będzie zobowiązana, na zasadach ogólnych, do zwrotu. Tego rodzaju rozliczenia nie wolno "zabezpieczać". W każdej procedurze sprawozdawczej partii/komitetu, ustawodawca wiąże ewentualne skutki w postaci dolegliwości finansowych dopiero od treści orzeczenia Sądu Najwyższego w przypadku złożenia skargi lub braku skorzystania ze środka zaskarżenia.

W przekonaniu strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z 30 grudnia 2024 r. w zakresie treściowego, normatywnego i kompetencyjnego znaczenia zawartych w niej paragrafów. Nie była ona wszechstronna, pogłębiona, zgodna z kanonami prawidłowego rozumowania. Znaczenie prawne ma tylko § 1 uchwały dotyczący przyjęcia sprawozdania finansowego. Natomiast treść § 2 nie mieści się w ustawowych kompetencjach Państwowej Komisji Wyborczej i stanowi "luźną publicystykę prawną". Nie można zatem czynić rozważań na temat sprzeczności tych postanowień uchwały, ponieważ § 2 stanowi jedynie "osobliwy komentarz", "dziwaczne uzasadnienie" towarzyszące uchwale, przez co nie "anuluje" mocy wiążącej rozstrzygnięcia z § 1. Państwowa Komisja Wyborcza ma kompetencje do przyjmowania sprawozdania finansowego, ale nie ma kompetencji do publikowania własnych dywagacji, czy dylematów na temat skuteczności orzeczeń Sądu Najwyższego. Jeżeli treść uchwały budziła wątpliwości Ministra Finansów, to organ ten powinien był poddać ją odpowiedniej wykładni. Nie może zasłaniać się "trudnościami interpretacyjnymi". Sąd pierwszej instancji nie zaprezentował również autonomicznej oceny przepisów o statusie prawnym sędziów Sądu Najwyższego - Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, ograniczając się do wypowiedzi zagranicznych organów jurysdykcyjnych, jakimi są Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejski Trybunał Praw Człowieka. Trybunały te nie zostały wyposażone w kompetencje do ingerencji w strukturę polskiego sądownictwa, ani proces wyborczy, bądź decydowania, który sędzia i który sąd są władne wykonywać w Polsce władzę orzeczniczą. Państwowa Komisja Wyborcza nie uwzględniła przy tym rozważań Sądu Najwyższego wyrażonych w uchwale BSA I-4110-1/20. Zgodnie zaś z art. 26 § 1 pkt 2 ustawy o Sądzie Najwyższym, w sprawach skarg na uchwały Państwowej Komisji Wyborczej właściwa jest Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu przedstawiono przebieg zdarzeń związanych z obliczeniem wcześniejszej wysokości subwencji na rok 2024 i na jej podstawie czterech rat subwencji rocznej, a także skorygowaniu ich wysokości po otrzymaniu uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z 29 sierpnia 2024 r. nr 361/24 wraz z informacją z 30 sierpnia 2024 r., które legły u podstaw niewypłacenia stronie skarżącej III raty subwencji rocznej w terminie do 30 października 2024 r. Wskazano, że wartość skorygowanej subwencji wykazała, że suma wypłaconych I i II rat w dotychczasowej wysokości okazała się wyższa, niż suma I, II i III raty w skorygowanej wysokości, dlatego nie wypłacono III raty w skorygowanej wysokości. Pomniejszenia subwencji dokonano przy uwzględnieniu przepisów Kodeksu wyborczego i ustawy o partiach politycznych, a także wymaganych przepisami stanowisk Państwowej Komisji Wyborczej potwierdzających uprawnienie do subwencji i jej wysokości. Powody zmniejszenia subwencji i niewypłacenia III raty subwencji były wyjaśniane partii politycznej w odpowiedzi na pisma z 5 i 25 listopada oraz 12 grudnia 2024 r. w pismach Ministra Finansów z 25 listopada i 23 grudnia 2024 r. W dniu 23 grudnia 2024 r. do Ministerstwa Finansów wpłynęło ponaglenie w zakresie niewykonania czynności materialnotechnicznej wypłaty III raty subwencji na rok 2024, a 30 grudnia 2024 r. skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania w tej sprawie. W dniu 31 grudnia 2024 r. do Ministerstwa Finansów wpłynęła uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z 30 grudnia 2024 r. nr 421/2024. Z uwagi na treść uchwały nr 421/2024 w piśmie z 8 stycznia 2025 r. Minister Finansów zwrócił się do Państwowej Komisji Wyborczej o wyjaśnienie wątpliwości co do treści uchwały, a w piśmie z 15 stycznia 2025 r. przedstawiono dodatkowe wyjaśnienia. W piśmie z 22 stycznia 2025 r. udzielono partii politycznej odpowiedzi na ponaglenie. W dniu 29 stycznia 2025 r. przekazano do Sądu skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzone postępowanie.

W ocenie Ministra Finansów, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Przepis art. 148 § 2 Kodeksu wyborczego zastosowano w ten sam sposób, jak wobec innych partii politycznych w podobnych przypadkach. Z jego treści wynika, że subwencja, o której mowa w art. 28 ustawy o partiach politycznych, ulega zmniejszeniu zarówno w razie odrzucenia sprawozdania finansowego przez Państwową Komisję Wyborczą, jak i odrzucenia skargi, o której mowa w art. 145 § 1 Kodeksu wyborczego. Nie wynika z nich, że odrzucenie sprawozdania finansowego przez Państwową Komisję Wyborczą powinno być prawomocne. Natomiast uchwała Państwowej Komisji Wyborczej nr 421/2024 wywołuje wątpliwości w zakresie jej wewnętrznej spójności, przez co istotnie utrudnia wykładnię i prawidłowe zastosowanie rozstrzygnięcia tego organu. Treść § 2 uchwały określa wątpliwości Państwowej Komisji Wyborczej co do skuteczności orzeczenia wydanego przez Sąd Najwyższy i powinna ona zostać wyjaśniona przez Państwową Komisję Wyborczą. Treść tej części uchwały może być bowiem rozumiana w ten sposób, że Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych nie jest sądem w rozumieniu Konstytucji RP. Rozpatrzenie skargi przez prawidłowo ukształtowany sąd jest warunkiem dalszych czynności w sprawie, w szczególności przyjęcia sprawozdania finansowego przez Państwową Komisję Wyborczą na podstawie art. 145 § 6 Kodeksu wyborczego. Do zadań Ministra Finansów należy, między innymi, podejmowanie czynności na podstawie informacji od Państwowej Komisji Wyborczej o uprawnionych do otrzymania subwencji z budżetu państwa na działalność statutową, przy czym informacja taka musi pozostawać w zgodzie z treścią uchwały Państwowej Komisji Wyborczej. Działania Ministra Finansów są ściśle zależne od działań i czynności Państwowej Komisji Wyborczej. Ostatecznie Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister nie miał obowiązku wypłaty III raty subwencji. Natomiast poruszona przez Sąd kwestia dotycząca postanowienie Sądu Najwyższego o sygn. akt I NSW 55/24 miała tylko pośredni wpływ na działania Ministra Finansów, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy o partiach politycznych. Dokonana przez stronę skarżącą odmienna ocena dowodu oraz brak precyzyjnego wskazania wad zaskarżonego wyroku nie stanowi dostatecznej i wystarczającej podstawy do zmiany rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw uzasadniających uchylenie zaskarżonego wyroku, który pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził natomiast przesłanek nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani podstaw do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a.

Przed przedstawieniem stanowiska odnośnie do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezbędne zwrócenie uwagi stron na zagadnienia natury ogólnej związanej z poddanym kontroli instancyjnej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a przede wszystkim zainicjowaną skargą strony skarżącej postępowaniem przed sądem administracyjnym. Część argumentacji obu stron postępowania sądowego nie odnosiła się bowiem do meritum sprawy sądowoadministracyjnej, lecz zostało zaczerpnięte z retoryki sporu politycznego, które dla wyniku sprawy przed sądem administracyjnym ze skargi strony skarżącej na bezczynność Ministra Finansów w wypłacie III raty subwencji rocznej dla partii politycznej nie miały istotnego znaczenia.

Nie było sporne między stronami, że wypłata rat subwencji rocznej dla partii politycznej stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wynikającą z przepisów prawa. Sporna nie była także pierwotnie określona wysokość subwencji rocznej na podstawie danych przekazanych Ministrowi Finansów przez Państwową Komisję Wyborczą, ani to, że partia polityczna "Prawo i Sprawiedliwość" była uprawniona do jej otrzymania, podobnie jak kwoty wypłacone tytułem I i II raty subwencji, przez co miała interes prawny we wniesieniu skargi w znaczeniu wynikającym z art. 50 § 1 p.p.s.a. Prawo do subwencji wynika z przepisów art. 28 i art. 29 ustawy o partiach politycznych, które regulują w konkretny sposób zasady wyliczania jej wysokości i podziału, przy czym terminy wypłaty poszczególnych rat subwencji, poza pierwszą wypłacaną po ogłoszeniu informacji o przyjętych i odrzuconych sprawozdaniach wyborczych komitetów wyborczych (zob. art. 29 ust. 5 ustawy o partiach politycznych), określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 lutego 2003 r. w sprawie wypłacania z budżetu państwa subwencji przysługującej partiom politycznym (Dz. U. z 2021 r. poz. 439). Droga przed sądem administracyjnym w takiej sprawie byłaby zatem dopuszczalna, przez co dopuszczalne było także wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji publicznej w dokonaniu tej czynności. Stosownie bowiem do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność przysługuje w przypadkach określonych w pkt 1-4. Rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji skarga została również wniesiona z dopełnieniem wymagań określonych w przepisach art. 52 i art. 53 p.p.s.a., przy czym poprzedzenie jej ponagleniem było w okolicznościach sprawy zbędne, ponieważ czynność wypłaty raty subwencji nie jest podejmowana w toku postępowania toczącego się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W Kodeksie wyborczym, ani ustawie o partiach politycznych, nie zawarto odesłania do Kodeksu postępowania administracyjnego. Wypłata raty subwencji nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i toczy się według autonomicznej procedury. Wymaganie z art. 53 § 2b p.p.s.a. należy zaś łączyć przede wszystkim z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej (por. wyroki NSA o sygn. akt III OSK 99/23 i III OSK 5140/21 oraz uchwałę o sygn. akt II OPS 1/21). Skarga nie podlegała zatem odrzuceniu ani z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, ani z innych względów w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji obowiązany był poddać ocenie jej zasadność.

Przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega "stan bezczynności", który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Dokonując wykładni tego wyrażenia można przyjąć, że "bezczynność" organu administracji publicznej zachodzi, gdy nie podejmuje on czynności nakazanych prawem w przepisanym terminie. Powody takiego stanu rzeczy nie mają znaczenia. Bezczynność może zostać stwierdzona nawet wówczas, gdy organ pozostawał w przeświadczeniu, że dana czynność nie miała zostać dokonana (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. WK2016, komentarz do art. 3).

Celem wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do dokonania przez organ m.in. zaniechanej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jeżeli faktycznie organ pozostawał w zwłoce w jej podjęciu. Jest to środek dyscyplinujący i przymuszający. W postępowaniu takim ocenie sądu administracyjnego podlega przede wszystkim zagadnienie terminowości dokonania czynności z zakresu administracji publicznej (fakt niezałatwienia sprawy w terminie), a nie sama czynność (jej treść). Analiza ta musi jednak w pierwszej kolejności odnosić się do oceny zasadności skargi na dzień jej wniesienia. O ostatecznej zasadności skargi decyduje wprawdzie stan na dzień wydania wyroku przez sąd administracyjny, kiedy sąd rozstrzyga, stosownie do art. 149 § 1, § 1a i § 1b p.p.s.a., czy zobowiąże organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiąże organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa albo samodzielnie orzeknie o uznaniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego oraz stwierdzi, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i czy miała ona charakter rażący, niemniej kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być aktualny przede wszystkim w dacie wniesienia skargi (por. uchwały o sygn. akt II OPS 5/19 i II OPS 1/21, a także M. Bogusz, Niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na "historyczną" bezczynność organu administracji publicznej. Glosa do uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021/1/5). Skarga na bezczynność musi się odnosić do zarzucanego nią stanu istniejącego przed jej wniesieniem oraz w dacie jej wniesienia. Nie stanowi natomiast środka prawnego, który można wnosić prewencyjnie, niejako "na przyszłość" (por. wyroki NSA o sygn. akt III OSK 2642/22 i III OSK 1631/24). Skarga niezasadna w dniu jej wniesienia nie może stać się zasadna dopiero w toku postępowania sądowego. W sytuacji, gdy skarga okazuje się niezasadna w dniu jej wniesienia do sądu administracyjnego, nie można przyjąć, że organ stał się bezczynny w dokonaniu czynności w późniejszym terminie.

Do powyższego dodać należy, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na ocenie tej działalności pod kątem legalności - podstawowym kryterium kontroli jest zgodność z prawem, co wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Kontrola ta polega na badaniu zachowania się (działania lub zaniechania) określonego podmiotu właściwego do wykonania danego zadania z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia jego zgodności z powinnymi wzorcami, ustalaniu ewentualnych rozbieżności oraz ich przyczyn, a także sformułowaniu zaleceń mających spowodować wyeliminowanie stwierdzonych rozbieżności. Celem kontroli jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

Przechodząc do zaprezentowania wyników oceny skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawierała ona niedoskonałości konstrukcyjne i argumentacyjne odnoszące się do prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia ocenianych przez pryzmat przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego i postępowania kasacyjnego. Wskazanie to jest istotne z tego powodu, że w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania oraz podstawy do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do art. 189 p.p.s.a. Skarga kasacyjna powinna być zaś zorientowana na wady zaskarżonego wyroku, stosownie do art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i przeprowadzonego przez sąd pierwszej instancji procesu kontroli.

Skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek prawny. Prawidłowość jej sporządzenia wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, przez wymienienie przepisów, które autor skargi kasacyjnej uznał za naruszone przez sąd pierwszej instancji, ale też ich należytego uzasadnienia w sposób korespondujący z tym zarzutami oraz przedmiotem postępowania sądowego. Argumentacja i zarzuty skargi kasacyjnej powinny w głównej mierze odnosić się do przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska sądu pierwszej instancji i argumentacji tam zawartej, bądź też wskazywać na niedostatki tej argumentacji. Tylko środek zaskarżenia spełniający te kryteria może zostać poddany pełnej, merytorycznej kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA o sygn. akt I FSK 2080/16, II FSK 1260/22). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 1162/18). Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, a skutki procesowe skargi kasacyjnej wiążą się nie tylko z faktem jej wniesieniem, ale także z jego treścią (zamiast wielu, zob. wyrok NSA o sygn. akt III OSK 169/26 i powołane w nim orzecznictwo).

Skarga na bezczynność organu administracji publicznej wymaga zidentyfikowania nie tylko podstawy prawnej podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ale także podstawy prawnej określającej terminy dokonania takiej czynności. O ile pierwsze zagadnienie zostało w skardze kasacyjnej omówione, o tyle drugie pozostawiono bez zidentyfikowania podstawy prawnej oraz argumentacji. Jest to zaś o tyle istotne, że terminy wypłaty rat subwencji zostały określone nie tylko w ustawie o partiach politycznych, ale przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Finansów, które w całości pozostało poza rozważaniami skarżącego kasacyjnie. Podstawy kasacyjne zostały pozbawione więc istotnej podstawy normatywnej, które w jednoznaczny sposób identyfikowałyby przepisy regulujące ostateczne terminy wypłaty poszczególnych rat subwencji rocznej, w szczególności raty III, której dotyczyła skarga na bezczynność Ministra Finansów.

Niezależnie od wyżej opisanych mankamentów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu, ale okazała się być pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Opatrzona datą dzienną 23 grudnia 2024 r. i nadana tego dnia w placówce operatora pocztowego skarga na bezczynność Ministra Finansów w dniu jej wniesienia do Sądu pierwszej instancji była niezasadna, ponieważ Minister Finansów tego dnia (23 grudnia 2024 r.) nie pozostawał bezczynny w dokonaniu czynności wypłaty III raty subwencji na rok 2024. Bezzasadność skargi w dniu jej wniesienia do sądu stanowić musiała podstawę jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. (por. uchwałę NSA o sygn. akt I OPS 6/08 i wyroki o sygn. akt III OSK 2642/22 i III OSK 1631/24), co w świetle art. 184 p.p.s.a. nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Z niespornych między stronami okoliczności faktycznych wynikało, że uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z 30 grudnia 2024 r. nr 421/24 została doręczona Ministrowi Finansów 31 grudnia 2024 r. wraz z pismem przewodnim z 30 grudnia 2024 r., w którym Państwowa Komisja Wyborcza poinformowała Ministra Finansów, że nie zaszła okoliczność, o której mowa w art. 148 § 2 Kodeksu wyborczego. Natomiast do tego czasu Minister Finansów dysponował uchwałą Państwowej Komisji Wyborczej z 29 sierpnia 2024 r. nr 316/2024 o odrzuceniu sprawozdania finansowego Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość oraz informacją zawartą w piśmie przewodnim Państwowej Komisji Wyborczej z 30 sierpnia 2024 r. o tym, że wskutek odrzucenia sprawozdania finansowego Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 148 § 2 Kodeksu wyborczego. To skłoniło Ministra Finansów do ponownego przeliczenia wysokości subwencji rocznej dla partii politycznej "Prawo i Sprawiedliwość" (15.068.886,54 zł wobec dotychczasowej 25.933.375,05 zł) oraz wysokości rat tej subwencji podlegających wypłacie w roku 2024, których skorygowana wysokość (3.767.221,64 zł) okazała się niższa od dotychczasowej (6.483.343,77 zł). Wobec stwierdzenia, że łączna wysokość I i II raty, które dotychczas wypłacono (12.966.687,53 zł), okazała się wyższa od łącznej wysokości trzech rat w skorygowanej wysokości (10.864.488,51 zł), Minister Finansów nie wypłacił partii politycznej "Prawo i Sprawiedliwość" III raty subwencji rocznej (termin końcowy wypłaty tej raty w nieprzywołanym w podstawach kasacyjnych rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 lutego 2003 r. w sprawie wypłacania z budżetu państwa subwencji przysługującej partiom politycznym, wyznaczony został na 30 dzień miesiąca następującego po kwartale, za który jest wypłacana dana rata subwencji, a więc 30 października). Zmiana okoliczności nastąpiła dopiero po podjęciu przez Państwową Komisję Wyborczą uchwały z 30 grudnia 2024 r. w związku z otrzymanym przez ten organ postanowieniem Sądu Najwyższego z 11 grudnia 2024 r. sygn. akt I NSW 55/24). Do 23 grudnia 2024 r., ani nawet 30 grudnia 2024 r., kiedy skarga wpłynęła do Ministerstwa Finansów, niewypłacenia III raty subwencji rocznej nie można było zatem zakwalifikować jako stanu bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Był to stan zgodny z prawem, odpowiadający uchwale Państwowej Komisji Wyborczej z 29 sierpnia 2024 r. nr 316/2024., informacji otrzymanej przez Ministra Finansów w piśmie Państwowej Komisji Wyborczej z 30 sierpnia 2024 r. oraz dyspozycji art. 148 § 2 Kodeksu wyborczego. Z treści tej ostatniej regulacji wynika, że [w] razie odrzucenia przez Państwową Komisję Wyborczą sprawozdania finansowego lub odrzucenia skargi, o której mowa w art. 145 § 1, przysługująca partii politycznej subwencja, o której mowa w art. 28 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, pomniejszona zostaje o kwotę stanowiącą równowartość trzykrotności wysokości środków pozyskanych lub wydatkowanych z naruszeniem przepisów, o których mowa w art. 144 § 1 pkt 3. Postulowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w nawiązaniu do pierwszego zarzutu kasacyjnego, wykładnia tego unormowania, zakładająca pominięcie jego części dotyczącej skutków "odrzucenia przez Państwową Komisję Wyborczą sprawozdania finansowego" nie ma jakiegokolwiek umocowania prawnego. W szczególności ustawodawca nie uzależnił skuteczności uchwały Państwowej Komisji Wyborczej o odrzuceniu sprawozdania finansowego od upływu terminu do wniesienia przez pełnomocnika komitetu wyborczego skargi do Sądu Najwyższego. Postulowanego przez stronę skarżącą skutku nie można także wywieść z art. 521 Kodeksu postępowania cywilnego. Przepisy w nim zawarte mają zastosowanie wyłącznie do orzeczeń sądu zapadających w toku postępowania nieprocesowego, podczas gdy uchwały Państwowej Komisji Wyborczej wydawane są, co trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, w toku autonomicznej procedury uregulowanej w Kodeksie wyborczym, do której nie stosuje się ani Kodeksu postępowania cywilnego, ani Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w Kodeksie wyborczym zawarta jest regulacja, w której skutek wniesienia skargi do Sądu Najwyższego został połączony ze wstrzymaniem wykonania uchwały Państwowej Komisji Wyborczej (art. 161a § 2), ale nie dotyczy on skargi, o której mowa w art. 145 § 1 Kodeksu wyborczego. Wszystko to oznacza, że oznaczony punktem I zarzut skargi kasacyjnej okazał się w okolicznościach sprawy niezasadny.

Odnośnie do powyższego dodać należy, że Minister Finansów nie był stroną postępowania przed Sądem Najwyższym zainicjowanego skargą pełnomocnika Komitetu Wyborczego Prawo i Sprawiedliwość na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z 29 sierpnia 2024 r. nr 316/2024. Nie miał zatem urzędowej wiedzy ani o skorzystaniu przez pełnomocnika komitetu wyborczego z prawa do skargi, ani wyniku zainicjowanej sprawy przez Sądem Najwyższym. Stronami postępowania przed Sądem Najwyższym był Komitet Wyborczy Prawo i Sprawiedliwość oraz Państwowa Komisja Wyborcza. Natomiast w sprawie wypłaty rat subwencji rola Ministra Finansów ogranicza się tylko do czynności materialnotechnicznej wyliczenia wysokości raty subwencji i zlecenia jej wypłaty, przy czym podstawą dokonania tych czynności są urzędowe informacje od Państwowej Komisji Wyborczej. W świetle art. 29 ust. 3 ustawy o partiach politycznych nie może budzić wątpliwości to, że Minister Finansów nie podejmuje autonomicznej decyzji o przysługującej partii politycznej wysokości subwencji rocznej, lecz bazuje przy dokonywaniu tych wyliczeń na urzędowych informacjach od Państwowej Komisji Wyborczej na temat uprawnienia partii politycznej do subwencji i jej wysokości. Minister Finansów obowiązany był zatem uwzględnić stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej wyrażone w uchwale nr 316/2024 i piśmie z 30 sierpnia 2024 r. Ponieważ wypłacone za I i II kwartał 2024 r. raty subwencji okazały się przewyższać łączną wartość I, II i III raty subwencji w skorygowanej wysokości, niewypłacenie jakiegokolwiek świadczenia tytułem III raty subwencji było zgodne z prawem, ponieważ w terminie do 30 października 2024 r. patia polityczna "Prawo i Sprawiedliwość" otrzymała tytułem subwencji środki w wyższej kwocie, aniżeli należna po skorygowaniu jej wysokości w nawiązaniu do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej nr 316/2024 i treści pisma tego organu z 30 sierpnia 2024 r.

Bez znaczenia dla oceny zasadności skargi okazały się rozważania autora skargi kasacyjnej na temat treści uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z 30 grudnia 2024 r. nr 421/24, skoro nie było sporne między stronami, że informacja o jej podjęciu dotarła do Ministra Finansów dopiero 31 grudnia 2024 r. W dniu 23 grudnia 2024 r. Minister Finansów nie pozostawał bezczynny w wypłacie III raty subwencji i nie mógłby zrealizować uprawnienia procesowego określonego w art. 54 § 3 p.p.s.a., skoro uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z 30 grudnia 2024 r. nr 421/24 wraz z informacją o tym, że nie zachodzą podstawy określone w art. 148 § 2 Kodeksu wyborczego, otrzymał 31 grudnia 2024 r. Z tego też względu stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone odnośnie do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z 30 grudnia 2024 r. nr 421/24 oraz postanowienia Sądu Najwyższego  Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych z 11 grudnia 2024 r. o sygn. akt I NSW 55/24 uznać należało za zbędne i niemające znaczenia dla oceny zasadności skargi oraz kontroli stanu bezczynności Ministra Finansów w wypłacie III raty subwencji. Z tego powodu odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej oznaczonych punktami II, III i IV wykraczałoby poza granice sprawy zainicjowanej skargą opatrzoną datą dzienną 23 grudnia 2024 r., wniesioną (nadaną) tego dnia do Sądu pierwszej instancji za pośrednictwem Ministra Finansów, zgodnie z procedurą uregulowaną w art. 54 § 1 p.p.s.a., ze skutkiem określonym w art. 83 § 3 p.p.s.a. z uwagi na skorzystanie przez nadawcę z usługi pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu przepisów Prawa pocztowego.

Z podanych względów skarga kasacyjna została na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalona.