Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. i C. małż. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 320/07 w sprawie ze skargi J. i C. małż. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 320/07 oddalił skargę J. i C. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że [...] grudnia 2002r. Rada Miejska Kalisza podjęła uchwałę nr [...] w sprawie "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w rejonie ulicy [...]". Uchwała ta, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2003r. Nr [...], poz. [...]; zaczęła obowiązywać od dnia [...] marca 2003r.

J. i C. małż. K. aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2003r. sprzedali spółce [...] S.A. z siedzibą w P. niezabudowany grunt o powierzchni 5.431 m2 oznaczony jako działka nr [...], położony w Kaliszu przy ul. [...], za cenę [...] zł.

Prezydent Miasta Kalisza w postępowaniu administracyjnym wszczętym [...] października 2003r. w celu ustalenia opłaty planistycznej wydawał dwukrotnie decyzje, które były następnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. I tak, decyzją z dnia [...] marca 2004r. Prezydent Miasta Kalisza w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] grudnia 2003r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. N., która określiła wartość działki nr [...] przed podziałem na kwotę [...] zł, zaś po podziale - na kwotę [...] zł, co spowodowało, że wzrost wartości działki wyniósł [...]zł, ustalił rentę planistyczną odpowiadającą stawce 30% wyrażającą się kwotą [...]zł Na skutek odwołania małżonków K. decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, sprawę zaś przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na twierdzenie skarżących, że zamierzają zlecić innemu biegłemu kolejną wycenę nieruchomości. Następnie skarżący złożyli opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych nr [...], w której wskazano, że błędem dyskwalifikującym operat szacunkowy B. N. jest to, że określana wartość nieruchomości nie odwzorowuje rynku nieruchomości, ponieważ zawiera błędy metodologiczne, przy czym dopuszczono możliwość jego poprawienia. W nowym operacie szacunkowym z dnia [...] września 2004r. B. N. określiła wartość działki nr [...] przed zmianą planu na [...], po zmianie planu na [...] zł, a wzrost wartości działki na [...] zł. J. i C. małż. K. w piśmie z dnia [...] września 2004r. zgodzili się tylko "z oszacowaną wartością nieruchomości przed zmianą planu" i zapowiedzieli przedstawienie operatu wykonanego na ich zlecenie przez innego rzeczoznawcę. Ponieważ skarżący pomimo upływu dwóch miesięcy nie złożyli takiego operatu - Prezydent Miasta Kalisza decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...] zł na podstawie operatu B. N. z dnia [...] września 2004 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżący, mimo wcześniejszej deklaracji, zakwestionowali nie tylko wyliczoną wartość nieruchomości po zmianie planu, ale i wartość nieruchomości sprzed zmiany. Do odwołania dołączyli operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2004r., sporządzony na ich zlecenie przez rzeczoznawcę A. J., w którym wartość nieruchomości nr [...] przed zmianą planu oszacował na [...] zł (a więc wyżej niż to uczyniła B. N. w swoim operacie), zaś wartość po zmianie planu na [...] zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając z dniu [...] stycznia 2005r. decyzję organu pierwszej instancji poleciło wyjaśnić rozbieżności między częścią tekstową i graficzną poprzedniego planu. W planie tym teren nieruchomości oznaczony był symbolem E.30.MN opisanym w tekście planu jako "tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy (poniżej 0,5 brutto), dopuszczalność uzupełnień dogęszczających, zwiększających intensywność wykorzystania terenów. Preferowane skojarzone doinwestowanie usługowo-mieszkaniowe", natomiast aktualny plan oznacza ten teren symbolem UC1 - tereny usług komercyjnych. Potrzeba wyjaśnienia tych rozbieżności wynikała z faktu, że na planszy poprzedniego planu teren przedmiotowej nieruchomości oznaczony jest dodatkowo symbolem UA, którego nie było w tekście planu.

Rzeczoznawca B. N. w kolejnym uaktualnionym operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2005r. określiła wartość rynkową działki przed zmianą planu na [...] zł, a po zmianie planu na [...] zł.

Z uwagi na dostrzeżone rozbieżności wartości szacowanej nieruchomości w kolejnych operatach szacunkowych organ zwrócił się do B. N. o złożenie dodatkowych wyjaśnień. W odpowiedzi B. N. poinformowała, że w ostatnim operacie uwzględniła wyjaśnienia uzyskane w Wydziale Budownictwa, Urbanistyki i Architektury odnośnie zapisów planu, jak również sprawy poruszane na rozprawie przed organem II instancji, w szczególności nieprzyjęcie do porównania transakcji dokonanych po dacie sprzedaży wycenianej nieruchomości.

Prezydent Miasta Kalisza przekazał operaty szacunkowe rzeczoznawcy majątkowego B. N. Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych "celem wydania opinii określającej prawidłowość wykonania tych operatów oraz wskazania właściwego operatu określającego prawidłowo wartości rynkowe nieruchomości do wydania decyzji administracyjnej naliczającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W opinii z dnia [...] października 2005r. Komisja odstąpiła od dokonywania korekty pierwszego operatu "z uwagi na fakt, że w dniu [...] maja 2005r. autorka dokonała ponownej wyceny tej samej nieruchomości dla tego samego celu". Odnosząc się zatem do operatu z [...] maja 2005 r. stwierdzono, że zawiera on dwa błędy dyskwalifikujące; pierwszy związany z włączeniem do rynku nieruchomości komercyjnych nieruchomości położonej w Kaliszu przy ul. [...], która jest nieruchomością mieszkaniową; drugi polegający na przyjęciu, że ta nieruchomość sprzedana została za cenę [...] zł, podczas gdy ceną tej nieruchomości była kwota [...] zł, zaś kwota [...] zł odpowiadała wartości dokumentacji technicznej.

W ostatnim operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2005 r. B. N., tak jak i poprzednio, określiła stan nieruchomości na dzień uchwalenia planu. Wyjaśniła, że po korekcie błędów swoich poprzednich opinii wartość rynkowa działki nr [...] przed zatwierdzeniem planu miejscowego wyraża się kwotą [...]zł, po zatwierdzeniu planu - kwotą [...] zł, a różnica odpowiadająca wzrostowi wartości działki kwotą - [...] zł.

W tym stanie rzeczy rozpoznając sprawę po raz trzeci, Prezydent Miasta Kalisza decyzją z dnia [...] marca 2006r. ustalił wysokość jednorazowej opłaty planistycznej należnej Miastu od C. i J. małż. K. na kwotę [...] zł. W odwołaniu od tej decyzji małżonkowie K. podnieśli, że wydane operaty szacunkowe i opinie różnią się, a Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych negatywnie oceniła kolejne, korygowane operaty sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego B. N. Odwołujący się opisali szereg postępowań administracyjnych prowadzonych od 1997r. w odniesieniu do ich działki nr [...] o powierzchni 13.770 m2, mających źródło w planach rozbudowy układu komunikacyjnego Kalisza. Jak zaznaczono, nieruchomość ta została podzielona na trzy działki o łącznej powierzchni 3.370 m2, sprzedane Miastu w dniu [...] grudnia 1997r. za cenę 18 zł za 1 m2, co umożliwiło zrealizowanie obwodnicy, ale też spowodowało zaprzestanie przez małżonków K. prowadzenia działalności handlowej, uprawy kwiatów i warzyw oraz wytwórni nagrobków. Za likwidację tej działalności nie otrzymali odszkodowania. Czują się zatem pokrzywdzeni tym, że po sprzedaży działki nr [...] "pozostałej po tamtym podziale geodezyjnym (...) obliguje się ich do zapłaty wysokich kwot finansowych". Ponadto zaznaczyli, że z uwagi na usytuowanie na przedmiotowej działce kolektora c.o., przeznaczenie części gruntu na komunikację, na poszerzenie ul. [...] i pod projektowaną stację trafo - około 2/5 powierzchni przedmiotowej działki nie kwalifikuje się pod zabudowę. W ocenie odwołujących się, nie zostały rozwiane ich wątpliwości co do przeznaczenia przedmiotowej działki w poprzednim planie miejscowym z dnia [...] października 1991r. Chociaż według tego planu działka nr [...] położona była na terenach oznaczonych symbolem E.20.MN - tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy, to na wyrysie widoczny jest symbol E 30 MN/UA, a koncepcja zagospodarowania z 1991r. nosiła tytuł "zespół mieszkalno-usługowy". Odwołujący wskazali ponadto, że przedmiotowa działka nr [...] w nowym planie składa się nie tylko z terenu usług komercyjnych, ale i z terenu komunikacji samochodowej KS, uwzględnienie zaś tej okoliczności pozwoliłoby na nieznaczne chociaż obniżenie wysokości opłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] maja 2006r. uwzględniając jedynie ostatni zarzut uznało, że część działki nr [...] - objęta symbolem KS - o powierzchni 325 m2 winna być wyłączona z ustalenia opłaty, wobec czego na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa: 1) zmieniło w punkcie 1 decyzji organu I instancji kwotę opłaty, ustalając ją na kwotę [...] zł, 2) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na skutek skargi C. i J. małż. K. wyrokiem z dnia 12 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Po 448/06 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd powołując się na wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r. sygn. SA 895/81, w którym wskazano, że osnowa decyzji, w której organ odwoławczy w części chce sam naprawić naruszenie przepisów prawa materialnego popełnione przez organ pierwszej instancji musi składać się z dwóch części: w pierwszej organ ten uchyla zaskarżoną decyzję i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej - rozstrzyga sprawę co do istoty. Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem na przepis art. 138 § 1 pkt 2 wobec braku uchylenia decyzji w części, w której organ odwoławczy orzekł merytorycznie, rażąco naruszała prawo.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał na obowiązek pobrania opłaty planistycznej. Uznał też za trafne stwierdzenie organu odwoławczego, iż na wysokość tej opłaty nie mają żadnego wpływu zdarzenia faktyczne i prawne opisane w skardze, zaistniałe w poprzednich latach i dotyczące innych niż przedmiotowa działka nr [...], gruntów skarżących, ani też wysuwanie przez skarżących w stosunku do Miasta roszczeń odszkodowawczych związanych z zaprzestaniem przez skarżących prowadzenia działalności produkcyjnej i wytwórczej po sprzedaniu w 1997r. innych działek na cele komunikacji miejskiej. Z kolei odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego kwestii, czy wskazane w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej oznaczenie terenu symbolem E.20.MN. oznaczało wyłącznie podane przez Kolegium "tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy" Sąd zauważył, że w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2005r. rzeczoznawca majątkowy B. N. już uwzględniła, że przed zmianą planu w obowiązującym wówczas planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Kalisza z 1991r. "wyceniana nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem E.30.MN - teren mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy; dopuszczalność uzupełnień dogęszczających, preferowane skojarzone doinwestowanie usługowo-mieszkaniowe". Zatem, zdaniem Sądu, nadanie przez skarżących decydującego znaczenia funkcji usługowej i domaganie się z tego tytułu podwyższenia wyjściowej wartości szacowanej działki nr [...] nie ma żadnego uzasadnienia. Sąd podkreślił też konieczność odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Kalisza z dnia [...] marca 2006r. określającą opłatę planistyczną na kwotę 157.798 zł i ustalając, że C. i J. małż. K. mają z tytułu wzrostu wartości sprzedanej kilka miesięcy po zmianie planu miejscowego działki nr [...], zapłacić kwotę [...] zł. W uzasadnieniu decyzji jako okoliczności bezsporne organ wskazał zmianę planu miejscowego oraz fakt sprzedaży działki nr [...]. Zaznaczono, że teren przedmiotowej działki był w tekście poprzednio obowiązującego planu oznaczony symbolem E.30.MN, a na rysunku planu symbolem E.30.MN.UA - tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy (poniżej 0,5 brutto), dopuszczalność uzupełnień dogęszczających, preferowane skojarzone doinwestowanie usługowo mieszkaniowe. Według zaś wyjaśnień zawartych w piśmie Naczelnika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w Kaliszu z dnia [...] marca 2005r., nr [...] funkcją podstawową dla przedmiotowej nieruchomości było mieszkalnictwo, przy możliwości sytuowania usług niekolidujących z funkcją podstawową. Aktualny plan oznacza ten teren symbolem UC 1 - tereny usług komercyjnych. Zdaniem Kolegium, rzeczoznawca majątkowy B. N. w operacie szacunkowym uwzględniła przedstawione zapisy planów miejscowych, dobierając do wyceny stosowne nieruchomości. Wyceniając wartość nieruchomości przed zmianą planu przyjęła do porównania nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, objęte prawem własności, niezabudowane o przybliżonej powierzchni. Natomiast w celu określenia wartości nieruchomości po zmianie planu przyjęła do porównania transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych w planie pod usługi i handel, jak też pod zabudowę usługowo- mieszkaniową. W ocenie organu, skarżący nie mają racji kwestionując przyjęcie przez rzeczoznawcę, dla ustalenia wartości ich nieruchomości po zmianie planu, nieruchomości położonej przy ul. [...], gdyż działka ta, podobnie jak działka skarżących, ma przeznaczenie usługowe i mieszkalne. W odniesieniu do zarzutu błędnego określenia przez tego rzeczoznawcę stanu nieruchomości na dzień [...] grudnia 2002 r., tj. według daty uchwalenia przez Radę Miejską Kalisza uchwałą Nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], a nie daty wejścia w życie tego planu, czyli [...] marca 2003r. - organ odwołał się do wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007r., iż uchybienie dotyczące określenia daty, z którą przyjęła stan nieruchomości, nie miało wpływu na ustaloną wartość.

W ocenie Kolegium, nie były również trafne zastrzeżenia do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę B. N. uzasadniane tym, że poprzednie wyceny tego rzeczoznawcy zostały zdyskwalifikowane przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, bowiem później B. N. sporządziła ostatni operat, w którym uwzględniła uwagi zespołu arbitrów. Dlatego za chybiony uznano wniosek o zlecenie innemu rzeczoznawcy sporządzenia kolejnego operatu. Jak wskazał organ II instancji, przedmiotowa nieruchomość była już wyceniana przez innego rzeczoznawcę - A. J., i to na zlecenie skarżących, a końcowy wynik tej wyceny był porównywalny z wyceną sporządzoną przez rzeczoznawcę B. N., co pozwala na wyciągnięcie wniosku, że "każda kolejna wycena będzie podobna".

Ponadto organ wskazał, że w świetle art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy określaniu wartości szacowanej nieruchomości nie ma znaczenia eksponowany przez odwołujących się fakt zawarcia przez nich w dniu [...] listopada 2002 r. umowy przedwstępnej, lecz fakt zawarcia w dniu [...] sierpnia 2003r. umowy sprzedaży działki nr [...].

Po ponownym przeanalizowaniu zapisów planu miejscowego Kolegium ustaliło, iż przedmiotowa działka jest w części obejmującej powierzchnię 325 m2 objęta jednostką bilansową KS, dla której w § 23 pkt 1 planu miejscowego przewidziana była zerowa stawka opłaty planistycznej. Dlatego Kolegium skorygowało wyliczenie zawarte w operacie rzeczoznawcy B. N. i wyłączyło z tego wyliczenia powierzchnię 325 m2, pozostawiając do obliczenia opłaty powierzchnię 5.106 m2. Były to proste, a więc nie wymagające pomocy rzeczoznawcy majątkowego, obliczenie matematyczne (5.431 m2 - 325 m2 = 5.106 m2). W konsekwencji organ uchylił zaskarżoną decyzję i znając cenę 1 m2 wyliczył opłatę tylko od powierzchni 5.106 m2 objętej symbolem UC1.

J. i C. K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego zastosowanie zamiast wydania na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 7 i 77 § 1 kpa decyzji o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa przez zaniechanie przez organ orzekający odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

3) art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) przez ustalenie jednorazowej opłaty w kwocie [...]zł w sposób matematyczny z naruszeniem zasad określania skutków finansowych zmiany planu miejscowego, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych, do których stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami;

4) art. 107 § 1 i 3 kpa przez powołanie przez organ w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji jedynie przepisów dotyczących postępowania przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bez powoływania przepisów prawa materialnego dotyczących rozstrzyganej sprawy, jak również bez wyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo podkreśliło, że skoro działka nr [...] ma powierzchnię 5.431 m2 a część przeznaczona na cele komunikacji samochodowej (symbol KS) powierzchnię 325 m2, co stanowi 8% całej powierzchni, to trudno zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż wyłączenie z wyceny tego fragmentu nieruchomości diametralnie zmieni jej parametry. Przedmiotowa nieruchomość w części przeznaczonej pod komunikację (symbol KS) objęta była stawką 0% opłaty planistycznej i dlatego organy jedynie wyłączyły z szacunku stosowną powierzchnię, a nie dokonywały zmiany wyceny. Ponadto organ stwierdził, że mógł przywołać w podstawie prawnej swojej decyzji tylko przepisy procedury administracyjnej, bowiem "gdy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji to tym samym potwierdza prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego przez ten organ".

Kolegium wyjaśniło, że w świetle przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pobieranie opłaty planistycznej jest obowiązkowe w sytuacji, gdy na skutek wprowadzenia planu, czy też zmiany planu, wzrosła wartość nieruchomości, a zatem organ orzekający nie ma możliwości indywidualnego podejścia do poszczególnych spraw, czy też odstąpienia od naliczenia opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 320/07 oddalił skargę J. i C. małż. K..

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zasady według jakich ustala się wysokość opłaty naliczonej wobec wzrostu wartości sprzedanej nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, ustalone zostały w art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z ust. 1 art. 37, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, przy czym wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Skoro zatem Prezydent Miasta Kalisza ustalając w decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] marca 2006 r. wysokość opłaty planistycznej na sumę [...] zł powołał w podstawie materialnoprawnej między innymi wskazane wyżej przepisy, a organ odwoławczy wydał decyzję merytoryczno-reformacyjną, korygując jedynie wysokość tej opłaty przez obniżenie jej do kwoty [...] zł (czyli o kwotę [...] zł) i utrzymując decyzję pierwszoinstancyjną w pozostałej części, to - w ocenie Sądu I instancji - wytykanie przez skarżących braku wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji tych przepisów nie może być uznane za tak istotne uchybienie proceduralne, że mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Brak powołania podstawy materialnoprawnej decyzji nie pozbawia bowiem decyzji bytu prawnego, bowiem wyrazem zastosowania wskazanych przepisów prawa jest rozstrzygnięcie zawarte w decyzji.

W odniesieniu do zarzutu wyrażającego się w twierdzeniu, że skoro przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 kpa postępowanie odwoławcze nie doprowadziło do wystarczającego dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnienia wartości przedmiotowej nieruchomości i to zarówno przed zmianą planu, jak i w dacie sprzedaży - to brak było podstaw do wydania przez Kolegium decyzji merytoryczno-reformacyjnej na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa, Sąd - mając na uwadze ustalenia dokonane przez organ w oparciu o zgromadzone w toku postępowania dowody - uznał zarzut ten za niezasadny.

W ocenie Sądu nietrafne jest również stanowisko skarżących, że konsekwencją umniejszenia o 325 m2 powierzchni działki nr [...] musi być zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego, połączonego z odpowiednim doborem innych działek przyjętych do porównania. Zaniżenie bowiem wysokości opłaty planistycznej w zaskarżonej decyzji nie łączyło się z dokonaniem zmiany wyceny zawartej w operacie szacunkowym, lecz tylko z wyłączeniem z oszacowania tej części działki, którą w planie przeznaczono pod komunikację samochodową. Dodatkowo Sąd podkreślił, że zarówno w operatach szacunkowych B. N., jak i w operacie rzeczoznawcy majątkowego A. J., większość przyjmowanych do porównania nieruchomości przeznaczonych pod usługi komercyjne miało powierzchnię niższą nie tylko od całej powierzchni działki nr [...], ale i od umniejszonej powierzchni 5,106 m2. Okoliczność ta wskazuje na zbędność dokonywania nowego szacunku dla umniejszonej powierzchni działki nr [...] z wykorzystaniem do porównań nowego zestawu działek.

Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że B. N. dostosowała się do wskazówek Komisji Arbitrażowej i w ostatnim operacie nie przyjęła do porównania zakwestionowanej przez Komisję Arbitrażową nieruchomości położonej przy ul. [...] w Kaliszu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w punkcie 2 skargi, Sąd przyznał rację skarżącemu, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów, uchybienie to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Materiał zgromadzony w aktach pozwalał bowiem na stwierdzenie, że poruszone przez skarżących kwestie nie mogły spowodować konieczności dalszego obniżenia wartości działki przeznaczonej w nowym planie pod usługi komercyjne i pod komunikację samochodową. Wyposażenie techniczne działki, jej usytuowanie i dostępność do dróg publicznych powinno stanowić atut działki przeznaczonej pod usługi komercyjne, a nie jej niedogodność. Również zawarty w odwołaniu zarzut co do konieczności umniejszenia powierzchni działki o część przeznaczoną pod komunikację samochodową (KS) został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniony w zaskarżonej decyzji. Pomniejszenie to objęło zarówno powierzchnię działki przed zmianą planu, jak i po zmianie planu.

Stawiając zatem w punkcie 3 skargi zarzut, że organ odwoławczy sam ustalił wzrost wartości działki, czym naruszył § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, skarżący przeoczyli, że organ odwoławczy sam nie ustalił wzrostu wartości nieruchomości, lecz posłużył się ustaleniami dokonanymi przez B. N. w ostatnim operacie, których końcowym wynikiem było ustalenie wartości 1m2 działki przed i po zmianie planu. Jak już wyjaśniono, metodą matematyczną organ odwoławczy posłużył się tylko przy pomnożeniu ceny 1m2 działki przez przyjętą do wyliczenia powierzchni działki.

Odnosząc się dalej do zarzutów zawartych w punkcie 2 skargi kończących się konkluzją, że "około 2/5 powierzchni działki nie kwalifikuje się pod zabudowę" i powinno być wyłączone spod oszacowania Sąd wskazał, że rzeczoznawca B. N. w ostatnim operacie szacunkowym z dnia 30 grudnia 2005r. uwzględniła przy wycenie działki m.in. właściwości lokalizacyjne, fizyczne, techniczne i użytkowe. Za niekorzystną cechę wycenionego obiektu (przed i po zmianie planu) przyjęła - przyporządkowując mu wagę 15% - zagospodarowanie terenu, przy czym "niekorzystne zagospodarowanie terenu" zdefiniowała jako "występowanie ograniczeń i trudności z rozpoczęciem inwestycji (zabudowa, przebiegające linie podziemne i naziemne; rowy, istniejący ciepłociąg itp.)". Wobec powyższego zarzut ten Sąd uznał za chybiony, wskazując, że ograniczenia w zagospodarowaniu działki nie mogą, jak chcą skarżący, prowadzić do wyłączenia z szacunku pewnej powierzchni działki, lecz rzutować na obniżenie wartości szacowanej działki.

Sąd nie podzielił również krytycznej oceny skarżących przyjętej przez rzeczoznawcę B. N. interpretacji planów miejscowych, która doprowadziła do doboru celem porównania niewłaściwych nieruchomości, tzn. w większości "z przeznaczeniem pod typowe budownictwo mieszkaniowe niskie, jednorodzinne", a w konsekwencji do zaniżenia wartości szacowanej działki. Tymczasem "w gruncie rzeczy zmiana zapisu w starym planie w postaci symbolu MN/UA na UC1, a więc zabudowy mieszkaniowej z uzupełnieniem usług na usługi komercyjne polega jedynie na zmianie w nazewnictwie usług/usługi/komercja". W ocenie Sądu utożsamianie przez skarżących funkcji usługowej w starym planie z usługami komercyjnymi w nowym planie nie ma żadnego uzasadnienia w zapisach tych aktów prawa miejscowego. Z tym zarzutem rozprawił się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2007r. sygn. II SA/Po 448/06 wskazując w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy, że jednostka bilansowa oznaczona w starym planie symbolem E.30.MN.UA oznaczała, że funkcją podstawową było mieszkalnictwo "przy możliwości sytuowania usług niekolidujących z funkcją podstawową". Takich usług nie można przyrównywać do usług komercyjnych, zdefiniowanych w nowym planie w sposób już wcześniej zacytowany w niniejszym uzasadnieniu. Wracanie w skardze do tego zarzutu w sytuacji, gdy w cytowanym wyroku z dnia 12 stycznia 2007r. Sąd przesądził, że "nadanie przez skarżących decydującego znaczenia funkcji usługowej i domaganie się z tego tytułu podwyższenia wyjściowej wartości szacowanej działki nr [...] - nie ma żadnego uzasadnienia" oznacza pominięcie przez skarżących uregulowania zawartego w art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 153, 0-1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

W związku z zastrzeżeniami wyrażonymi w punkcie 1 uzasadnienia skargi, co do ujęcia, w wykazie transakcji znajdującym się na str.12 operatu rzeczoznawcy B. N. z dnia [...] grudnia 2005r., nieruchomości "J" o cenie transakcyjnej obliczonej na poziomie 42,31 zł/m2, a zatem prawie dwukrotnie odbiegającej od cen dwóch pozostałych przyjętych do porównania nieruchomości "M" i "N", Sąd I instancji zauważył, że w tej kwestii należy zwrócić uwagę na kryterium, jakie przyjęła rzeczoznawca B. N. na stronie 12 operatu z dnia [...] grudnia 2007r. przy wyborze działek "J", "M" i "N" do porównania. Wybrała mianowicie transakcje z udziałem tych trzech działek "jako najbardziej adekwatne ze względu na powierzchnię i położenie". Nie można dyskwalifikować tego kryterium wyboru tylko dlatego, że uzyskana cena sprzedaży jednej z tych działek, tj. działki "J" była niższa, niż w przypadku działek "M" i "N". Tymczasem wskazując na potrzebę wyłączenia z grupy porównywanych działek działki "J" i zastąpienia jej działką "Ł" o zbliżonej do działek "M" i "N" cenie jednostkowej, skarżący podejmują próbę wprowadzenia nowego kryterium wyboru (podobne ceny). Tymczasem działka "Ł" ma o około połowę mniejszą powierzchnię, niż trzy działki przyjęte do porównania według kryterium wielkości powierzchni.

Sąd przyznał rację skarżącym wywodzącym w punkcie 1 skargi, że operat szacunkowy winien określać wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie nowego planu (w konkretnej sprawie po [...] marca 2003r.), a nie jak przyjęła B. N. w operacie według stanu z dnia uchwalenia planu ([...] grudzień 2002r.). Wskazał na to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, ale jednocześnie stwierdził, że to nie miało istotnego wpływu na wyniki wyliczeń. Wprawdzie twierdzenie to nie zostało uzasadnione, jednakże - w ocenie Sądu - trzeba się z nim zgodzić, chociażby dlatego, że między uchwaleniem planu a jego wejściem w życie minęły zaledwie trzy miesiące. Na przełomie 2002/2003r., w dodatku w porze zimowej, w tak krótkim przedziale czasowym nie następowały istotne zwyżki cen transakcyjnych nieruchomości.

Sąd wskazał, że jak wyjaśniono w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2007r. sygn. II SA/Po 448/06, na wysokość opłaty planistycznej nie mają żadnego wpływu zdarzenia faktyczne i prawne zaistniałe w poprzednich latach i dotyczące innych, niż przedmiotowa działka, gruntów skarżących, ani też wysuwanie przez nich w stosunku do Miasta roszczeń odszkodowawczych związanych z koniecznością zaprzestania prowadzenia działalności produkcyjnej i wytwórczej po sprzedaży innych działek na cele komunikacji miejskiej. Od konieczności zaś zapłaty ustalonej w zaskarżonej decyzji renty planistycznej nie zwalnia również skarżących podniesiony w piśmie z dnia [...] lutego 2008r. argument o nieposiadaniu kwoty [...]zł ustalonej tytułem opłaty planistycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. i C. małż. K., reprezentowani przez radcę prawnego, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 36 ust 4 , art. 37 ust 1 w związku z art. 37 ust 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, iż istniały prawidłowe ustalenia odnoszące się do wzrostu wartości nieruchomości a w związku z tym zaistniały wszystkie przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 36 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionego zarzutu skarżący wskazali, że Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi potwierdził wadliwość operatów szacunkowych sporządzonych w toku postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego. Wobec przedstawienia w postępowaniu szeregu istotnych uzasadnionych zarzutów, dotyczących operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do określenia wysokości opłaty planistycznej skarżący są zdania, iż zachodziła konieczność weryfikacji tego operatu, która w istocie polegać powinna na uzyskaniu przez organ administracji publicznej nowej opinii - nowego operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Dlatego też zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, które nie może być przeprowadzone na etapie postępowania odwoławczego. Mając bowiem na uwadze wymogi prawne, jakie powinien spełniać operat szacunkowy, w konsekwencji uchybień operatu stwierdzić należy, iż data stanu nieruchomości, zakres wyceny, charakterystyka są podane niewłaściwie. Wyjaśnienia rzeczoznawcy, iż pomyłki nie miały wpływu na określenie wartości są gołosłowne i bezpodstawne. Operat szacunkowy jest dokumentem na podstawie którego są wydawane decyzje administracyjne i winien on być wykonany rzetelnie, bez błędów i niedomówień. Sąd I instancji przyznał skarżącym rację, iż operat szacunkowy winien określać wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie nowego planu tj. po [...] marca 2003 r., a nie jak przyjęła rzeczoznawca majątkowy w operacie według stanu z dnia uchwalenia planu ([...] grudzień 2002 rok), to jednak opierając się na gołosłownym przyznaniu tej okoliczności przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w sposób nieuprawniony Sąd dokonał oceny nie mając do tego podstaw w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Skoro podstawą do ustalenia renty planistycznej jest operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z zasadami określania wartości nieruchomości oraz zasadami określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, wynikającymi z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 Nr 261 poz. 2603 ze zm.), to skutki błędu biegłego w zakresie wpływu na wycenę wartości nieruchomości winne być przez tego biegłego szczegółowo uzasadnione, a nie zdawkowo ocenione zarówno przez tego biegłego, organ odwoławczy a uzasadniane dopiero przez Sąd w zaskarżonym wyroku.

Dalej skarżący podnoszą, że z operatu wynika, iż rzeczoznawca majątkowy nie uwzględniła przy wycenie nieruchomości terenów, które były przeznaczone na cele komunikacji publicznej (KS). Jeżeli operat szacunkowy nie odnosi się w ogóle do tej części nieruchomości, która przeznaczona była do wykupienia przez Miasto Kalisz na cele poszerzenia istniejącej ul. [...], to też nie można przyjąć tej wyceny za podstawę do określenia wartości całej nieruchomości oznaczonej numerem [...]. Wartość omawianej nieruchomości zapewne zmniejszyłaby się po uwzględnieniu faktu, że znaczna część tej nieruchomości (325 m2 co daje 6 % powierzchni całej działki), była przeznaczona pod drogę publiczną. Przy czym, symbolem KS nie oznaczono wyjazdów, dojazdów i dróg wewnętrznych, niezbędnych dla potrzeb usług, a wyłącznie teren drogi publicznej przewidziany do wykupienia przez Miasto Kalisz. Zatem w tym przypadku należy zastanowić się nad skutkami jakie niesie zmniejszenie powierzchni usług kosztem drogi publicznej w stosunku do całej powierzchni działki nr [...], bowiem wartość którą rzeczoznawca majątkowy oceniała dotyczyła całej działki, tak jakby była ona w całości przeznaczona na cele komercyjne, co jest oczywistą nieprawdą.

Jak podnoszą skarżący, Sąd I instancji bez dostatecznej ku temu podstawy zaaprobował operację rachunkową dokonaną przez organ odwoławczy przy ustaleniu renty planistycznej. Takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie uzasadniają zarówno przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących Sąd, bez dostatecznej ku temu podstawy, uznał za chybiony również zarzut skarżących, który znalazł się na str. 5 i 6 odwołania z dnia [...] marca 2006 r. od decyzji Prezydenta Miasta Kalisza a dotyczący wad działki Nr [...], mający znaczny wpływ na obiektywną jej wartość, gdzie w związku z tymi wadami należy z zabudowy wyłączyć blisko 2.000 m2 , co przy uwzględnieniu nieprzekraczalnych linii zabudowy pozwala wysunąć wniosek, iż ok. 2/5 powierzchni działki nie kwalifikuje się pod zabudowę. Mimo jednoznacznego zobowiązania organu odwoławczego zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 448/06 z dnia 12 stycznia 2007 r., aby rozpoznając ponownie sprawę odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, organ ten w ogóle nie odniósł się do powyższego zarzutu skarżących. Do zarzutu tego odniósł się dopiero Sąd w zaskarżonym wyroku, dokonując dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego a w szczególności operatu szacunkowego, gdzie taka ocena mogła być dokonana w toku postępowania przed organami administracyjnymi przez rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy jak wskazuje Sąd w uzasadnieniu wyroku uznając zarzut skarżących za chybiony, przyjęła za niekorzystną cechę wycenionego obiektu (przed i po zmianie planu) przyporządkowując wagę 15 % - zagospodarowanie terenu, przy czym niekorzystne zagospodarowanie terenu zdefiniowała jako występowanie ograniczeń i trudności z rozpoczęciem inwestycji. Zdaniem jednak skarżących jak jest mowa o tym wyżej, organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu skarżących, gdzie około 2/5 nie kwalifikuje się pod zabudowę co stanowi 40 %. W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2007 roku Sąd stwierdził jednoznacznie, iż w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zaniechanie przez organ orzekający odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów, powoduje wadliwość decyzji, z uwagi na naruszenie przepisów art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń, odnoszących się do wzrostu wartości nieruchomości oznacza, iż nie można uznać, że zaistniały wszystkie przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a Naczelny Sąd Administracyjny , w myśl art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej ,biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania , która w tej sprawie nie zachodziła.

Na wstępie należy też wyjaśnić , że sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności działania administracji publicznej i nie mogą uwzględniać innych przesłanek niż prawne. Przedmiotem badania nie mogły być zatem przesłanki pozaprawne podnoszone przez skarżących ( wiek, stan zdrowia, rozdysponowanie środków finansowych na potrzeby rodziny ).

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania .Skarżący nie wykazali w istocie by postępowanie organów administracji było dotknięte wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I Instancji odniósł się do wszystkich zarzutów skarżących i wyjaśnił dlaczego nie mogły być uwzględnione (m.in. zarzuty dotyczące innych działek niż objęte decyzją, sprawy wjazdów W1 i W2 ). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji rozważał kolejne operaty szacunkowe i wskazywał na działania podejmowane przez organy w celu uzyskania prawidłowego operatu szacunkowego. Uznał także ,że podstawę operatu powinny stanowić ustalenia dokonane na dzień wejścia planu w życie, ale zasadnie przyjął , iż dokonanie ustaleń na dzień [...] grudnia 2002 r. nie stanowiło - z uwagi na krótki przedział czasowy i porę roku (zima) - uchybienia , które miałoby wpływ na ostateczne ustalenia operatu szacunkowego. W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy był kilkakrotnie kontrolowany i poprawiany. Jego ostateczne ustalenia są zbieżne z ustaleniami zawartymi w operacie sporządzonym z inicjatywy skarżących. Nie jest zasadne twierdzenie skarżących o błędnym zaaprobowaniu przez Sąd operacji rachunkowej dokonanej przez organ odwoławczy, bo Sąd te kwestie nie tyle aprobował ale wyjaśniał. Odniósł się też do zarzutu skarżących iż ok. 2/5 powierzchni działki nie kwalifikuje się pod zabudowę a dokonane przezeń ustalenia nie pozwalają na zarzut dowolnej oceny. Przyjęcie przez rzeczoznawcę iż niekorzystne zagospodarowanie terenu to występowanie ograniczeń i trudności z rozpoczęciem inwestycji nie było niekorzystne dla skarżących ale wynikało z niemożności wyłączenia z szacunku pewnej powierzchni działki i wskazania, że podniesione okoliczności rzutują na obniżenie wartości działki. Sąd rozważał także zarzut skarżących dotyczący wyłączenia( a nie zmiany wyceny) przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze części nieruchomości przeznaczonej pod komunikację i objętej zerową stawką planistyczną z wyceny .Także tym ustaleniom nie można zarzucić dowolności i arbitralności.

Nie są zasadne także zarzuty naruszenia poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego - art. 36 ust.4, art. 37 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy z 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz.717 ze zm.). Przede wszystkim są to zarzuty nie tyle błędnej wykładni ile niewłaściwych ustaleń , a tym ustaleniom nie można zarzucić nieprawidłowości.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.)., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.