Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor sądowy WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent stażysta Zofia Holona, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 18 grudnia 2025 r. nr KKU-227/24 w przedmiocie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z 18 grudnia 2025 r. nr KKU-227/24 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasta [...], w pkt 1 uchyliła decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 5 listopada 2024 r. nr SN-VI.7532.1.81.2017.15, zaś w pkt 2 stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Pismem z 21 lutego 2017 r. Gmina Miasto [...] wystąpiła o wydanie, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy 10 maja 1990 r., decyzji stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] własności nieruchomości wskazanym w tym piśmie.

Decyzją z 5 listopada 2024 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, jednostka ewidencyjna [...], [...], [...], [...], działka nr [...] o powierzchni 0,3404 ha, [...], działka nr [...] o powierzchni 0,1914 ha, [...], działka nr [...] o powierzchni 0,0218 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 0,0200 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasto [...].

Decyzją z 18 grudnia 2025 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w pkt 1 uchyliła decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 5 listopada 2024 r., zaś w pkt 2 stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, jednostka ewidencyjna [...], [...], [...], [...], działka nr [...] o powierzchni 0,3404 ha, [...], działka nr [...] o powierzchni 0,1914 ha, [...], działka nr [...] o powierzchni 0,0218 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 0,0200 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i podniósł, że w sprawie nie budzi sporu, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 12 października 1951 r. o wywłaszczeniu nieruchomości.

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie czy sporne mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W tej kwestii organ odwoławczy zaznaczył, że należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Komisja przywołała treść art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 24 ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego i wskazała, że fakt gospodarowania mieniem przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego, z akt sprawy nie wynika aby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu. Tylko zaś wówczas nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Faktyczne władanie mieniem przez PKP nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację. W trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. komunalizacja następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 27 maja 1990 r.), tym bardziej, że decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Zdaniem Komisji, dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym nie mogą stanowić również zapisy ewidencji gruntów. Podstawową cechą wskazanej ewidencji jest bowiem stwierdzenie, że zapisy w nich zawarte mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny.

Komisja przywołała również treść art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. i wskazała, że użyte w tym przepisie określenie "służą wykonywaniu zadań publicznych" oznacza stan faktyczny, nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia stanowiącego własność ogólnonarodową, lecz do charakteru zadań, którego wykonywaniu faktycznie służy określone mienie.

Organ podniósł, że wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. W rozporządzeniu tym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. W dniu 27 maja 1990 r. PKP nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.

Zdaniem Komisji, w niniejszej sprawie nie ma również znaczenia ustalenie charakteru spornych działek. Istotny jest bowiem fakt "należenia" tych nieruchomości w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., nie jako dróg, ale jako gruntu. Organ podkreślił, ze stan faktyczny i prawny spornych działek wskazuje, że mieszczą się one w kryterium określonym art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Dla komunalizacji gruntu bez znaczenia pozostaje również kwestia istnienia na spornym terenie tzw. "terenu zamkniętego", o którym mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne z 1989 r. Z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie wynika bowiem, aby uznanie danego terenu za teren zamknięty wyłączało przekształcenia własnościowe. Taki status gruntu niesie dla właściciela jedynie pewne ograniczenia w wykonywaniu (a nie nabywaniu) prawa własności (przewidziane np. w przepisach prawa budowlanego, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy ochronie środowiska).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyły Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie zaskarżając tę decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie:

I. Przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 5 listopada 2024 r.,

2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu przez organ odwoławczy w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez wadliwe przyjęcie przez organ, że:

a) nieistotny jest fakt, że przedmiotowe działki na dzień 27 maja 1990 r. znajdowały się we władaniu Polskich Kolei Państwowych, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...],

b) nieistotny jest fakt, że na przedmiotowej nieruchomości w dacie komunalizacji znajdowały się środki trwałe PKP S.A. w postaci: skarpy, nasypu kolejowego, sieci elektroenergetycznej, torów kolejowych i rozjazdów, urządzeń SRK, rowów, przecisków itp. (szczegółowe wyliczenie na str. 3 decyzji z 5 listopada 2024 r.),

c) nieistotny jest fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dacie ustawowej komunalizacji służyła obsłudze linii kolejowej relacji [...], a linia ta funkcjonuje do dnia dzisiejszego jako linia kolejowa o znaczeniu państwowym,

d) nieistotny jest fakt, że działki nr [...], [...] oraz [...] zostały zaliczone do terenów zamkniętych zastrzeżonych z uwagi na obronność i bezpieczeństwo Państwa decyzją Ministra Infrastruktury nr 14 z 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe, a stan nadania przedmiotowym działkom terenu zamkniętego trwa nieprzerwanie od 14 stycznia 2010 r., tj. od dnia wejścia w życie decyzji nr 45 Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych,

e) nieistotny jest fakt, że w ewidencji gruntów przedmiotowa nieruchomość figurowała w grupie rejestrowej XII, to jest inne tereny komunikacyjne, kolejowe itp.,

f) sporna nieruchomość nie służyła realizacji zadań publicznych należących do właściwości organów administracji państwowej, tj. zadaniom Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, podczas gdy:

- działki nr [...], [...] oraz [...] stanowią teren zamknięty zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo Państwa w rozumieniu ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a co za tym idzie w ogóle nie mogą podlegać komunalizacji,

- sporna nieruchomość w dacie komunalizacji faktycznie służyła realizacji zadań publicznych, bowiem posadowiona na niej infrastruktura była wykorzystywana przez PKP jako element systemu państwowej kolei użytku publicznego,

- Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wykonywał zadania dotyczące kolei publicznych częściowo przy pomocy przedsiębiorstwa państwowego PKP, którego był organem założycielskim i nad którym sprawował de facto władzę, a które służyło zaspokajaniu potrzeb ludności w dziedzinie transportu,

e) elementy faktycznego władania i zarządzania sporną nieruchomością nie mogą stanowić argumentu rozstrzygającego o tym, że nieruchomość nie "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji rządowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.,

f) nieistotny jest fakt, że w dziale II księgi wieczystej nr [...] jako właściciela spornych działek ujawniono "Skarb Państwa (Polskie Koleje Państwowe)",

3) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz kontrolę zaskarżonej decyzji, zwłaszcza brak szczegółowego odniesienia się przez organ odwoławczy do treści księgi wieczystej nr [...] w kontekście wpisów w dziale II tej księgi,

4) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że jedynym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogą być decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości, podczas gdy przepisy ustawy z 10 maja 1990 r. nie regulują postępowania dowodowego w sposób szczególny i tym samym zastosowanie winny w tej sytuacji mieć ogólne reguły wynikające z k.p.a., które przewidują także inne środki dowodowe.

II Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, ponieważ to poprzednik prawny PKP, nie Gmina władał sporną nieruchomością w dacie ustawowej komunalizacji,

2) art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że działki stanowiące teren zamknięty zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo Państwa w rozumieniu przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne mogą w ogóle podlegać ustawowej komunalizacji, mimo że niewątpliwie w takiej sytuacji służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej,

3) art. 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że negatywne przesłanki komunalizacji określone w art. 11 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt. 2 powołanej ustawy muszą wystąpić łącznie aby nastąpił skutek w postaci wyłączenia spod komunalizacji, podczas gdy w rzeczywistości brak wymienienia podmiotu w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. nie oznacza, że nie może się on powoływać na spełnienie samej tylko przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.,

4) art. 1 i art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 16 i art. 50 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że sporna nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie PKP w momencie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r.,

5) art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (obecnie art. 80) poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że sporna nieruchomość znajdowała się w zarządzie PKP w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r.,

6) art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że na gruncie tego przepisu każda jednostka organizacyjna miała "obowiązek" wystąpienia o wydanie decyzji przez terenowe organy administracji państwowej, podczas gdy nie można wystąpić o ustanowienie prawa zarządu, skoro już takie prawo posiada się z mocy prawa,

7) art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że domniemanie zgodności stanu ksiąg wieczystych z rzeczywistym stanem prawnym (tu: domniemanie pozostawania spornych działek w zarządzie przedsiębiorstwa PKP) wiąże wszystkich aż do czasu jego skutecznego obalenia.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto, na podstawie art. 106 ust. 3 p.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie dowodów z wydruku z elektronicznej KW nr [...] (według stanu na 29 stycznia 2026 r.) celem wykazania, że w księdze tej jako właściciela przedmiotowych działek ujawniono "Skarb Państwa (Polskie Koleje Państwowe)", co z kolei oznacza, że podmiotem władającym spornymi działkami było przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" i następnie PKP S.A. oraz wydruków decyzji nr 45 Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych wraz z wyciągiem z załącznika i decyzji nr 14 Ministra Infrastruktury z 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe wraz z wyciągiem z załącznika nr 15, celem wykazania, że teren działek nr [...], [...] oraz [...], począwszy od 14 stycznia 2010 r. do chwili obecnej, stanowi teren zamknięty zastrzeżony ze względu na bezpieczeństwo i obronność państwa, a w konsekwencji wykazania, że sporna nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Skarżący zaznaczył, że przeprowadzenie powyższych dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, którą organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 5 listopada 2024 r. (pkt 1) i stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jednostka ewidencyjna [...], [...], [...], [...], działka nr [...] o powierzchni 0,3404 ha, [...], działka nr [...] o powierzchni 0,1914 ha, [...], działka nr [...] o powierzchni 0,0218 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 0,0200 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych (pkt 2).

Nabycie własności przedmiotowego gruntu przez gminę nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa" lub "ustawa z 10 maja 1990 r."). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Z treści powołanej normy wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma natomiast stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r.

W niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski odmówił komunalizacji spornego gruntu podnosząc, że choć w dacie 27 maja 1990 r. stanowił on własność Skarbu Państwa, a PKP nie posiadało do niego w tej dacie tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej, to jednak w dacie 27 maja 1990 r. grunt ten pozostawał w gestii przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" realizującego czynności, między innymi, z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, transportu, a zatem grunt podlegał wyłączeniu z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Z powyższym stanowiskiem organu pierwszej instancji nie zgodził się organ odwoławczy podnosząc, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Spełniała ona zatem, w ocenie Komisji, przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ odwoławczy uznał, że skarżącej nie przysługiwał do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny, gdyż nie legitymowała się ona dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) spornej nieruchomości.

Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd powyższą ocenę organu odwoławczego uznał za prawidłową.

Przypomnieć trzeba, że spór pomiędzy skarżącą spółką a Krajową Komisją Uwłaszczeniową orzekającą o komunalizacji mienia w trybie przepisów ustawy z 10 maja 1990 r. był wielokrotnie przedmiotem pogłębionych rozważań sądów administracyjnych. W rozważaniach tych podnoszono, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający do zgłoszenia takich roszczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźne podkreślano również, że jeżeli PKP nie legitymuje się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, to nie może zostać uznana za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Akty prawne regulujące status PKP, jak również akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei, mają bowiem charakter przepisów ogólnych, a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości.

W orzecznictwie ugruntował się również pogląd, że PKP nie jest przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na uznanie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należenie do". To ostatnie pojęcie w swoim zakresie semantycznym wskazuje bowiem na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał na niezasadność stanowiska PKP, że pojęcie "należenie" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Zdaniem NSA, ustawodawca świadomie posłużył się terminem "należeć", a nie "posiadać", co wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. O zarządzie nie świadczy w szczególności samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Ponadto, od samego początku swojego istnienia PKP miała obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu w trybie określonym w przepisach rozporządzenia Prezydenta RP z 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP, między innymi, inwentaryzację majątku.

Celem ostatecznego usunięcia wątpliwości dotyczących wykładni przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy z 10 maja 1990 r. oraz pojawiających się w orzecznictwie rozbieżności, Naczelny Sąd Administracyjny podjął dwie uchwały, a mianowicie uchwałę z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 Lex nr 2230353 oraz uchwałę z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 Lex nr 2449689. W jednobrzmiących tezach tych uchwał NSA przyjął, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".

W uchwale z 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przyjął mianowicie, że zakres użytego w tym przepisie pojęcia "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. NSA uznał zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą za zezwoleniem organu o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.

W powołanych uchwałach NSA podkreślił również, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 NSA zaznaczył, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m. in. ustawę z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, lecz nie zarząd. Również art. 16 ust. 4 powołanej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono w ww. uchwale, ustawa z 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślił NSA w obu powołanych wyżej uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale z 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17 NSA zaznaczył, że nie ma żadnych podstaw aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach formułować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ani przepisy ustawy z 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie czy ustawa z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę o sygn. I OPS 2/16, gdzie zawarto logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po tej dacie nie został uchwalony żaden przepis oddający mienie kolejowe w zarząd PKP.

W niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że w dacie 27 maja 1990 r. PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornego gruntu, co wykluczałoby możliwość jego komunalizacji. Na rzecz skarżącej nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała. Słusznie przy tym uznał organ odwoławczy, że dokumentu takiego nie mogą stanowić zapisy ewidencji gruntów mające charakter techniczno – deklaratoryjny. Dowodem takim nie może być również powoływany w skardze wpis w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości, w którym jako jej właściciel ujawniony jest Skarb Państwa (Polskie Koleje Państwowe). Także ewentualne ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ani ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie kreowałoby po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania, czy zarządu. Skarżąca nie dysponuje również żadnym innym dokumentem (umową czy protokołem zdawczo – odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak zaś już wskazano wyżej, tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają również przepisy ogólne, w tym te powołane w skardze.

Wobec powyższego Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że PKP władało spornym gruntem wyłącznie w sposób faktyczny. Brak w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego PKP do tego gruntu oznacza natomiast, że przedmiotowa nieruchomość należała wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W sprawie spełnione zostały zatem wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Słusznie też uznała Komisja, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem art. 14. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Ponadto, w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało wymienione.

Za niezasadny Sąd uznał również podniesiony w skardze zarzut nieuwzględnienia przez organ odwoławczy statusu spornego gruntu jako terenu zamkniętego. Jak prawidłowo wywiodła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, kwestia ta nie ma znaczenia dla komunalizacji mienia z mocy prawa. Z przepisów powszechnie obowiązujących nie wynika bowiem aby uznanie danego terenu za zamknięty wyłączało przekształcenia własnościowe na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Wspomniany status gruntu niesie jedynie dla jego właściciela pewne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (przewidziane przykładowo w Prawie budowlanym czy Prawie ochrony środowiska).

Wobec powyższego Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. w odniesieniu do spornego gruntu. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem, co czyni niezasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Sąd nie dopatrzył się również aby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby jej ewentualne uchylenie. Analiza akt sprawy potwierdza, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przeprowadziła postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z k.p.a., należycie rozpatrzyła zgromadzony materiał dowodowy i właściwie uzasadniła zajęte w sprawie stanowisko.

Końcowo Sąd wskazuje, że oddalił zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wydruku z elektronicznej księgi wieczystej oraz wydruku decyzji Ministra Infrastruktury nr 45 z 17 grudnia 2009 r. oraz nr 14 z 18 września 2020 r. Powołane dokumenty znajdują się bowiem w aktach administracyjnych przekazanych do Sądu i w konsekwencji stanowią już element materiału dowodowego podlegającego ocenie przy rozpoznawaniu skargi (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), orzekł jak w sentencji.