II SA/Kr 623/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-10-16	
Data wpływu	2019-06-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Krystyna Daniel
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 478/20	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1073; art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 października 2018 r. znak: [...] Prezydent Miasta O. odmówił ustalenia na wniosek A. K. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "budowa muru oporowego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego na działce nr [...] obręb [...], w rejonie ul. [...]".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji streścił przebieg postępowania w sprawie. W szczególności odniósł się do spornej w przedmiotowej sprawie kwestii charakteru objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego jakim jest mur oporowy o konstrukcji z bali Larsena i płyt żelbetowych, stanowiący zabezpieczenie skarpy brzegu basenu usytuowanego w prawym międzywalu rzeki W., na działce nr [...] w miejscowości [...]. Organ I instancji wskazał, że mur oporowy stanowi budowlę, a nie obiekt liniowy w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W konsekwencji uznał, że zastosowanie znajdują zasady dobrego sąsiedztwa, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy organ I instancji wskazał brak dostępu do drogi publicznej oraz brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Organ podkreślił, że warunek dostępu do drogi publicznej nie został spełniony. Działka inwestycyjna nie przylega bezpośrednio do żadnej drogi publicznej. Co prawda w terenie urządzona jest droga wiodąca od drogi publicznej - ul. [...] (droga powiatowa) do działki inwestycyjnej - nie jest to jednak ani droga publiczna, ani droga wewnętrzna. Jak wynika z pisma Urzędu Gminy O. z dnia 10 października 2017 r. droga wskazana jako dojazd zlokalizowana jest m.in. na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] nie stanowi drogi wewnętrznej administrowanej przez Gminę O. , ani nie stanowi własności Gminy O. , a z powyższych działek jedynie działka nr [...] stanowi użytek drogowy "dr", a pozostałe działki stanowią użytek "Tr" - tereny różne. Z kolei przedłożona przez inwestora umowa dzierżawy powyższych działek nie prowadzi do spełnienia powyższej przesłanki, ponieważ dojazd nie ma charakteru służebności. Podkreślono, że organ wystąpił także do Zarządu Powiatu O. w przedmiocie zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Organ ten poinformował, że działka inwestycyjna nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej - ul. [...]. Istnieje natomiast zjazd z drogi powiatowej (dz. nr [...], [...]) na działkę nr [...], działka ta nie stanowi jednak terenu inwestycji wskazanego przez inwestora.

Organ I instancji stwierdził także, że warunek zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi nie został spełniony. Inwestor obowiązany jest uzyskać zezwolenie z zakazów, o których mowa w art. 88-1 ustawy Prawo wodne. Podkreślono, że w toku prowadzonego postępowania inwestor przedłożył decyzję z dnia 12 grudnia 2012 r., która w toku poprzednich postępowań przed organem odwoławczym została uznana za nieważną ze względu na zmianę podstaw prawnych. Organ zwrócił uwagę, że wypełnił zalecenia wynikające z uprzednio wydanej przez Kolegium decyzji z dnia 21 czerwca 2017 r., a w następstwie przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że przedsięwzięcie nie spełnia łącznie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył A. K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podkreślono, że zakwalifikowanie danego obiektu do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie stoi na przeszkodzie kwalifikacji takiej budowli jako obiektu budowlanego liniowego w rozumieniu tej ustawy. Zdaniem skarżącego kwalifikacja obiektu jako liniowego powoduje, że badanie dostępu do drogi publicznej nie było konieczne. Za bezzasadną należy również uznać odmowę ustalenia warunków zabudowy z uwagi na rzekomą sprzeczność z przepisami odrębnymi, czyli wskazanymi przez organ przepisami z zakresu prawa wodnego. Przede wszystkim, ani Prezydent Miasta O., ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie są upoważnione do dokonywania oceny zgodności inwestycji z art. 88-l ustawy Prawo wodne, ponieważ do ich kompetencji nie należy ocena dopuszczalności wykonywania robót lub czynności na terenach objętych powodzią. Wnioskodawca dysponuje ponadto decyzją Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 12 grudnia 2002 r. w przedmiocie zwolnienia z zakazów wynikających z prawa wodnego. Późniejsza nowelizacja Prawa wodnego pozostaje bez wpływu na ważność i obowiązywanie tej decyzji. Organ nie wskazał żadnego przepisu obowiązującego prawa, z którego miałoby wynikać, że decyzja jaką Wnioskodawca dysponuje nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestionowanie prawomocnej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych.

Decyzją z dnia 21 marca 2019 r. nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w przedmiotowej sprawie okolicznością sporną, mającą istotny wpływ na wynik sprawy jest kwalifikacja zamierzenia inwestycyjnego - muru oporowego o konstrukcji z pali Larsena i płyt żelbetowych, stanowiącego zabezpieczenie skarpy brzegu basenu usytuowanego w prawym międzywalu rzeki W. na działce nr [...] w miejscowości [...]. Podkreślono, że uprzednio orzekający skład Kolegium zajął stanowisko (w decyzji z dnia 21.06.2017 r. nr: [...] - po wnikliwej analizie orzecznictwa sądów administracyjnych), że należało podzielić pogląd organu I instancji, iż mur oporowy stanowi budowlę w rozumieniu przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nie zaś obiekt liniowy w rozumieniu tej ustawy. Zatem ponownie podkreślono, że istotnym kontekstem prawnym dla takiej kwalifikacji jest regulacja ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. W art. 9 ust. 1 pkt 19 tej ustawy wymienione są "urządzenia wodne", które służą kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska. Również aktualnie obowiązująca ustawa - Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. dokonuje w tym zakresie podobnej kwalifikacji. W szczególności art. 16 pkt 65i do urządzeń wodnych zalicza mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie.

Dalej podano, że większość urządzeń wodnych w rozumieniu prawa wodnego stanowi jednocześnie budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z przepisów art. 28-30 Prawa budowlanego wynika, które urządzenia wodne w rozumieniu Prawa wodnego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a które dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Z kolei w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane zawarto definicję budowli, w której zawiera się pojęcie muru oporowego jako budowli ochronnej. Właśnie ta funkcja muru oporowego, ochronna - polegająca na zabezpieczaniu skarpy brzegu basenu w prawym międzywalu W., decyduje w ocenie organu o uznaniu przedmiotowego zamierzenia za budowlę w rozumieniu Prawa budowlanego.

Następnie Kolegium zbadało zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem, w szczególności czy wskazane przez organ l instancji okoliczności w istocie wykluczają możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

W kwestii dostępu zamierzenia inwestycyjnego do drogi publicznej Kolegium podało, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć albo bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Od strony północno - zachodniej terenu inwestycji położona jest przeprawa mostowa, po której przebiega droga wojewódzka ul. [...], a za nią położone są tereny rolne. Od strony wschodniej i południowej rozciąga się koryto rzeki W. i obwałowanie. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Wynika to choćby z analizy załączników graficznych znajdujących się w aktach sprawy. W terenie urządzona jest droga wiodąca od drogi publicznej do terenu inwestycji. Nie jest to jednak droga publiczna i prowadzi przez działki osób prywatnych. Droga wskazana jako dojazd zlokalizowana jest m.in. na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] i nie stanowi drogi wewnętrznej administrowanej przez Gminę O. , ani nie stanowi własności Gminy O. . Z powyższych działek jedynie działka nr [...] stanowi użytek drogowy "dr", a pozostałe działki stanowią użytek "Tr" - tereny różne. Istnieje natomiast zjazd z drogi powiatowej (dz. nr [...], [...]) na działkę nr [...], działka ta nie stanowi jednak terenu inwestycji wskazanego przez inwestora. Z kolei przedłożona przez inwestora umowa dzierżawy działek nr [...], [...], [...], [...] nie prowadzi do spełnienia powyższej przesłanki, ponieważ dojazd formalnie nie ma charakteru służebności. Tymczasem dostęp do drogi publicznej musi istnieć obiektywnie i realnie.

W przedmiocie sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi Kolegium również podzieliło pogląd organu I instancji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku zachowania zgodności z przepisami odrębnymi. W sprawie bezsporne jest, że na podstawie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 12 grudnia 2002 r. wydanej na wniosek A. K. został on zwolniony z zakazów wynikających z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w przedmiocie wykonania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych, a także zmiany ukształtowania terenu do rzędnej 227,5 m n.p.m, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, a także z zakazów wynikających z art. 40 ust. 3 prawa wodnego w przedmiocie prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania w zakresie wykorzystania odpadów górniczych do podwyższenia prawego międzywala rzeki W. na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...] obręb [...], gmina O. . Z akt sprawy wynika, że zwolnienie powyższe obejmuje także przedmiotową działkę [...] (powstałą z podziału działki [...]). Jednocześnie w późniejszych decyzjach organów administracji publicznej nałożono na A. K. obowiązek przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią i niepowodującego zanieczyszczania wód na jego koszt na działkach o numerach [...], [...], [...] obr. [...], [...], [...], [...] (uprzednio posiadające nr [...]), [...], [...] i [...] (uprzednio nr [...]), [...], [...], [...] obr. nr [...] gmina O. . W szczególności nakazano doprowadzenie terenu wchodzące w skład przedmiotowych działek do rzędnej nie większej niż 227, 50 m n.p.m. (decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z 8 kwietnia 2013 r., utrzymana we wspomnianym zakresie doprowadzenia terenu w skład przedmiotowych działek do rzędnej nie większej niż 227, 50 m n.p.m. w mocy decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 12 grudnia 2013 r. (karty 203-212 i 238-240), którego to obowiązku jak wynika z ustaleń organu A. K. nie wykonał.

Kolegium wyjaśniło, że w roku 2011 doszło do obszernej nowelizacji ustawy prawo wodne mającej na celu wdrożenie przepisów prawa unijnego, w szczególności dyrektyw, których przedmiotem była m.in. zagadnienia ryzyka powodziowego i zarządzania nim. Z powyższym procesem implementacji dyrektyw unijnych ( w tym dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim) wiązało się m.in. dodanie art. 881 ustawy prawo wodne. Zatem mamy do czynienia z nową sytuacją prawną i faktyczną (stwierdzono, jak wynika z akt sprawy, że funkcjonowanie żwirowni stwarza zagrożenie powodziowe), co implikuje brak możliwości polegania na zwolnieniu uzyskanym w 2002 r.

Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie konieczne jest uzyskanie przez Inwestora zwolnienia z zakazów, o których mowa w art. 881 ust. 1 ustawy prawo wodne.

Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że w konsekwencji należało odmówić ustalenia warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. K. podniósł, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, ponieważ organ II instancji, podobnie jak organ l instancji błędnie przyjął, że: 1. mur oporowy nie jest obiektem liniowym, 2. mur oporowy nie ma dostępu do drogi publicznej, 3. mur oporowy musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz 4. skarżący nie legitymuje się decyzją o zwolnieniu z zakazów wynikających z przepisów prawa wodnego.

Skarżący zwrócił uwagę na brak konsekwencji w stanowisku Kolegium, które w początkowych decyzjach uznawało, że mur oporowy jest obiektem liniowym, a następnie zakwalifikowało go jako budowlę. W ocenie skarżącego zakwalifikowanie danego obiektu do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr. bud. nie stoi na przeszkodzie kwalifikacji takiej budowli jako obiektu budowlanego liniowego w rozumieniu tej ustawy. Decydujące znaczenie dla przedmiotowej kwalifikacji ma to, że charakterystycznym parametrem obiektu budowlanego liniowego jest długość, a cechę tę spełnia mur oporowy. Ustawodawca z katalogu obiektów liniowych nie wyłączył budowli, a wymienił wśród obiektów liniowych budowle, jak i nie ograniczył katalogu obiektów liniowych pod względem materiałów z jakich taki obiekt jest zbudowany.

Dalej podniesiono, że objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie muru oporowego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, gdyż skarżący dysponuje umową dzierżawy działek, po których faktycznie został urządzony trakt drogowy.

Zakwalifikowanie muru oporowego jako obiektu budowlanego liniowego rodzi konsekwencje w postaci braku konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego z tego obowiązku zwalniają obiekty liniowe.

Skarżący zauważył również, że ani Prezydent Miasta O. jako organ l instancji, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ II instancji, nie są organami upoważnionymi do dokonywania oceny zgodności inwestycji z art. 88-l ustawy Prawo wodne, gdyż do ich kompetencji nie należy ocena dopuszczalności wykonywania robót lub czynności na terenach szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto skarżący dysponuje decyzją Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 12 grudnia 2002 r. w przedmiocie zwolnienia z zakazów wynikających z prawa wodnego. Późniejsza, nawet obszerna nowelizacja ustawy Prawo wodne, pozostaje bez wpływu na ważność i obowiązywanie tej decyzji. Kwestionowanie takiej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

W konsekwencji w ocenie skarżącego skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W pierwszej kolejności należy jednak zauważyć, że nie wszystkie zarzuty skargi okazały się trafne; wobec czego rozpocząć należy od zarzutu nietrafnego. Zdaniem skarżącego mur oporowy ( będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy procedowanej jako decyzja legalizacyjna) jest obiektem liniowym. To stanowisko skarżącego jest błędne, a wywody organów w tej materii prawidłowe. Dostrzec należy, że art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ.U. 2017.1332 t.j., dalej "p.b.") wymienia kazuistycznie przykłady budowli, w tym obiekt liniowy i konstrukcje oporowe. Skoro zatem te budowle zostały wymienione w tym przepisie odrębnie, z woli ustawodawcy nie stanowią one pojęć tożsamych. Nie ulega zatem wątpliwości, że mur oporowy będący przedmiotem sprawy wymaga ustalenia dlań warunków zabudowy, także w kontekście legalizacyjnym, jeśli już istnieje, zanim została wydana decyzja.

Prawidłowo zatem podniosły organy, że należało uznać, że aktualizuje się w sprawie przesłanka z art. 61 ust., 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. 2017.1073 j.t., dalej "u.p.z.p.) w zakresie dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Jednak ocena materiału dowodowego w tym zakresie doprowadziła organy do błędnych wniosków.

Jak wynika z akt sprawy, a to z pisma Urzędu Gminy O. /k.512 akt adm./, w terenie istnieje droga biegnąca do działki nr [...] od drogi publicznej – ul. [...] /k.595/, po której odbywa się wjazd na tę działkę. Droga ta przebiega po działkach: nr [...] oznaczonej jako "dr", oraz nr [...], [...] i [...] oznaczonych jako "Tr" – tereny różne. Materiały zgromadzone przez organ I instancji wskazują na okoliczność, że działki te stanowią własność J. J. /k.53-64 i 28/. . Z kolei skarżący legitymuje się zawartą bezterminowo z J. J. umową dzierżawy, dotyczącą wszystkich wymienionych działek z wyjątkiem działki o numerze [...] (będącą również jej własnością). Jednakże po pierwsze, wydzierżawienie wszystkich sąsiednich działek skarżącemu zakłada, że przejazdy także po tej działce odbywają się za zgodą właścicielki. Po drugie, od drogi publicznej oddziela działkę skarżącego nr [...] - działka nr [...], która jest objęta umową dzierżawy i do której dochodzi zjazd z drogi publicznej /t.2, k.613/. W świetle powyższego uprawniony jest wniosek, że działki oddzielające działkę skarżącego od drogi publicznej i stanowiące faktycznie drogę, są objęte umową dzierżawy i zgodą właściciela na korzystanie. Powstaje zatem pytanie, czy jest to wystarczające dla uznania, że działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej. W ocenie Sądu w warunkach niniejszej sprawy należy tak przyjąć. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. II OSK 1633/18, LEX nr 2698270 wskazał: "Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną". Kolejno w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1444/16, LEX nr 2494058 NSA podkreślił, że "1. Tylko w przypadku, gdy wnioskodawca domagający się ustalenia warunków zabudowy nie miałby tytułu prawnego do działki lub jej fragmentu stanowiącego połączenie terenu planowanej inwestycji z drogą publiczną, to wówczas warunkiem uznania, że ww. przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. została spełniona byłoby ustanowienie już na etapie ustalania warunków zabudowy służebności drogowej lub zrealizowanie drogi wewnętrznej, do korzystania z której wnioskodawca miałby określony tytuł prawny. Jedną bowiem z przesłanek niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, że działka przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu przez przyszłego inwestora. 2. Dostęp do drogi publicznej nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tzn. musi to być taki dostęp, który gwarantuje samemu wnioskodawcy skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną lub wykorzystywanie danego terenu w celu skomunikowania się z drogą publiczną.(...)". Końcowo zaś warto też zacytować wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 maja 2019 r., II SA/Kr 369/19, LEX nr 2681650 "Ustawodawca nie posługuje się określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przy stanowieniu wymogu uzbrojenie terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny, tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną".

Dokonując przełożenia przytoczonych judykatów na stan faktyczny sprawy trzeba zauważyć, że skarżący dysponuje przejazdem tak pod względem faktycznym, jak i prawnym. Pod względem faktycznym droga jest urządzona w terenie, co potwierdza pismo Urzędu Gminy. Pod względem prawnym zaś działki są objęte bezterminowo umową dzierżawy względnie zgodą właściciela terenu na korzystanie z nich przez skarżącego. W ocenie Sądu na etapie uzyskania warunków zabudowy, mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że teren inwestora posiada dostęp do drogi publicznej. Spełniona jest zatem, wbrew twierdzeniom organu, przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Kolejną kwestią jest kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a to wymogu, aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Organy, oceniając tę zgodność z przepisami art.88-l i następnymi dawnego prawa wodnego, stwierdziły, że skarżący nie legitymuje się decyzją zwalniającą go z zakazów zawartych w wymienionych przepisach prawa wodnego. Nie posiada zatem takiego zwolnienia w odniesieniu do przedmiotowego muru oporowego. Stanowisko Sądu w tej sprawie jest diametralnie odmienne, co zostanie niżej objaśnione.

W pierwotnym stanie prawnym ( w stosunku do stanu prawnego ukształtowanego art. 88-l i następnymi poprzednio obowiązującego prawa wodnego – ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Dz.U.2017.1121 t.j, dalej "d.p.w.") – obowiązywał do dnia 18 marca 2011r. przepis art. 83 ust. 1 pkt 1 zakazujący na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią m.in. wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego (art. 83 ust. 1 pkt 3 d.p.w.). Zgodnie zaś z art. 83 ust. 2 pkt 1 d.p.w., dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej mógł, w drodze decyzji, na obszarach, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Odpowiednikiem tego przepisu po 18 marca 2011r. był przepis 88-l d.p.w. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w przedmiotowej sprawie jest koniecznym uzyskanie przez inwestora zwolnienia z zakazów, o których mowa w art. 88-l d.p.w. Organ nie kwestionuje, że inwestor legitymuje się istniejącą w obrocie decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 12 grudnia 2002 r. znak [...] wydaną na wniosek A. K., którą został on zwolniony z zakazów wynikających z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 d.p.w. w przedmiocie wykonania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych, a także zmiany ukształtowania terenu do rzędnej 227,5 m n.p.m, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, a także z zakazów wynikających z art. 40 ust. 3 prawa wodnego w przedmiocie prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania w zakresie wykorzystania odpadów górniczych do podwyższenia prawego międzywala rzeki W. na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...] obręb [...], gmina O. /T.2, k. 588/. Organ zdaje się jednak zawężać zakres zwolnienia wynikającego z tej decyzji przede wszystkim do kwestii zmiany ukształtowania terenu do rzędnej 227.5 m.n.p.m. Przedmiotowej decyzji przeciwstawia SKO Decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z 8 kwietnia 2013 r., nakazującą skarżącemu doprowadzenie terenu wchodzące w skład przedmiotowych działek do rzędnej nie większej niż 227, 50 m n.p.m. utrzymanej we wspomnianym zakresie w mocy decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 12 grudnia 2013 r. SKO wskazało, że mamy zatem do czynienia z jednej strony z sytuacją, gdy w 2002 r. A. K. uzyskał na mocy ostatecznej decyzji zwolnienie ze zmiany ukształtowania terenu do rzędnej 227,5 m n.p.m. oraz na mocy innej ostatecznej decyzji tego samego organu, w związku z zagrożeniem powodziowym, nałożono na niego obowiązek przywrócenia terenu do rzędnej 227.5 m n.p.m. Ten wąski zakres decyzji z 2002r. co do zwolnienia z zakazów potwierdza w piśmie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. /k.417/, stwierdzając, że skoro wniosek A. K. obejmował zwolnienie z zakazów co do 1/ zmiany ukształtowania terenu międzywala przez jego wyrównanie i utwardzenie do rzędnej 227.5 m. n.p.m. oraz 2/ zmiany ukształtowania terenu międzywala dla wykonania włączenia dróg dojazdowych do drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] oraz 3/. unieszkodliwiania odpadów na obszarze prawego międzywala w rejonie mostu drogowego pod wsią [...], to decyzja nie mogła wykraczać poza jego zakres. W tej sytuacji SKO wskazało, że skarżący nie legitymuje się decyzją zwalniającą z zakazów.

Tego stanowiska nie można podzielić w okolicznościach niniejszej sprawy.

Przede wszystkim brzmienie sentencji decyzji nie potwierdza, że nie zawiera ona zwolnienia z zakazu wznoszenia innych obiektów budowlanych. Dosłowne brzmienie tej sentencji jest następujące: " zwolnić Przedsiębiorstwo [...]" – A. K. z siedzibą w K. jako inwestora budowy punktu przeładunkowego, z zakazów wynikających z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego w przedmiocie wykonania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych, a także zmiany ukształtowania terenu do rzędnej 227.5 m n.p.m., składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, a także z zakazów wynikających z art. 40 ust. 3 Prawa wodnego w przedmiocie prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania w zakresie wykorzystania odpadów górniczych do podwyższania prawego międzywala rzeki W., w rejonie j.w.". Jeśli przyjrzymy się treści decyzji, to po pierwsze, wymienia ona wyraźnie, że zwolnienie następuje m.in. w oparciu o art. 83 ust. 1 pkt 1 d.p.w.(w wersji sprzed 18.03.2011r.), gdzie jest mowa o urządzeniach wodnych oraz o innych obiektach budowlanych. Gdyby zwolnienie od zakazów dotyczyło tylko zakresu wskazanego w piśmie RZGW, wymienienie tego przepisu w decyzji byłoby zbędne, w odniesieniu do zmiany rzędnej terenu, drogi czy odpadów. Po drugie, decyzja najpierw wspomina o zwolnieniu z zakazów wynikających z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa wodnego w przedmiocie wykonania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych,, żeby następnie przejść do dalszego przedmiotu zwolnienia po słowach "a także", co w sposób oczywisty wskazuje na okoliczność, że kwestie zmiany ukształtowania terenu były objęte dalszym zwolnieniem, po zwolnieniu od zakazu wznoszenia urządzeń wodnych oraz innych obiektów budowlanych. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że uzasadnienie decyzji niewiele wyjaśnia, bowiem najpierw wskazuje, o co wnioskował inwestor, a następnie stwierdza lakonicznie, że przychylono się do wniosku. Należy jednak przyjąć, że w przypadku wątpliwości co do przedmiotu rozstrzygnięcia, najistotniejsza jest sentencja decyzji, która w omawianym wypadku jest wystarczająco jasna. Sentencja decyzji musi zawierać rozstrzygnięcie - co do istoty - sprawy. Dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do przedmiotu rozstrzygnięcia, jego zakresu czy też praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków.

Warto przy tym zwrócić uwagę, że kwestia zakresu decyzji z 2002r. była przedmiotem wypowiedzi organów. Mianowicie decyzją z dnia 8 kwietnia 2013r. znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nakazał A. K. m.in. 1/ demontaż wszelkich maszyn i urządzeń wraz z ich usunięciem, 2/ usunięcie wszelkich składowanych materiałów w tym piasku żwiru poza obszar międzywala i 3/ doprowadzenie terenu do rzędnej 227.50 m n.p.m./t. 2 k.212/. Decyzja ta została uchylona w toku instancji przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 12.12.2013r. znak [...] – w zakresie punktów 1 i 2 /t.2, k. 240/. W uzasadnieniu organ wskazał, że zasadne jest stanowisko strony, że posiada ona decyzję Dyrektora RZGW w K. z dnia 12 grudnia 2002r. zwalniającą z zakazu wykonania urządzeń wodnych, wznoszenia innych obiektów budowlanych, zmiany ukształtowania terenu do rzędnej 227.5 m n.p.m., składowania materiałów, wykonywania innych robót, a także z zakazów wynikających z art. 40 ust. 3 d.p.w., w szczególności w zakresie wykorzystania odpadów górniczych do podwyższenia terenu prawego międzywala rz. W.. Organ wskazał dalej, że nie można wobec tego podzielić stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że decyzja z 2002r. pozwoliła jedynie na podwyższenie terenu, wykonanie drogi dojazdowej oraz składowanie odpadów, gdyż treść orzeczenia szczegółowo wymienia, że zwolnienie dotyczy nie tylko podwyższenia terenu, ale także wykonywania urządzeń wodnych, wznoszenia innych obiektów, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót. W świetle tej decyzji brak było, zdaniem organu, podstaw do nałożenia na A. K. obowiązku demontażu wszelkich maszyn i urządzeń wraz z ich usunięciem, a także usunięcia wszelkich materiałów. Wobec powyższego stwierdzić należy, że cytowania decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zawiera interpretację spornej decyzji z 2002r. zbieżną z interpretacją dokonaną przez Sąd. W efekcie nie ulega wątpliwości, że A. K. legitymuje się decyzją zwalniającą z zakazów określonych w art. 83 dawnego prawa wodnego, której odpowiednikiem po dniu 18 marca 2011r. był przepis art. 88-l d.p.w. Decyzja ta jest decyzją ostateczną, jak dotąd nie została wzruszona, wobec tego funkcjonuje w obrocie prawnym zgodnie z 16 § 1 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego w Polsce. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności - co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych. W tej sytuacji nie można się zgodzić ze stanowiskiem organów, że naruszono przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wobec braku stosownej decyzji zwalniającej z zakazów, skoro ta decyzja istnieje.

W świetle powyższego, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu u art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji rozważy wszystkie aspekty istotne dla niniejszej sprawy związane z ustaleniem warunków zabudowy przy przyjęciu, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej oraz że skarżący uzyskał zwolnienie z zakazów w omawianym wyżej zakresie.