I SAB/Op 12/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-16	
Data wpływu	2026-01-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Aleksandra Sędkowska
Anna Komorowska-Kaczkowska /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 149 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Anna Komorowska-Kaczkowska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi P. C. na bezczynność Prezesa W. Sp. z o.o. w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezesa W. Sp. z o.o. w N. do rozpoznania wniosku P. C. z dnia 27 kwietnia 2025 r. w zakresie jego pkt 3, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) oddala dalej idącą skargę, 5) zasądza od Prezesa W. Sp. z o.o. w N. na rzecz strony skarżącej P. C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, wniesionej pismem z 27 maja 2025 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez P. C. (zwanego dalej wnioskodawcą lub skarżącym) jest bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa W. Sp. z .o.o. w N. (zwanego dalej Prezesem W.) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 27 kwietnia 2025 r., skarżący zwrócił się w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, ze zm.), dalej: ustawa lub u.d.i.p., o udostępnienie informacji w zakresie czy:

1) w okresie od 11 marca 2025 r. do dnia udzielenia odpowiedzi, osoby fizyczne lub inne podmioty wykupiły w spółce usługi najmu, dzierżawy lub w innej formie, polegającej na wywieszeniu banerów antyreferendalnych.

W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej:

2) ile takich banerów zostało wykupionych i w jakich miejscach zostały one rozmieszczone, ze wskazaniem adresu;

3) udostępnienie kopii umów, faktur i treści potwierdzeń przelewów wraz z udostępnieniem imion i nazwisk lub nazw podmiotów zamawiających taką usługę w spółce.

Oceniając wniosek Spółka uznała, że zawiera on żądanie udostępnienia informacji o charakterze niejednorodnym. Ponieważ w jej ocenie wniosek dotyczył zarówno informacji noszących znamiona informacji publicznej jak i informacji nie posiadających tego przymiotu, to w piśmie z 13 maja 2025 r. udostępniła informacje publiczne, natomiast w pozostałym zakresie poinformowała wnioskodawcę, iż żądane informacje nie podlegają udostępnieniu. Otóż wskazała ona, że udostępniła powierzchnie reklamowe w celu ekspozycji materiału, o jakim mowa we wniosku na podstawie umowy dzierżawy zawartej z osobą fizyczną (Ad. 1) Podała adresy odpowiadające na żądanie wskazane w pkt 2:

a) N. przy ulicy [...] (ściana na budynku [...]) w formacie 9 m2 (wymiary plakatu to wys. 228 cm x szer. 336 cm) - 1 szt;

b) S., na terenie [...] typu EURO9 - 5 sztuk (2 szt. dwustronne, 1 szt. jednostronna);

c) R., G., P., N. w formacie 5 m2 - 5 szt.

Z kolei odpowiadając na żądanie sformułowane w pkt 3. przedłożyła kopię umowy, faktury oraz potwierdzenia przelewu w formie zanonimizowanej. Odnosząc się do przywołanego we wniosku orzecznictwa Sądowego, w którym wyrażono pogląd, zgodnie z którym dane osobowe takie jak imiona i nazwiska kontrahentów jednostki samorządu terytorialnego oraz spółek komunalnych powinny być udostępnione jako informacje publiczne i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, spółka stwierdziła, że nie ma ono zastosowania w sprawie albowiem dotyczy odmiennego stanu faktycznego.

Spółka zaznaczyła, że cytowane we wniosku orzeczenia dotyczą osób fizycznych, które otrzymały zapłatę ze środków publicznych, a podstawowym argumentem przemawiającym za udostępnieniem danych osobowych tych osób jest konieczność zapewnienia kontroli społecznej racjonalnego i gospodarnego wydawania środków publicznych. Tymczasem – jak zaznaczyła w przedmiotowej sprawie – na podstawie umowy, o jakiej mowa we wniosku, nie miało miejsca wydatkowanie środków publicznych, gdyż to kontrahent dokonał zapłaty na rzecz spółki.

Mając na uwadze powyższe, rozpatrując pkt 3. wniosku, Spółka uznała, że informacja o samym fakcie zawarcia umowy, zasadach jej realizacji i wysokości opłaty stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, natomiast imienia i nazwiska kontrahenta nie można zakwalifikować jako informacji publicznej, stąd też dane te, jako niepodlegające udostępnieniu na podstawie ustawy, zostały zanonimizowane.

Z takim stanowiskiem nie zgodził się wnioskodawca wnosząc do WSA w Opolu skargę. W skardze wniósł o: nakazanie udostępnienia wnioskowanej informacji wskazanej w pkt 3 wniosku w zakresie podania imion i nazwisk kontrahentów oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 zł.

W motywach skargi Skarżący opisał przebieg postępowania począwszy od złożenia wniosku, a następnie przedstawił zasady udostępniania informacji publicznej, a także wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowym imię i nazwisko osoby zawierającej umowę cywilno-prawną z jednostką samorządu terytorialnego nie zasługuje na ochronę. Podniósł, że w orzecznictwie tym nie wskazano, że ograniczenie to ma zastosowanie jedynie do umów, w których podmioty publiczne wypłacają określone środki pieniężne na rzecz tych podmiotów. Skarżący zaznaczył, że sprawa dotyczyła referendum i mieszkańcy mają prawo wiedzieć kto angażował się w kampanię referendalną. Zwłaszcza, że – jak podał – w późniejszym etapie identyczne banery pojawiły się w gminnej gazecie "[...]", na profilach społecznościowych radnych, urzędników i również prezesów ww. spółek.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Jej zdaniem, nie było podstaw do wydania ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bowiem część z wnioskowanych informacji nie miała charakteru informacji publicznych, co zostało wyjaśnione Skarżącemu w piśmie Spółki z 13 maja 2025 r. Z kolei w ocenie Skarżącego, z czym nie zgodziła się Spółka, udzielając odpowiedzi o powyższej treści, Spółka dopuściła się bezczynności polegającej na nieprawidłowym rozpoznaniu jego wniosku i uznaniu, że imię i nazwisko kontrahenta w niniejszym przypadku nie stanowi informacji publicznej.

Postanowieniem z 31 lipca 2025 r., sygn. akt I SAB/Op 49/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę.

W rozpoznawanej sprawie WSA w Opolu uznał, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: "P.p.s.a."),ponieważ przeszkodę do jej merytorycznego rozpoznania stanowiła okoliczność wniesienia skargi po dniu, w którym organ pismem zakończył już postępowanie wszczęte wnioskiem Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Spółka udzieliła odpowiedzi na zadane pytania co wynika z zestawienia zadanych pytań i udzielonych na nie odpowiedzi przedstawionych w części sprawozdawczej uzasadnienia postanowienia. Okoliczność tę potwierdził w skardze również sam Skarżący, wyjaśniając, że otrzymał pismo stanowiące odpowiedź organu.

W ocenie Sądu, wyrażonej w uzasadnieniu ww. postanowienia, w przypadku udostępniania informacji publicznej na wniosek, o ile to wnioskodawca określa zakres żądanych danych, a ich udostępnienie następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 u.d.i.p.), to charakter żądania ocenia podmiot zobowiązany do załatwienia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej nie jest jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, a jedynie do wydanej decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Jednocześnie Sąd podkreślił, że wniesienie skargi na bezczynność po udzieleniu przez organ administracji publicznej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez Sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest bowiem doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Dlatego też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania. Przywołana wyżej uchwała wprawdzie dotyczy wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu decyzji, jednakże argumenty w niej wskazane należy analogicznie odnieść do skarg na bezczynność w sprawach załatwianych aktami lub czynnościami organu administracji publicznej innymi niż decyzje, lecz objętymi kognicją Sądów administracyjnych, to jest także do skargi wniesionej na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Uchwała składu 7 sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), a ponadto ma ona ogólną moc wiążącą (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Z przepisu tego wynika, że żaden skład Sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale NSA. Skład, który nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi NSA.

W związku z tym wskazano, że choć wymieniona uchwała z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, nawiązuje do zakończenia postępowania administracyjnego aktem ostatecznym, co nie miało miejsca w realiach rozpoznawanej sprawy, to poparta została ogólnym spostrzeżeniem, że wydanie aktu w sprawie administracyjnej powoduje, że ewentualny stan bezczynności staje się stanem historycznym. Istotą skargi na bezczynność jest protest strony postępowania wobec istniejącego w tymże postępowaniu - w momencie inicjowania kontroli Sądowoadministracyjnej - stanu bezczynności. Środek prawny w postaci skargi na bezczynność ma bowiem przede wszystkim na celu - w razie uwzględnienia skargi, a więc w istocie stwierdzenia, że w dacie wniesienia skargi organ dopuścił się bezczynności – zobowiązanie organu administracji do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, ewentualnie do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Cel taki nie istnieje, jeśli w momencie wniesienia takiej skargi postępowanie to już się nie toczy. W takiej sytuacji dopuszczenie możliwości merytorycznego rozpoznania skargi mogłoby prowadzić do tego, że skarga na bezczynność mogłaby być składana nawet po kilku, czy kilkunastu latach po zakończeniu postępowania, którego ta skarga dotyczy (por. postanowienie NSA z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 1131/24, postanowienie WSA w Bydgoszczy z 24 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Bd 98/23).

Zdaniem Sądu wyrażonym w uzasadnieniu ww. postanowienia z 31 lipca 2025 r., na gruncie u.d.i.p. – nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uprzednio, uwzględniając wniosek, udostępni informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, albo udzieli odpowiedzi, że nie posiada żądanej informacji publicznej.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd przypomniał, że kwestią sporną pozostaje to, czy wszystkie objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie stanął na stanowisku, że rację ma Spółka podnosząc, że powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także dotycząca innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej, a także gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Następie Sąd wskazał, że nie kwestionując powyższego, Spółka udzieliła informacji dotyczącej gospodarowania swoim mieniem w zakresie zawartej umowy dzierżawy, miejscach, w których udostępniono dzierżawione powierzchnie oraz kwocie, jaką uzyskała na tej podstawie. Informacje w tym zakresie, w ocenie Spółki mieszczą się w katalogu informacji publicznych. Natomiast w pełni zgodził się ze Spółką, że nie stanowią informacji publicznej dane osób fizycznych, niepełniących funkcji publicznych i nieczerpiących korzyści majątkowych z majątku publicznego - jak imię i nazwisko dzierżawcy. Nie mogą zostać zakwalifikowane w ten sposób. Przede wszystkim, co zasadnie podniosła Spółka, na podstawie zawartej przez nią z osobą fizyczną umowy dzierżawy nie miało miejsca wydatkowanie środków publicznych. Z tych powodów WSA w Opolu uznał, że Spółka załatwiła wniosek Skarżącego w sposób komplementarny odnoszący się do informacji publicznej wskazując i motywując w części niemającej takiego waloru. W ocenie Sądu, na aprobatę zasługiwała ocena wniosku Skarżącego i sposób jego załatwienia przed wniesieniem skargi. Zasadnie bowiem podnosiła Spółka, że dane identyfikujące jej kontrahenta, który jest osobą prywatną, fizyczną, nieprowadzącą działalności publicznej, będącą poza strefą wykonywanych przez nią zadań publicznych, niemającą żadnego związku z działalnością Spółki, nie dają podstaw do zakwalifikowania ich jako informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia z 31 lipca 2025 r. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Spółki, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Zdaniem Sądu, skoro treść wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie odnosiła się do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to jedynym prawidłowym sposobem rozpoznania wniosku w tej części była odmowa udostępnienia żądanych informacji w drodze pisma, co Spółka uczyniła udostępniając dokumenty po ich uprzednim zanonimizowaniu i złożeniu wyjaśnień w piśmie kierowanym do skarżącego. W tych okolicznościach Sąd, przed rozpoznaniem odrzuconej skargi, zweryfikował odpowiedź Spółki w aspekcie jej adekwatności do treści żądania sformułowanego przez wnioskodawcę i stwierdził, że została udzielona stronie wyczerpująco. Stanowiąc tym samym - w ocenie Sądu - w istocie załatwienie złożonego przez stronę skarżącą wniosku.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2378/25 uchylił ww. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 31 lipca 2025 r., sygn. akt I SAB/Op 49/25 odrzucające skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu NSA wskazał, że kierując się sformułowanymi zarzutami, jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ponieważ, zdaniem NSA, brak było podstaw prawnych do przyjęcia, że skarga, jako z innych przyczyn niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że Sąd pierwszej instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, wskazał, że skoro Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu po udzieleniu mu przez organ odpowiedzi na złożony wniosek, to zachodzi przeszkoda w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., co z kolei uzasadnia jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć jednak na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 – 2 u.d.i.p.). Kognicja Sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Następnie Naczelny Sąd Administracyjne wskazał, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności można mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. Inną formą realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej przewidzianą w przepisach u.d.i.p. jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na ziszczenie się przesłanek przewidzianych w u.d.i.p. (art. 5 w zw. z art. 16 u.d.i.p.) bądź decyzja o umorzeniu postępowania z tej przyczyny, że nie można udostępnić informacji w sposób lub w formie wskazanej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jedynie w przypadkach, gdy wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bądź nie znajduje się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Zatem, gdy podmiot obowiązany udzieli wnioskodawcy odpowiedzi na jego wniosek w drodze czynności materialno-technicznej bądź w drodze pisma informującego, wnioskodawca może zakwestionować przedstawione mu stanowisko w drodze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

W przypadku złożenia takiej skargi, obowiązkiem Sądu jest ocena zasadności tej skargi w zakresie: 1) czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej; 2) czy w sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu w skardze podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w kontekście obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.; 3) czy informacja której skarżący żądał, posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. oraz 4) czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został w sposób prawidłowy załatwiony (podmiot zobowiązany udzielił pełnej odpowiedzi na złożony wniosek).

W przypadku gdy Sąd uzna, że skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji jest niezasadna, bowiem podmiot zobowiązany w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielił, pełnej, zgodnej z żądaniem strony informacji publicznej, tj. uzna, że podmiot nie pozostaje w bezczynności, wówczas oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.). Jeżeli zaś Sąd uzna, że odpowiedź na złożony wniosek została złożona po terminie lub jest niepełna, wymijająca, nieadekwatna do treści wniosku lub przedstawiona w innym zakresie i w inny sposób niż wynika to z wniosku, wówczas obowiązany jest do uwzględnienia skargi na bezczynność w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. Skoro zatem Sąd bada zasadność wniesionej skargi na bezczynność, czyli odnosi się do jej zarzutów w sposób merytoryczny, to nie ma podstaw do twierdzenia, że skarga taka jest niedopuszczalna.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny za chybioną uznał argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odnoszącą się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, podkreślając, że pogląd zaprezentowany w uchwale dotyczy spraw zakończonych ostateczną decyzją administracyjną, a nie zakończonych czynnością materialno-techniczną lub pismem informującym o powodach nieudostępnienia żądanej informacji. Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2026, poz. 1621 zwanej dalej w skrócie K.p.a.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że w niniejszej sprawie spór toczy się o to, czy dane personalne (imię i nazwisko) osoby fizycznej – innej niż przedsiębiorca – zawierającej umowę cywilnoprawną ze Spółką wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym, zwłaszcza której jedynym udziałowcem jest Gmina, mają walor informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Sąd wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest w tym zakresie stanowisko, zgodnie z którym dane o kontrahentach jednostki samorządu terytorialnego, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na prywatność tych osób. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Wobec braku ograniczeń w tym przepisie co do zakresu pojęcia "majątek" przyjąć należy, że pojęcie to należy odnosić nie tylko do nieruchomości, ale i zasobów pieniężnych, w tym pożytków uzyskiwanych z dysponowania majątkiem publicznym; mienia ruchomego oraz innych składników majątku w szerokim rozumieniu. Oznacza to, że informacją publiczną o majątku jednostek samorządu terytorialnego będzie w konsekwencji treść każdej umowy cywilnoprawnej dotyczącej tego majątku, w tym mającej wpływ na stan tego majątku, czy sytuację prawną składników tego majątku. Sposób zarządzania tym majątkiem oraz sposób gospodarowania środkami publicznymi powinien być bowiem transparentny, tym bardziej gdy chodzi o pożytki uzyskiwane przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzące z dysponowania majątkiem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, że ujawnieniu podlegają dane stron zawieranych umów cywilnoprawnych, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą realizować zadania publiczne. Stanowisko takie uzasadnione jest funkcją kontrolną dostępu do informacji publicznej, ponieważ poprzez kontrolę, z jakimi osobami podpisywane są umowy, można stwierdzić, czy środki publiczne są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy umowa nie stanowi swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", czy też przejawu nepotyzmu, co w oczywisty sposób niszczy zasady działania demokracji lokalnej, której odzwierciedleniem jest funkcjonowanie samorządu terytorialnego. W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania podmiotów wykonujących funkcje publiczne i gospodarujących mieniem publicznym oraz jawności wydatkowania funduszy publicznych koniecznym jest zatem zapewnienie obywatelom wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z takimi podmiotami, staje się beneficjentem środków publicznych (por. wyrok z 2 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2399/21). W konsekwencji ujawnieniu podlegają również dane osoby, która zasiliła majątek publiczny. Wpływ do budżetu jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego środków pieniężnych, które podmiot ten uzyskał w związku z realizacją zawartej umowy cywilnoprawnej, ma wpływ na stan majątku tego podmiotu, bowiem doszło do zwiększenia jego majątku. Korzyści finansowe uzyskane przez jednostkę samorządu terytorialnego lub inny podmiot publicznoprawny, a wynikające z realizacji umowy cywilnoprawnej z osobą fizyczną mają związek z majątkiem publicznym. Zatem uznać należy, że przychody z najmu i dzierżawy stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, d i e u.d.i.p. Zawierają bowiem informację o gospodarowaniu (wykorzystaniu) majątkiem publicznym. Korzystaniem z majątku publicznego jest również uzyskiwanie przychodów przez jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Oznacza to, że osoba zawierająca umowę z podmiotem publicznoprawnym, w oparciu o którą korzysta z mienia publicznego w zamian za ustaloną opłatę nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko, przedmiot umowy, wysokość opłaty pozostanie anonimowa i zachowa prawo do prywatności. Decydując się na zawarcie umowy z podmiotem publicznoprawnym musi liczyć się z tym, że jej imię i nazwisko może być ujawnione właśnie w trybie dostępu do informacji publicznej. Kwestia kto wynajmuje, dzierżawi mienie komunalne jest z punktu widzenia dostępu do informacji publicznej i społecznej kontroli niekiedy o wiele ważniejsza od samej treści umowy. Zatem informacja o tym, kto konkretnie wynajmuje, dzierżawi mienie komunalne w związku z realizacją zawartej umowy cywilnoprawnej mieści się w pojęciu informacji publicznej, gdyż jest informacją o majątku i sposobie jego rozdysponowywania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że prawo do informacji publicznej nie jest absolutne. Zgodnie chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Tym niemniej odmowa udostępnienia danych z uwagi na prywatność osób z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powinna znaleźć wyraz w decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a która w rozpoznawanej sprawie nie została wydana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, ponownie rozpatrując sprawę zważył co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju Sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Burmistrza w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 7 sierpnia 2025 r., złożonego w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej także w skrócie u.d.i.p.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, iż Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a.

W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że prawo do informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal w skrócie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.

Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej odznacza się wnioskowym charakterem, w świetle art. 10 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu na wniosek podlega jedynie informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot.

W orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjęte jest, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy K.p.a. Oznacza to, że tożsamość wnioskodawcy nie ma żadnego znaczenia dla sposobu załatwienia wniosku. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, przysługuje każdemu. Jednakże w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej, co następuje w formie decyzji, zastosowanie mają przepisy K.p.a. Jeżeli więc w toku postępowania organ będący adresatem wniosku uzna, że w sprawie zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji i wydania decyzji administracyjnej, to postępowanie traci swój odformalizowany charakter, a konieczne staje się stosowanie przepisów K.p.a. Jeżeli więc w toku postępowania organ będący adresatem wniosku uzna, że w sprawie zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji i wydania decyzji administracyjnej, to postępowanie traci swój odformalizowany charakter. Wówczas, jak wyjaśniono wyżej, wymogiem ustawowym jest stosowanie przepisów K.p.a.

Ustawa o dostępnie do informacji publicznej rozróżnia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego. Mianowicie organ, do którego złożono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.)

Wyjaśnienia wymaga nadto, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela utrwalony w orzecznictwie Sądowoadministracyjnym pogląd, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do gospodarowania mieniem publicznym. Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób dysponowania majątkiem publicznym i wydatkowania funduszy publicznych, w tym treść i postać dokumentów dotyczących tego majątku: decyzji administracyjnych, umów cywilnoprawnych, faktur, rachunków, polis, potwierdzeń zapłaty i raportów. Zawierają one zapisy tego w jaki sposób podmiot dysponował publicznymi pieniędzmi, jak je wydatkował, z jakimi podmiotami zawierał umowy oraz z jakich usług korzystał. Materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy niewątpliwie wpisują się więc w zakres pojęcia informacji publicznej. Trafnie przy tym podnosi się w orzecznictwie, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do realizowania powierzonych mu zadań publicznych (por. wyroki NSA: z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2998/23, z 11 września 2025 r., sygn. akt III OSK 2704/24 oraz z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11).

Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, uznać w niniejszej sprawie należy, że informacje żądane przez Skarżącego we wniosku stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczą bowiem działalności gminnej osoby prawnej, która dysponuje majątkiem komunalnym i działa w sferze zadań publicznych związanych z wydatkowaniem środków publicznych. Zgodnie z art. 43 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153), mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Majątek skarżącej Spółki jest więc w całości majątkiem komunalnym. Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, co do zasady - informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie u.d.i.p., i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony (por. wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14). Podkreślenia wymaga, że zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej.

Wskazać również przyjdzie, że konstrukcja art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, że katalog informacji zawarty w podpunktach oznaczonych literami a-g jest katalogiem informacji publicznych o majątku publicznym, przy czym również nie jest to katalog wyczerpujący. Celem tego katalogu nie jest zatem zawężanie ustawowej przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", lecz doprecyzowanie jej rozumienia, co w konsekwencji oznacza, że wykładnia każdego z elementów tego katalogu powinna być dokonywana "na rzecz" przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", a nie w celu zawężenia jej zakresu (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 824/16).

Majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów Gminy zachowuje charakter "majątku publicznego" w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i podlega takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia: 3 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3288/15; 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 249/17; 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 413/17; 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2850/17).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że z uwagi na charakter działalności Spółki dysponującej mieniem publicznym, wskazane we wniosku Skarżącego dokumenty i informacje są z nim związane lub odnoszą się do dysponowania majątkiem publicznym oraz wykonywania zadań publicznych. W sprawie mamy bowiem do czynienia ze spółką prawa handlowego gospodarującą mieniem publicznym ze względu na strukturę własnościową gdzie pozycję dominującą ma gmina N. jako jedyny jej udziałowiec. Dlatego jej majątek podlega, w zakresie informacji publicznej, zasadom transparentności. W niniejszej sprawie spór toczy się o to, czy dane personalne (imię i nazwisko) osoby fizycznej – innej niż przedsiębiorca – zawierającej umowę cywilnoprawną ze Spółką wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym, zwłaszcza której jedynym udziałowcem jest Gmina, mają walor informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest w tym zakresie stanowisko, zgodnie z którym dane o kontrahentach, takie jak ich imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej i nie podlegają wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na prywatność tych osób. Zauważyć należy, że w świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. informacje o majątku jednostek samorządu terytorialnego podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Wobec braku ograniczeń w tym przepisie co do zakresu pojęcia "majątek" przyjąć należy, że pojęcie to należy odnosić nie tylko do nieruchomości, ale i zasobów pieniężnych, w tym pożytków uzyskiwanych z dysponowania majątkiem publicznym; mienia ruchomego oraz innych składników majątku w szerokim rozumieniu. Oznacza to, że informacją publiczną o majątku jednostek samorządu terytorialnego będzie w konsekwencji treść każdej umowy cywilnoprawnej dotyczącej tego majątku, w tym mającej wpływ na stan tego majątku, czy sytuację prawną składników tego majątku. Sposób zarządzania tym majątkiem oraz sposób gospodarowania środkami publicznymi powinien być bowiem transparentny, tym bardziej gdy chodzi o pożytki uzyskiwane przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzące z dysponowania majątkiem publicznym.

Reasumując Sąd uznał, że żądane przez skarżącego we wniosku z 27 kwietnia 2025 r. informacje dotyczące danych personalne (imię i nazwisko) osoby fizycznej – innej niż przedsiębiorca – zawierającej umowę cywilnoprawną ze Spółką wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym, zwłaszcza której jedynym udziałowcem jest Gmina, mają walor informacji publicznej podlegającej ujawnieniu.

Natomiast przeSądzenie, że informacja objęta skutecznie złożonym przez Skarżącego wnioskiem stanowi informację publiczną oraz że Spółka jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, powoduje, iż w sprawie podmiot ten zobowiązany był do załatwienia opisanego wniosku w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.

W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - wedle art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podmiot zobowiązany może również odmówić udostępnienia tej informacji z uwagi na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej. Jednakże ograniczenie przez ustawodawcę dostępu do informacji, na podstawie art. 5 u.d.i.p., nie powoduje zmiany charakteru informacji jako publicznej. Natomiast wybór określonej formuły załatwienia wniosku dostępowego powinien być determinowany jego ewaluacją przez pryzmat postanowień art. 5 u.d.i.p. Jeżeli natomiast jakaś informacja publiczna nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić i wskazać, jakie informacje i na jakiej podstawie podlegają ochronie. Stąd w przypadku zaistnienia okoliczności ograniczających prawo do informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. organ zobowiązany do udostępnienia informacji powinien wydać decyzję odmowną, wyjaśniając podstawy faktyczne i prawne dokonanej odmowy. W przeciwnym razie pozostaje w bezczynności. Dodać tylko można, że w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę.

Uwzględniając przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie Sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd, w ślad za poglądem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2026 r., sygn., akt III OSK 2378/25 wydanym na gruncie rozpoznawanej sprawy, stwierdził, na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, że organ nie podjął przewidzianych prawem działań i nie załatwił wniosku skarżącego w zakresie żądanych przez niego informacji dotyczących danych personalnych (imię i nazwisko) osoby fizycznej – innej niż przedsiębiorca – zawierającej umowę cywilnoprawną ze Spółką wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym. Tymczasem w realiach sprawy czynnościami, jakie zostały podjęte przez organ po otrzymaniu wniosku w zakresie udostępnienia imion i nazwisk podmiotów wykupujących w Spółce usługi najmu, dzierżawy lub w innej formie korzystały z mienia Spółki, było jedynie powiadomienie skarżącego, że nie jest możliwe udostępnienie żądanych informacji, ponieważ nie stanowią one informacji publicznej. Niewątpliwie takie działanie organu odnośnie do żądania udostępnienia informacji nie wyczerpuje żadnej z przedstawionych wyżej i przewidzianych w u.d.i.p. form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Organ - w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - nie udostępnił bowiem informacji publicznej wskazanej przez Skarżącego we wniosku, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia czy o umorzeniu postępowania. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Niepodjęcie zaś stosownego aktu przewidzianego w przepisach u.d.i.p. lub niepoinformowanie wnioskodawcy o braku posiadania żądanej informacji jest równoznaczne z pozostawaniem Spółki w stanie bezczynności. Powyższe ustalenie skutkowało koniecznością zobowiązania Spółki do załatwienia wniosku Skarżącego w zakresie wyżej wskazanych pytań, tj. załatwienia wniosku Skarżącego w zakresie pkt 3 jego wniosku dotyczącego podania danych osobowych podmiotów - w trybie przewidzianym w u.d.i.p., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Zaakcentować jeszcze należy, że przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami ustawy. Sąd nie może natomiast na tym etapie postępowania ingerować w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia, wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. To organ rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien dokonać w tym zakresie odpowiednich ustaleń i oceny.

Skoro zaś, jak wykazano wcześniej, na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, bo nie zareagował w terminie na wniosek skarżącego, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym z kolei orzeczono w punkcie 3 wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 4 wyroku. W zakresie tej oceny wyjaśnić należy, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podjęcia przez organ czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku Skarżącego, jego lekceważenia i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił fakt, że organ udzielił Skarżącemu informacji w zakresie pkt 1 i pkt 2 oraz częściowo pkt 3 wniosku. Natomiast powodem bezczynności organu co do pozostałych pytań wniosku nie było zamierzone uniemożliwienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej, lecz błędna wykładnia przepisów u.d.i.p. oraz błędne przeświadczenie Spółki, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Rezultatem stwierdzenia, że bezczynność nie miała rażącego charakteru był z kolei brak orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. o wymierzeniu organowi grzywny i w tym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił (pkt 4 wyroku). Skoro bowiem zaistniała bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru, to, w ocenie Sądu, orzeczenie w tym przedmiocie było zbędne i niecelowe.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., w pkt 5 wyroku Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wpis od żalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 31 lipca 2025 r., sygn. akt I SAB/Op 49/25 odrzucającego skargę oraz koszty zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu w kwocie 480 zł ustalone na podstawie §14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2026, poz. 2015)

Orzeczenia Sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).