Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na własność Państwa, na podstawie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej - oddala skargę -

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. odmawiającą stwierdzenia, iż nieruchomość ziemska p.n. "[...]" nie podlegała pod działanie przepisu art 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że A. L. -spadkobierczyni M. L. - wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że przejęcie na własność Państwa zespołu dworsko-parkowego, położonego w [...] nastąpiło z naruszeniem przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda [...] odmawiając stwierdzenia, że nieruchomość ziemska p.n. "[...]" nie podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej, podniósł, iż ogólny obszar nieruchomości M. L. w dniu wejścia w życie dekretu PKWN, tj. w dniu 13 września 1944 r., wynosił [...] ha.

Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja organu pierwszej instancji jest nieprawidłowa, bowiem rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nastąpiło niezgodnie ze złożonym wnioskiem, gdyż A. L. wystąpiła wydanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia marca 1945 r., w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r" o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko - parkowy, stanowiący część majątku "[...]" nie podpadał pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Wojewoda [...] wykroczył poza granice wniosku A. L. skoro orzekł o całej nieruchomości M. L., a to było niedopuszczalne.

Minister podniósł, że we wskazanych wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, iż brak jest podstawy prawnej w przedmiocie orzekania przez organy administracyjne co do części nieruchomości przejętej w trybie reformy rolnej, jak też brak jest jakichkolwiek podstaw do stosowania § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., do rozstrzygania sporów dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalenia, że dana nieruchomość, z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemska i nie stanowi jej części składowej. Roszczenia te mają charakter cywilny i można ich dochodzić przed sądem powszechnym. W świetle powyższego organ naczelny uznał, że Wojewoda [...] powinien umorzyć postępowanie z wniosku A. L. z uwagi na brak w przepisach administracyjnego prawa materialnego normy kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia dotyczącego podpadania pod działanie reformy rolnej na podstawie art. 2 ust 1 lit. e dekretu części nieruchomość ziemskiej. Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W skardze na powyższą decyzję A. L. podniosła zarzut:

1. naruszenia art. 105 kpa przez przyjęcie, że postępowanie przed organem pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe i w związku z tym zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, 2. naruszenia prawa przez błędną wykładnię a w szczególności naruszenie § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) przez przyjęcie, że przepis ten odsyła na drogę postępowania administracyjnego jedynie takie spory których przedmiotem była wielkość przejętego na rzecz Skarbu Państwa majątku, oraz przez przyjęcie że w trybie tych przepisów można orzekać jedynie o całości majątku, a nie o "danej nieruchomości", 3. naruszenie art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ( Dz. U. Z 1993r. Nr 61, poz., 284 ze zm.) przez przeprowadzenie takiej wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 i, w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), która pozbawia stronę środka odwoławczego w stosunku do działań administracji państwowej, 4. naruszenie art. 64 ust 2 Konstytucji RP przez dokonanie wykładni § 5 cytowanego rozporządzenia prowadzącej do nierównej ochrony prawnej udzielanej w trybie tego przepisu, 5.naruszenie art. 32 ust.l i 2 Konstytucji RP przez dyskryminacyjną praktykę administracji państwowej w stosunku do byłych ziemian, polegająca na nie udzieleniu ochrony prawnej i zawężającą wykładnię przepisów dotyczących środków ochrony prawnej oraz rozszerzającą wykładnię przepisów o reformie rolnej, 6. naruszenie art., 14 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności ( Dz. U. z 1993r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) przez prowadzenie wykładni dyskryminującej grupę byłych właścicieli, odmawiającej im ochrony prawnej w trybie administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi m. in. podniesiono,, że dotychczasowe orzecznictwo jak też doktryna przyjmowały, że rozstrzyganie czy dana nieruchomość nie podpada pod działanie reformy rolnej następuje wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej i to w stosunku do całej nieruchomości, jak też jej części. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej stosowany był w trybie administracyjnym przez objęcie nieruchomości przez komisję ziemską, a więc przez czynność administracyjno-prawną, oraz przez wpis prawa własności na podstawie zaświadczenia administracyjnego. Dlatego została przewidziana administracyjna kontrola prawidłowości jego stosowania, stanowiąca jeden z środków ochrony prawnej obywateli. Przyjęcie, że sądy powszechne są władne samodzielnie rozstrzygać spory powstałe na tle stosowania reformy rolnej nie musi pozbawiać obywateli jednego z środków ochrony prawnej w postaci drogi administracyjnej przewidzianej w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca I945r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1994r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zawężenie przez Ministra wykładni § 5 cyt. rozporządzenia jedynie do przesłanek dotyczących norm obszarowych pozbawia obywateli środka ochrony prawnej, co pozostaje w sprzeczności z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka, gdyż wskutek tej wykładni, przejęcie nieruchomości, czy też wydanie zaświadczenia będącego podstawą wpisu pozostają poza wszelka kontrolą administracyjną. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w trybie art. 105 par. kpa. Jej zdaniem, gdyby istotnie posterowanie to było niedopuszczalne, a właściwym w spawie byłby sąd powszechny zastosowanie miałby przepis art. 66 par. 3 kpa, a nie art.105 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa i to zarówno materialnego, jak i procesowego.

Na wstępie zasadnym jest podnieść, że stosownie do treści art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

W orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację braku przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Mówiąc inaczej musi istnieć przepis prawa materialnego dający organowi podstawę materialną do orzekania w sprawie objętej wnioskiem strony.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, według którego unormowania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944gr., o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z I945r. Nr 3 poz. 13 ze zm.) określiły kognicję organów administracji publicznej wyłącznie w zakresie orzekania o zaistnieniu bądź nie zaistnieniu przesłanek z art. 2 ust1lit.e tego dekretu, a więc w kwestii czy z uwagi na obszar majątku ziemskiego podlegał on czy też nie podlegał działaniu dekretu.

Podkreślenia wymaga, iż wedle art. 2 ust.l lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944r.

Zważyć należy, iż w samym dekrecie o reformie rolnej jak i w wydanych na jego podstawie przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art.2 ust.l lit. e) dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałaby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust.l lit. e) wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex legę. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art.l dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r.o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz.233 ze zm.).

Przepisy wykonawcze do tego dekretu - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września I944r. w jego § 6 przewidziały dopuszczalność złożenia przez zainteresowaną stronę wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust.1 lit. e) dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 tego rozporządzania był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w § 6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust.l Iit.e) dekretu powodowało skutki rzeczowe, wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenie Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został wpisany.

Zgodnie z § 5 omawianego rozporządzenia na wniosek strony, organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust.l Iit.e) dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu " w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust.l lit. e) " dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten dozwala również na rozstrzyganie o tym czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno-gospodarcze przeznaczenie to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit. e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany § 6 posługuje się również określeniem "dana nieruchomość", jaki zawiera § 5 rozporządzenia, jednak zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust 1 lit.e) dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów.

Kierując się taką wykładnią omawianych przepisów skład orzekający w rozpoznawanej sprawie przyjmuje odmiennie niż czyniło to w przeważającej mierze dotychczasowe orzecznictwo, że przewidziana w § 5 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust.l lit.e) dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych.

Złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o uznanie, że dwór w majątku T., gm. S., wraz z otaczającym go parkiem o pow. [...] ha nie wchodziły w skład majątku ziemskiego p.n. " [...]" podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogły być przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów.

Raz jeszcze należy podkreślić, że w § 5 rozporządzenia przewidziano drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomość ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust 1 lit. e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. W ocenie składu orzekającego brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art. 2 ust.l lit.e) zostały faktycznie przejęte przez państwo, bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnych na właściwej dla nich drodze to jest w postępowania przed sądem powszechnym czy to w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy w powództwie windykacyjnym czy też w powództwie o ustalenie prawa.

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że organ naczelny prawidłowo postąpił, uchylając wadliwą decyzję Wojewody [...] i umarzając postępowanie przed tym organem.

W ocenie Sądu zarzuty skargi co do naruszenia art. 13 i 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jak też naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP nie mogły znaleźć aprobaty z tego względu , że przedstawiona wyżej wykładania art.2 ust.l lit. e dekretu o reformie rolnej, jak również § 5 i 6 rozporządzenia wykonawczego do tego dekretu żadnym razie nie pozbawia skarżącej możliwości dochodzenia uznania, że część majątku ziemskiego p.n. "[...]" - zespół dworsko - pałacowy, nie podlegał przepisom dekretu, a jedynie wskazuje, że jest to możliwe w postępowaniu cywilnoprawnym, a nie w postępowaniu sądowo - administracyjnym.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji