II SA/Ke 1150/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-06-25	
Data wpływu	2019-12-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Agnieszka Banach
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Kuza	
Symbol z opisem	6136 Ochrona przyrody	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	III OSK 3454/21	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1396; art. 115a ust. 1, art. 378 ust. 1, art. 113 ust. 2 pkt 1, art. 114 ust. 1 i ust. 2; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 3 par. 1, art. 145 par. 1, art. 153 i art. 151.; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 7 października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę.	
Uzasadnienie
II SA/Ke 1150/19

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 października 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania A. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] od decyzji Starosty S. z dnia 24 czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia dla ww. dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z zakładu produkcyjnego zlokalizowanego przy ul. [...] na działkach o nr ewid. [...], [...] wyrażony poprzez równoważny poziom dźwięku A, poza granicami zakładu na tereny chronione akustycznie zlokalizowane w zasięgu oddziaływania i zobowiązania do wykonywania pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego od zainstalowanych urządzeń w ww. zakładzie produkcyjnym z lokalizacją punktu pomiarowego w sąsiedztwie najbliższej zabudowy mieszkaniowej, na granicy działki nr ewid. [...] od strony ul. [...] przy budynku mieszkalnym, poprzez ich zlecanie firmie specjalistycznej posiadającej akredytowane laboratorium, z częstotliwością raz na dwa lata - uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w pkt 1 i w to miejsce orzekło o ustaleniu dla A. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z ww. zakładu produkcyjnego na działkach o nr ewid. [...], [...] wyrażony poprzez równoważny poziom dźwięku A, poza granicami zakładu na tereny chronione akustycznie zlokalizowane w zasięgu oddziaływania, w kierunkach zachodnim i północno-zachodnim na sąsiadujący teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej określony w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego osiedla [...] i terenów przyległych, symbolem 21 MN z najbliższą zabudową na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] na poziomie: dla pory dnia ( w godzinach od 6.00 do 22.00) - 50 dB, dla pory nocnej ( w godzinach od 22.00 do 6.00) - 40 dB. W pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium powołało art. 115a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.) zwanej dalej "p.o.ś" i wskazało, że powyższe uregulowania mają zastosowanie w sytuacji, gdy tak jak w przedmiotowej sprawie na spornym terenie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 22 lutego 2017 r. Rada Miejska w Sandomierzu uchwaliła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego [...] i terenów przyległych (zwany dalej "mpzp"), który obejmuje tereny działek w tym działki nr [...], [...], na których zlokalizowany jest zakład produkcyjny skarżącego. Kolegium podkreśliło, że bezsprzecznie doszło do uchwalenia przepisów prawa miejscowego, które zgodnie z art. 114 ust. 1 u.o.ś. powinny uwzględniać tereny podlegające ochronie akustycznej wskazane w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Uchwalenie planu determinuje także sposób postępowania organu administracji, jakim jest właściwy miejscowo starosta orzekający w sprawach dotyczących ewentualnego przekroczenia norm hałasu na danym terenie. O ile bowiem w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ ten ma obowiązek ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, o tyle gdy taki plan obowiązuje, to o przeznaczeniu powyższych terenów decydują zapisy planu. Jak wynika z zapisów mpzp w § 8 pkt 6 uchwalono obowiązek ochrony przed hałasem dla istniejącej zabudowy i zapewnienia właściwego standardu akustycznego dla nowopowstającej zabudowy poprzez określenie dopuszczalnych norm hałasu dla poszczególnych terenów, zawartych w przepisach odrębnych: a) MN, MNR- jako tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, b) MN/U jako tereny przeznaczone na cele mieszkaniowo-usługowe, c) ZP,ZN,ZO,ZD - jako tereny przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia 4 stycznia 2019 r. znak: [...] uchyliło poprzednie rozstrzygnięcie Starosty Sandomierskiego z dnia 24 września 2018 r. znak: RO.6241.1.2018 i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez ten organ, zwracając uwagę, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego ustalając teren oddziaływania zakładu skarżącego w zakresie hałasu wziął pod uwagę jedynie teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczony w mpzp 21 MN), a jak wynika z wyrysu planu, w dalszym sąsiedztwie zakładu skarżącego od strony południowo-wschodniej znajdują się tereny 5ZO oraz 1ZD, czyli tereny przeznaczone w planie na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Tereny te również zostały zaliczone w planie do terenów podlegających ochronie akustycznej, z tym, że dla tych terenów dopuszczalne poziomy hałasu są według załącznika "Dopuszczalne poziomy hałasy w środowisku" tabeli 1 lp. 3 lit c) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 112 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem" wyższe i wynoszą dla pory dnia 55 dB a dla pory nocy 45 dB, przy czym jak wskazano w przypadku niewykorzystywania tych terenów zgodnie z ich funkcją, w porze nocnej nie obowiązuje na nich dopuszczalny poziom hałasu w porze nocnej.

Kolegium wskazało, że prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji dokonał niezbędnych ustaleń ze Świętokrzyskim Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w Kielcach, który w piśmie z dnia 8 lutego 2019 r. wyjaśnił, że w ramach czynności kontrolnych w dniach 24-26 lipca 2018 r. wykonano badania emisji hałasu przenikającego do środowiska w trybie ciągłym (rejestracja całodobowa). W oparciu o zarejestrowany materiał określono ogólny klimat akustyczny na terenie posesji ul. [...] oraz emisję hałasu do środowiska z zakładu skarżącego poprzez eliminację widma hałasu pochodzącego od pojazdów poruszających się po lokalnej drodze. Hałas pochodzący od innych zakładów otaczających Węzeł Betoniarski, został scharakteryzowany jako tło akustyczne i uwzględniony przy określeniu równoważnego poziomu dźwięku wyrażonego wskaźnikiem LAeqD i LAeqN. Odnosząc się do pracy zakładu w porze nocnej WIOŚ wyjaśnił, że w godzinach nocnych (22.00-6.00) w czasie pomiaru urządzenia węzła betoniarskiego nie pracowały, ale na placu magazynowym prowadzone były operacje związane z ruchem pojazdu ciężarowego oraz wózka widłowego. Dla pory dnia wartość odniesienia wynosi 8 najmniej korzystnych godzin, zaś dla pory nocy jest to 1 najmniej korzystna godzina. WIOŚ wskazał także z uwagi na to, że w regionie zakładu w dalszej odległości znajduje się również obszar chroniony akustycznie, tj. tereny oznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe oznaczone symbolami 5ZO oraz 1ZD, a zatem w przypadku decyzji określającej dopuszczalne poziomy hałasu dla zakładu organ ochrony środowiska może określić dwa rodzaje wartości dopuszczalnych w zależności od przeznaczenia terenu, tj. 50,0 dB i 40 dB dla zabudowy jednorodzinnej oraz 55,0 dB i 45 dB dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Powyższe wynika z jasnego rozgraniczenia funkcji omawianych obszarów w miejscowym planie, co przedstawia załącznik do planu.

Kolegium ustaliło, że organ pierwszej instancji 25 lutego 2019 r. ponownie wystąpił do WIOŚ o rozważanie możliwości wykonania dodatkowych pomiarów hałasu z zakładu skarżącego w kierunku terenów chronionych ZO i ZD lub przedstawienie opinii w tym zakresie, bowiem bez przeprowadzonych pomiarów i stwierdzonych przekroczeń nie może w decyzji określić dopuszczalnych poziomów hałasu w wysokości 55dB i 45dB emitowanego na tereny ozn. symbolami 5ZO i 1ZD. W odpowiedzi WIOŚ wyjaśnił, że nie przewiduje przeprowadzenia ponownych czynności kontrolno-pomiarowych emisji hałasu z terenu ww. węzła betoniarskiego.

Dalej Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji dopuścił dowód z opinii biegłego dotyczącej emisji hałasu do środowiska pochodzącego z zakładu skarżącego, w której na podstawie wyników pomiarów hałasu przeprowadzonych przez WIOŚ w dniach 24-25 lipca 2018 r. oraz przybliżonych obliczeń akustycznych biegły ustalił obszar oddziaływania akustycznego zakładu.

Jak wynika z opinii biegłego na terenie 21 MN emitowany przez zakład hałas przekracza wartości dopuszczalne w porze dziennej i nocnej dla ww. terenu, zatem zgodnie z art. 115a p.o.ś. należy wydać decyzję ustalającą dopuszczalne wartości hałasu emitowanego przez zakład na określone w decyzji tereny akustycznie chronione, tj. oznaczone w planie symbolami: 19MN, 20MN, 21MN, 7MN/U, 5ZO, 5ZP, 6ZP, 1ZD, wskazując przy tym, że rzeczywiste zagospodarowanie tych terenów odpowiada zagospodarowaniu określonemu w mpzp.

Kolegium wskazało nadto, że organ pierwszej instancji (jaki i biegły) wziął pod uwagę jedynie pomiary dokonane przez WIOŚ, zaś inne nie były wykonywane, bowiem zdaniem organu pierwszej instancji dla wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wystarczające jest stwierdzenie, że przekracza on dopuszczalny poziom na jakimkolwiek terenie akustycznie chronionym, choćby jednym z wielu znajdujących się w zasięgu oddziaływania zakładu.

Kolegium podkreśliło, że stanowisko takie nie jest prawidłowe, gdyż art. 115a p.o.ś. wskazuje, iż organ wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu, jeżeli zostaną potwierdzone stosownymi pomiarami przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. W ocenie Kolegium, tylko w sytuacji stwierdzenia przekroczeń obowiązujących dla danego terenu akustycznie chronionego norm hałasu, możliwe jest określenie w decyzji dopuszczalnych norm hałasu emitowanego z zakładu.

Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że dla każdego rozgraniczonego w planie terenu chronionego akustycznie (znajdującego się w obszarze oddziaływania zakładu) należy w decyzji indywidualnie określić dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego z sąsiadującego z nimi zakładu, jednak może to nastąpić w sytuacji bezsprzecznego ustalenia zaistniałych na tych terenach chronionych przekroczeń dopuszczalnych norm emitowanego hałasu.

Kolegium podkreśliło, że wskazania poczynione w poprzedniej decyzji tego organu zmierzały do ustalenia, czy na pozostałych terenach chronionych znajdujących się w uprzednio ustalonym obszarze oddziaływania zakładu skarżącego również dochodzi do przekroczeń norm dopuszczalnych wskazanych w rozporządzeniu, a następnie w przypadku ustalenia tych przekroczeń wydania stosownej decyzji.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że skoro w trakcie postępowania organ pierwszej instancji wykazał jedynie przekroczenia norm hałasu emitowanego z zakładu na tereny zabudowy mieszkaniowej oznaczone w mpzp symbolem

21 MN, to zasadne stało się ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego z tego zakładu na te tereny, a w konsekwencji zreformowanie decyzji organu pierwszej instancji w zakresie punktu pierwszego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wniósł A.S., zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 115a ust. 1 i 3 w zw. z art. 114 ust. 2 oraz art. 115 ust. 4 w zw. z art. 147 i 148 ust. 5 p.o.ś. oraz naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i nie ustalenie przez organ jaki jest przeważający rodzaj terenu chronionego akustycznie i nie ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego z zakładu produkcyjnego skarżącego, dla tego przeważającego rodzaju terenu objętego ochroną przed hałasem;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 107 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie pkt 2 zawierającej określenie obowiązku nałożonego na stronę co do sposobu i zakresu wykonywania pomiarów hałasu w środowisku w sposób czyniący go niemożliwym do wykonania, co przyczynia się również do wadliwości całej decyzji. W osnowie decyzji administracyjnej powinno być wprost zawarte rozstrzygnięcie, ponieważ nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające zgromadzenie materiału dowodowego oraz dowolne i pobieżne ustalenie, że teren na który jest emitowany hałas z zakładu produkcyjnego skarżącego, należy do jednego rodzaju terenów objętych ochroną akustyczną, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla której ustalone są bardziej restrykcyjne wskaźniki dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, bez ustalenia jaki jest przeważający rodzaj terenu chronionego akustycznie na tym obszarze, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy p.o.ś., czego skutkiem było błędne ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego z terenu zakładu produkcyjnego skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że poza sporem pozostaje fakt, że teren jest objęty ochroną akustyczną oraz że tereny zakładu skarżącego i tereny sąsiadujące są objęte mpzp. Istota sporu sprowadza się do kwestii właściwego ustalenia czy na tym terenie występują obszary chronione akustycznie, a jeśli tak, to następnie dokonania oceny jaki rodzaj terenu chronionego przeważa na tym obszarze i jakie są dla tego terenu dopuszczalne poziomy hałasu, jeśli na obszarze oddziaływania zakładu na środowisko jest kilka rodzajów terenów objętych ochroną akustyczną, określając w decyzji dopuszczalny poziom hałasu, jak dla tego przeważającego rodzaju terenu podlegającego ochronie akustycznej, zgodnie z art. 114 ust 2 p.o.ś.

Skarżący podniósł, że w sytuacji, gdy na danym terenie sąsiadującym z zakładem skarżącego, znajdują się tereny przeznaczone w mpzp np. pod zabudowę mieszkaniową, ale także pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, czy na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, które to mają określone różne dopuszczalne poziomy hałasu, to dopuszczalny poziom hałasu dla tego obszaru należy ustalić, mając na względzie przeważającą powierzchnię jednego z tych terenów podlegających ochronie akustycznej, czego organ nie poczynił. Natomiast organy obu instancji poprzestały na ustaleniu rodzajów terenów podlegających ochronie akustycznej i określeniu dla tych terenów dwóch różnych dopuszczalnych poziomów hałasu, nie ustalając jednego dopuszczalnego poziomu hałasu, jaki może emitować skarżący do środowiska z zakładu produkcyjnego, biorąc pod uwagę przeważającą powierzchnię jednego z tych terenów podlegających ochronie akustycznej.

Zdaniem skarżącego z uwagi na fakt, że dla terenów obejmujących działki ewidencyjne [...] i [...], na których zlokalizowany jest zakład skarżącego oraz terenów sąsiednich obowiązuje mpzp organ powinien zastosować art. 114 p.o.ś., przy ustalaniu dopuszczalnego poziomu hałasu dla zakładu skarżącego. Zgodnie z art. 114 ust. 1 p.o.ś., gdy organ administracji publicznej różnicuje tereny bądź funkcje, do wykonywania których te tereny są przeznaczone, albo zasady gospodarowania w mpzp, to ma obowiązek wskazać, do jakiej kategorii wymienionej w art. 113 ust. 2 pkt 1 zalicza określony teren. Obowiązek ten wiąże się, po pierwsze, z zachowaniem jednolitości określania przeznaczenia terenu, a po drugie, co jest konsekwencją pierwszego wniosku, z ułatwieniem zakwalifikowania terenu do jednej z grup określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1, w celu możliwości zastosowania dopuszczalnego poziomu hałasu charakterystycznego dla danego rodzaju terenu. Skarżący podkreślił, że w praktyce bardzo rzadko się zdarza, aby teren, dla którego został opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego, wykorzystywany był tylko w jednym celu, dlatego w art. 114 ust. 2 p.o.ś. zostały zawarte reguły kolizyjne umożliwiające ustalenie, jakie powinny być maksymalne dopuszczalne normy hałasu dla danego terenu. Podstawowym kryterium w tym zakresie jest powierzchnia terenu przeznaczonego na realizację określonego celu, co oznacza, że jeżeli dany teren jest częściowo pod zabudowę mieszkaniową i częściowo na cele rekreacyjno-sportowe, to należy ustalić, który rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Przepisy ustawy nakładają na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny, jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, ale dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem.

Dalej skarżący podniósł, że zgodnie z art. 114 ust. 1 p.o.ś. - mpzp powinien wskazywać, które z terenów objętych planem można zaliczyć do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., a więc z planu powinno pośrednio wynikać, na których terenach obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone rozporządzeniem. W art. 114 ust. 2 p.o.ś. wprowadzono zasadę, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla terenu przeważającego.

Skarżący zarzucił nadto, że organy obu instancji nie dopełniły obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również dopuściły się wadliwej i uproszczonej oceny zebranych dowodów, co skutkuje wadą takiego postępowania, gdyż organy powinny ustalenia oprzeć na odpowiednich mapach ewidencyjnych i lokalizacyjnych, jak również - jeśli jest to konieczne w sprawie - na dokumentacji fotograficznej, z których wynikać będzie usytuowanie i zagospodarowanie działki objętej inwestycją i terenów sąsiednich.

Ponadto skarżący zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia Kolegium w zakresie utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego decyzji ta jest wadliwa w zakresie pkt. 2, gdyż organ nie sprecyzował obowiązków w dotyczących przeprowadzania pomiarów hałasu przez stronę. Przewidziane do wykonania obowiązki nałożone na stronę muszą bowiem wynikać z sentencji decyzji, a nie z jej uzasadnienia. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., organ winien był wskazać w decyzji jakie konkretnie obowiązki nadkłada na stronę w zakresie wykonywania pomiarów poziomu hałasu, nie zaś odwoływać się do przepisów aktu wykonawczego w postaci załącznika do rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody. Zawarte w pkt. 2 decyzji odwołanie odnośnie zakresu i sposobu wykonywania przez stronę pomiarów wielkości emisji hałasu do środowiska do aktów wykonawczych, bez sprecyzowania tych obowiązków, nie spełnia wymogów prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej.

Skarżący zarzucił, że skoro organy obu instancji nie wyznaczyły obszaru analizowanego, a organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu dotyczącego braku ustalenia przez organ, jaki jest przeważający rodzaj terenu chronionego akustycznie, to dopuściły się one naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 115a ust. 1 i 3 w zw. z art. 114 ust. 2 oraz art. 115 ust. 4 w zw. z art. 147 i 148 ust. 5 p.o.ś., które miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną

(art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy p.o.ś. Zgodnie z art. 115a ust. 1 p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Zgodnie z art. 378 ust. 1 p.o.ś. organem ochrony środowiska właściwym w sprawach o których mowa w art. 115a ust. 1 p.o.ś. jest starosta. Stosownie do art. 115a ust. 3 p.o.ś. w decyzji, o której mowa w ust. 1 określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D lub LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład.

Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wystarczy jednokrotne przekroczenie tych poziomów, aby mogła być wydana, zgodnie z tym przepisem, decyzja w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu (por. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 6/10 oraz z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 754/12).

W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) zwanym dalej "rozporządzeniem" ustalono dopuszczalne poziomy hałasu, zróżnicowane dla rodzajów terenów przeznaczonych w szczególności pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, tereny mieszkaniowo-usługowe, tereny zabudowy zagrodowej.

W sprawie niniejszej kluczowe dla jej rozstrzygnięcia było ustalenie, czy na terenie oddziaływania zakładu skarżącego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie tej kwestii determinowało zastosowanie przez organ właściwych przepisów prawa materialnego. W sytuacji bowiem, kiedy plan miejscowy na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje, zastosowanie znajduje art. 115 p.o.ś., zgodnie z którym w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Tak więc, w sytuacji w której plan miejscowy obowiązuje, niedopuszczalne jest stosowanie art. 115 p.o.ś. Tylko wówczas, tzn. przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenu, zastosowanie znajduje art. 114 ust. 2 p.o.ś., który uznaje, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 655/19 " W art.114 ust. 1 p.o.ś. zobowiązano zatem organy wprowadzające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego do uwzględnienia w tym procesie różnych funkcji zagospodarowania terenu, a więc również dopuszczalnych norm natężenia hałasu. Skoro zaś adresatem art. 114 ust. 1 p.o.ś. są organy planistyczne, to również regulacja zawarta w ust. 2 tego przepisu skierowana jest do tych organów. Jej zastosowanie w sprawach indywidualnych wynika jedynie z odesłania zawartego w art. 115 p.o.ś. i co za tym idzie ograniczone jest tylko do sytuacji wskazanych w tym przepisie, to jest gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania terenu".

Przedstawiony przez NSA pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Sumując tę część rozważań wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi, w związku z tym, że na terenie oddziaływania zakładu skarżącego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego brak było przesłanek dla zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 115 p.o.ś. i przeprowadzania analizy faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego terenu i sąsiednich terenów i ustalania faktycznie przeważającego w obszarze na jaki oddziaływuje poprzez emisję hałasu zakład skarżącego rodzaju terenu. W przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia organów w tym zakresie stają się bezprzedmiotowe. W sytuacji obowiązywania planu miejscowego działania organu zmierzające do ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu są zminimalizowane, ponieważ norma "hałasowa" wynika wówczas automatycznie z przepisów rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2270/10). Inaczej rzecz ujmując, kwalifikacja prawna terenów determinująca zastosowanie odpowiednich norm hałasu określonych w rozporządzeniu wynika z planu obowiązującego na obszarze emisji hałasu przez zakład.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zawarty w pkt 1 petitum skargi jest nieuzasadniony.

Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skargi.

Przede wszystkim, wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy stanowił wystarczającą podstawę do wydania przez organy rozstrzygnięcia w sprawie. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. Wbrew bowiem argumentacji skarżącego, w rozpoznawanej sprawie organ przeprowadził wszechstronne i kompletne postępowanie wyjaśniające spełniające wymogi art. 7 i art. 77 k.p.a., z jednoczesną oceną zebranego materiału dowodowego stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a.

Poza sporem jest, że działki skarżącego, na których zlokalizowany jest zakład produkcyjny oraz obszar z nimi sąsiadujący objęty jest miejscowym planem przyjętym uchwałą nr XXXVIII/461/2017 z dnia 22 lutego 2017 r. Rady Miasta Sandomierza w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla [...] i terenów przyległych. Zatem postanowienia tego planu służyły organowi do określenia przeznaczenia terenu i oceny, czy teren należy do określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. kategorii.

Jak już wyżej wyjaśniono domaganie się w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonywania ustaleń faktycznych, co do przeznaczenia terenów na podstawie art. 115 p.o.ś. nie jest dopuszczalne. W sprawie niniejszej organ prawidłowo - na podstawie mpzp ustalił rodzaj terenów i przeznaczenie terenów znajdujących się w sąsiedztwie działek skarżącego.

Z części graficznej i tekstowej mpzp wynika, że działki skarżącego położone są w zasięgu oddziaływania na tereny chronione akustycznie w kierunku zachodnim i północno-zachodnim na obszar zabudowy mieszkaniowej oznaczony symbolem 21 MN z najbliższą zabudową na działce nr [...] przy ul. [...]; w kierunku wschodnim, północno-wschodnim i południowo-wschodnim na tereny rekreacyjno-wypoczynkowe oznaczone w mpzp symbolem 5 ZP - teren zieleni urządzonej, 5 ZO - teren zieleni nadrzecznej oraz 1 ZD - teren ogródków działkowych, zaś w kierunku południowo-zachodnim na tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonej w mpzp symbolem MN/U i teren zieleni urządzonej 6 ZP. Rada Miasta Sandomierza w § 8 ust. 6 mpzp ustaliła obowiązek ochrony przez hałasem dla istniejącej zabudowy i zapewnienia właściwego standardu akustycznego dla nowopowstającej zabudowy poprzez określenie dopuszczalnych poziomów hałasu dla poszczególnych terenów, zawartych w przepisach odrębnych: a) MN, MNR - jako tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, b) MN/U - jako tereny przeznaczone na cele mieszkaniowo-usługowe, c) ZP, ZN, ZO, ZD - jako tereny przeznaczone na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Z akt sprawy wynika, że po stronie północnej i północno - zachodniej zakładu skarżącego, za ul. Błonie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dla której to zabudowy prawodawca ustalił dopuszczalne poziomy hałasu 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej.

W sprawie niniejszej WIOŚ przeprowadził w dniach 24-26 lipca 2018 r. badania emisji hałasu przenikającego do środowiska w trybie ciągłym, poprzez rejestrację całodobową, tj. w porze dziennej i nocnej. Na tę okoliczność sporządzono Protokół nr 206/60-61 z pomiarów akustycznych. Organ dopuścił również dowód z opinii biegłego dotyczącej emisji hałasu do środowiska pochodzącego z zakładu skarżącego. Z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że na terenie oznaczonym symbolem 21 MN emitowany przez zakład produkcyjny hałas przekracza wartości dopuszczalne w porze dziennej oraz w porze nocnej dla tego terenu.

W ocenie Sądu, przeprowadzony pomiar hałasu w tej sprawie stanowił wystarczającą podstawę do określenia decyzją dopuszczalnych norm hałasu dla zakładu produkcyjnego skarżącego. Norma zawarta w art. 115a ust. 1 p.o.ś. obliguje organ do wydania decyzji w każdej sytuacji stwierdzenia ponadnormatywnej emisji. Przepis ten nie wskazuje na jakiekolwiek przesłanki umożliwiające odstąpienie od jego zastosowania. W orzecznictwie wskazuje się zarazem, że powołany przepis nie daje możliwości do orzekania w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu na podstawie dowolnie wybranych pomiarów hałasu, korzystnych dla podmiotu emitującego hałas do środowiska. Tym samym nawet gdyby okazało się, że kolejne pomiary nie wykazałyby przekroczenia norm, nie oznaczałoby to, że należy nie brać w ogóle pod uwagę wcześniejszego pomiaru, który takie przekroczenie wykazał (por. powołane wyżej wyroki NSA oraz wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 754/12 i z dnia 24 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 370/13).

Z tych względów, niezasadne były zawarte w skardze zarzuty strony skarżącej dotyczące nieprawidłowego zastosowania przez organy art. 115a p.o.ś. Nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość ustaleń organu w zakresie stwierdzenia przekroczenia norm hałasu emitowanego do środowiska z zakładu produkcyjnego skarżącego. Wobec faktu, że w trakcie postępowania wykazano jedynie przekroczenie norm hałasu emitowanego z zakładu skarżącego na tereny zabudowy mieszkaniowej ozn. w mpzp symbolem 21 MN, Kolegium prawidłowo zreformowało osnowę (punkt 1) decyzji organu pierwszej instancji.

Wbrew zarzutom skarżącego, organ pierwszej instancji prawidłowo w punkcie 2 określił obowiązki strony do wykonywania pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego od zainstalowanych urządzeń w zakładzie produkcyjnym. Obowiązki te są skierowane do określonego podmiotu w sposób czytelny i jasny. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Kolegium w uzasadnieniu decyzji w sposób właściwy wyjaśniało podstawę prawną oraz wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie, w związku z uchwaleniem mpzp, zmianie uległ stan prawny i stan faktyczny w stosunku do stanu obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej przez WSA w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 1045/16 decyzji Kolegium z dnia 12 października 2016 r. (wyrok WSA z dnia 29 marca 2017 r.). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony dla spornego terenu uchwałą Rady Miasta Sandomierza z dnia 22 lutego 2017 r., a jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

W związku z powyższym zasadnie Kolegium orzekało mając na uwadze stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.