VI SA/Wa 802/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-10-06	
Data wpływu	2008-04-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Jolanta Królikowska-Przewłoka /przewodniczący/
Magdalena Maliszewska /sprawozdawca/
Maria Jagielska	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	II GSK 89/09
II GZ 169/08	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088; art. 4 pkt. 1, pkt. 6a, pkt 11, art. 5 ust 1, art. 6 ust 1, art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c, art. 89 ust. 2, art. 92 ust. 1, ust. 2, ust. 4;  Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
Dz.U. 2007 nr 43 poz 277; art. 6a ust. 1; Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę	
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], Komendant Policji, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. sp. z o. o. z siedzibą w W. – dalej skarżąca – utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10 000 złotych.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 17 sierpnia 2007 r., o godz. 6.45 w W., przy ul. [...] na wysokości dworca [...] przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...], należącego do D. Sp. z o.o. z siedzibą w W., kierowanego przez M. G. W toku kontroli stwierdzono, iż pojazd wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) zainstalowanego na dachu pojazdu, z numerem telefonu i napisem. W trakcie kontroli stwierdzono, że przedmiotowy pojazd, nie będący taksówką osobową – wyposażony był w taksometr fiskalny "C." o nr [...]. Kierujący samochodem przedstawił funkcjonariuszom Policji zaświadczenie o zatrudnieniu oraz spełnianiu wszystkich wymagań, umowę – zlecenie a także wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób, wystawioną na skarżącą spółkę ważne do dnia [...] grudnia 2054 r. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną taksometru fiskalnego, oznakowań pojazdu oraz kserokopię okazanych przez kierowcę dokumentów. Protokół z kontroli Nr [...] został podpisany przez kierującego pojazdem bez zastrzeżeń.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego. Ponadto organ wezwał stronę do przesłania w terminie 7 dni następujących dokumentów: kopii licencji na wykonywanie transportu drogowego, zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, numeru identyfikacji podatkowej i numeru Regon, umowy o używanie samochodu marki [...] o nr rej. [...], umowy o współpracę z panem M. G. W treści pisma organ pouczył skarżącą o przysługujących jej na podstawie art. 10 § 1 i art. 73 § 1 Kpa prawach strony, w tym prawie do składania wyjaśnień i przeglądania akt sprawy.

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania (pismo z dnia [...] września 2007 r.) skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego podniosła, iż w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, które zdaniem organu mogły być naruszone przez stronę, została złożona skarga do Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc się do zarzutów związanych z posiadaniem w pojeździe taksometru, umieszczonej na dachu pojazdu lampy oraz oznaczeń, skarżąca stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (utd) w brzmieniu przyjętym nowelą ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W ocenie skarżącej zakazy określone w art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Według strony uznać należy, iż zakazy określone w art. 18 ust. 5 utd mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Zdaniem skarżącej spółki zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona stwierdziła, iż interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 utd nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących obecnie przewozy okazjonalne. Niezależnie od powyższego skarżąca uznała, iż przepisy art. 18 ust. 5 cyt. ustawy zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W ocenie strony przepisy te budzą również zastrzeżenia co do ich zgodności z prawem europejskim.

Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego Komendant Rejonowy Policji W., działając w oparciu m.in. o przepisy art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w zw. z lp. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym orzekł o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w łącznej wysokości 10 000 złotych z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (kara 5.000,- zł) oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń (kara 5.000,- zł). W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na zebrane w toku postępowania dowody uznał, iż przewóz osób wykonywany przez skarżącą spółkę skontrolowanym pojazdem wyczerpał znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) utd.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła organowi naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne. Skarżąca ponownie wskazała, iż w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, które - zdaniem organu I instancji - mogły być naruszone przez stronę, została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 Kpa, gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Według skarżącej spółki organ nieprawidłowo ustalił, iż to skarżąca wykonywała transport, albowiem była jedynie podmiotem użyczającym pojazd osobie współpracującej na podstawie umowy nienazwanej, co zgodne jest z przepisem art. 5 utd. Taki rodzaj współpracy uzasadniał obecność w pojeździe urządzenia nazwanego w decyzji taksometrem. Ponadto strona, odnosząc się do zarzutu naruszenia polegającego na umieszczeniu na pojeździe oznaczeń - stwierdziła, iż oznaczenia te nie naruszały zakazu, gdyż nie zawierały oznaczenia przedsiębiorcy, bowiem nazwa przedsiębiorcy jest w oczywisty sposób inna niż nazwa zamieszczona na pojeździe, zaś wskazany numer nie jest numerem telefonu do przedsiębiorcy. Skarżąca spółka – dokonując wykładni systemowej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W ocenie skarżącej zakazy określone w art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Według strony skarżącej uznać należy, iż zakazy określone w art. 18 ust. 5 utd mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Zdaniem skarżącej spółki zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona podtrzymała również stanowisko, iż przepis art. 18 ust. 5 utd koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Komendant Policji, powołując się na stosowne przepisy prawa materialnego, w tym m.in. na art. 18 ust. 5 lit. a) i c) oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. utd oraz na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] września 2007 r. kontroli pojazdu należącego do skarżącej spółki - decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w chwili kontroli spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, że strona skarżąca, wykonując transport drogowy osób - dopuściła się naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) cyt. ustawy, gdyż z akt wynika jednoznacznie, że podczas kontroli należący do strony pojazd nie będący taksówką osobową wyposażony był w taksometr. Ponadto Komendant Policji podniósł, że z akt sprawy wynika bezspornie, iż strona skarżąca dopuściła się naruszenia zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub urządzeń technicznych, który określony został w art. 18 ust. 5 lit. c) utd. W konsekwencji, w ocenie Komendanta Policji, zasadnie nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10 000 złotych zgodnie z lp. 2.9.1 oraz lp. 2.9.3 załącznika do ww. ustawy.

W skardze na powyższą decyzję, skarżąca wnosząc o jej uchylenie zarzuciła organowi:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. utd;

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 10 i 77 Kpa - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

3) naruszenie przepisu art. 101 Kpa obligującego organ do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 101 Kpa organ obowiązany był dokonać rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania w drodze postanowienia. Fakt nie wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania skutkuje brakiem możliwości ewentualnego zaskarżenia przez stronę takiego postanowienia. Powyższy zarzut skarżąca odniosła także do decyzji Komendanta Policji, który zdaniem skarżącej zignorował wniosek o zawieszenie postępowania zamieszczony we wniesionym odwołaniu. Skarżąca podkreśliła, iż zaniechanie jakiego dopuścił się organ stanowi rażące naruszenie prawa, co może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 Kpa.

W treści skargi zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego z dnia 17 września 2007 r.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała w szczególności swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdziła, że wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa zakazów z art. 18 ust. 5 utd pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Według skarżącej, zakazy objęte tą normą mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Zdaniem skarżącej szersze, aniżeli wyżej podane, adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5, nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Jako przykład wskazała objęty normą art. 18 ust. 5 lit. b ustawy zakaz wobec przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem, co stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Jej zdaniem, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 utd nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Omawiane zakazy nie mogą zatem dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób na podstawie licencji, jako działalności podstawowej. Przepis art. 18 utd wywołuje także wątpliwości dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5 lit. a-c, bowiem odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej nie sposób przekonywująco wskazać ważnego interesu publicznego, poza odwoływaniem się do ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów. Zakazy budzą zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji). Niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 utd zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W szczególności nieprawidłowe jest formułowanie zakazów w postaci zakazów "umieszczania" (w pojeździe, na pojeździe, na dachu), gdyż prawidłowo należałoby zakazać wykonywania przewozów pojazdami posiadającymi określone oznaczenia lub urządzenia. Nadto art. 18 ust. 5 lit a) jest niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych). Posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne", które jest zakazem zbyt daleko idącym, który odczytany literalnie i wprost, uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Według skarżącej, nonsens tego zakazu wynika także ze względu na zawarte w jego treści ograniczenie co do umieszczania "na dachu pojazdu". Wskazywałoby ono, a contrario, na dopuszczalność umieszczania na innej części pojazdu, która nie jest dachem, np. na pokrywie bagażnika. Ze względu na powyższe, wspomniane zakazy mogą, jej zdaniem, zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji, w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności z zasadami poprawnej legislacji. Budzą zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych. Taki właśnie charakter mają normy zakazujące z art. 18 ust. 5 ustawy, adresowane do wskazanych przedsiębiorców - przewoźników w krajowym transporcie drogowym, bez jednoczesnego ustalenia wyraźnych reguł ustawowych tych ograniczeń i kryteriów uzasadniających ich wprowadzenie.

Według strony skarżącej, przepis art. 18 ust. 5 utd, może zostać uznany za sprzeczny z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP. Dodatkowo podniosła, że ww. przepis pozostaje w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.) oraz, że koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych i różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania w niniejszej sprawie strona skarżąca podniosła, iż organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie mogło być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie i nie zastosowanie się organu do tego wymogu stanowiło poważne naruszenie przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując na użytek odpowiedzi na skargę stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 2 października 2008 r. skarżąca rozszerzyła zarzuty skargi zarzucając organowi:

1. nieważność decyzji Komendanta Policji poprzez utrzymanie w mocy decyzji skierowanej do podmiotu nie będącego stroną;

2. nieważność decyzji Komendanta Policji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Rejonowego Policji poprzez nałożenie kary pieniężnej nieznanej ustawie;

3. nieważność decyzji Komendanta Policji poprzez utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Rejonowego Policji, wydanej bez podstawy prawnej;

4. nieważność decyzji Komendanta Policji poprzez utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Rejonowego Policji, gdy sprawa rozstrzygnięta została uprzednio inną decyzją Komendanta Rejonowego Policji.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżąca wskazała, iż stroną postępowania (adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej) winna być osoba kierująca pojazdem, a nie firma, z którą związany jest on umową współpracy. Decyzja organu I instancji została więc błędnie skierowana do A. Sp. z o.o., zamiast do M. G., a w konsekwencji zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkująca nieważnością tej decyzji. Decyzja Komendanta Policji utrzymująca w mocy tę decyzję jest również obarczona wadą nieważności jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przywołując treść art. 92 utd skarżąca wskazał, iż w petitum decyzji organ administracji publicznej winien zawrzeć precyzyjne wskazanie naruszenia oraz nałożonej za owo naruszenie kary pieniężnej, zgodnie i w granicach normy prawa obowiązującej w tym zakresie. Dopiero precyzyjne wskazanie naruszeń przepisów ustawy oraz nałożenie w konsekwencji kar za każde naruszenie pozwala na zastosowanie przepisu art. 92 ust. 2 utd, który obliguje organ do ograniczenia sumy kar nałożonych za naruszenie przepisów ustawy do kwoty określonej maksymalnie. W ocenie skarżącej rozstrzygniecie zawarte w decyzji organu I instancji stoi w sprzeczności z art. 92 utd oraz art. 6 k.p.a. Ustawa nie przewiduje, bowiem możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń. Brak przepisu pozwalającego organowi na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 10 000 złotych nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ sprecyzował bowiem jakie naruszenia przepisów ustawy zarzucił skarżącej dopiero w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji nie może jednak rozstrzygać o prawach i obowiązkach strony, gdyż jego celem jest jedynie wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji. Ponadto, w ocenie skarżącej, z brzmienia przepisu art. 92 ust. 2 utd wynika, że karę pieniężną można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej. Kontrola drogowa w niniejszej sprawie zakończyła się tylko sporządzeniem i podpisaniem protokołu. Skoro zatem nie nałożono kary podczas kontroli drogowej, nałożenie kary pieniężnej w następstwie wszczętego postępowania jest niedopuszczalne, gdyż zostało dokonane bez ustawowego upoważnienia. Skarżąca podniosła też, że organem właściwym do wydania decyzji w I instancji był Komendant Rejonowy Policji, zaś decyzję wydała "Komenda Rejonowa Policji", czyli organ, który nie był władny do nałożenia kary pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga spółki A. sp. z o. o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa decyzja Komendanta Policji z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz stosownych unormowaniach wspólnotowych regulujących wykonywanie transportu drogowego, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy Policji obu instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo ustaliły, iż w dniu [...] września 2007 r. spółka A. Sp. z o.o. wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a i lit. c utd.

Krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 pkt 1 utd). Podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust.1 wymienionej ustawy wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga uzyskania licencji na podstawie art. 6 ust. 1 utd, której to licencji udziela się przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie.

Skarżąca spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w W. posiadała licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. Licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".

Zdaniem Sądu Policji w sposób właściwy zastosowały przepisy prawa materialnego regulujące przedmiotową materię. Zarzuty podniesione przez stronę w skierowanej do Sądu skardze rozszerzonej pismem procesowym z dnia 2 października 2008 r. są bezzasadne i nie znajdują oparcia w obowiązującym w dacie rozstrzygnięcia przez organ administracji stanie prawnym.

Zarzut sprowadzający się do błędnej wykładni zakazów ustawowych zawartych w przepisie art. 18 ust 5 utd, penalizowanych na mocy art. 92 ust. 1 i 4 utd oraz I. p. 2.9. załącznika do ww. ustawy, polegający na uznaniu za bezpodstawne odniesienie tej regulacji do przewoźnika posiadającego ważną licencję przewozową jest nietrafny z tej przyczyny, że wykładnia wyżej powołanych norm prawa w sposób proponowany przez pełnomocnika skarżącego prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Zakazy, o których mowa w wyżej powołanych przepisach, dotyczą wszelkich podmiotów wykonujących krajowy przewóz okazjonalny pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Nie dotyczą wyłącznie przedsiębiorców posiadających licencję zezwalającą na wykonywanie transportu drogowego taksówką - udzieloną na podstawie art. 6 ust. 1 utd. Skarżącemu przysługują natomiast uprawnienia wynikające z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, udzielonej na podstawie art. 12 ust 1 utd. Treść art. 18 ust. 5 utd precyzyjnie określa krąg adresatów, których dotyczy, jak również enumeratywnie wymienia te czynności, których realizacja jest zabroniona. Wysokość nakładanych kar za dane naruszenie jest ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Na tle powyższego unormowania nie budzi wątpliwości, iż jego celem jest eliminacja zjawiska niepożądanego, jakim jest posługiwanie się przez przedsiębiorców nie posiadających licencji zezwalającej na wykonywanie transportu drogowego taksówką elementami o charakterystycznych cechach zewnętrznych, zarezerwowanymi dla działalności tego właśnie rodzaju. Należy mieć na uwadze fakt, iż dla uzyskania omawianej licencji wymogi ustawowe są znacznie wyższe, aniżeli dla uzyskania licencji przewozowej. Obejmują one m. in. wymóg niekaralności, jak też ukończenia szkolenia w zakresie transportu drogowego taksówką potwierdzonego zdanym egzaminem.

Sankcje zawarte w przepisie art. 92 ust. 1 utd dotyczą podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności z nim związane, podmiotami tymi nie są jednak kierowcy przedsiębiorcy-przewoźnika, lecz sam przedsiębiorca, co wynika z definicji przewozu drogowego zawartego w art. 4 pkt 6a utd (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt: VI SA/Wa 315/07 LEX nr 342125).

W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż kierowca M. G., wykonując własną działalność gospodarczą jedynie na podstawie zawartej ze skarżącą umowy o współpracę - czynił to na własną odpowiedzialność, poza kontrolą przedsiębiorcy, co miałoby uzasadniać nałożenie kary na niego osobiście. Paragon fiskalny pozyskany w dniu kontroli, tj. [...] sierpnia 2007 r. znajdujący się w aktach sprawy (k. 7) stanowi wystarczający dowód, iż kierowca wykonywał przewóz na rzecz skarżącego. Zapłata za usługi następowała bowiem na rzecz podmiotu wymienionego jako jej dostawca - firma A. Prawidłowo w tej sytuacji organ uznał, iż podmiotem podlegającym karze jest przedsiębiorca.

Nie można podzielić argumentów skarżącego dotyczących naruszenia fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP oraz przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak również zakazem ograniczania podaży usług transportowych wynikającym z Rozporządzenia Rady Nr 1017/68 z dnia 19 lipca 1968 r. Wyżej wymienione akty prawne stanowią ogólne zasady obowiązujące w ramach szeroko rozumianej działalności gospodarczej, jednak mogą one podlegać ograniczeniom, uzasadnionym ważnym interesem publicznym w myśl art. 22 Konstytucji RP. Interes publiczny wymaga dbałości ze strony organów państwa o to, aby określona - licencjonowana działalność gospodarcza wykonywana była faktycznie przez podmioty spełniające kryteria określone ustawowo dla działalności danego rodzaju. W przypadku niniejszej sprawy licencja udzielana na przewozy taksówką wymaga spełnienia kryteriów podwyższonych w stosunku do pozostałych licencji przewozowych. Używanie zewnętrznych elementów charakterystycznych dla taksówek przez podmioty nieposiadające wymaganej dla tego rodzaju działalności licencji byłoby mylące w odbiorze potencjalnych pasażerów i z tego względu zostało zakazane przepisami będącymi podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 Kpa, stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu jest całkowicie niezasadny. Zauważyć trzeba, iż Komendant Rejonowy Policji W. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Warto zaznaczyć, iż przed wydaniem decyzji skarżąca z możliwości tej skorzystała.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, uchybienia nie stanowi również okoliczność, iż decyzja I instancji została wydana przez organ określony w jej nagłówku jako "Komendant Komendy Rejonowej Policji W.", co miało stać w sprzeczności z art. 6a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, który w ust. 1 stanowi: "W postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze m.st. Warszawy - komendant rejonowy Policji". Należy jednakże zauważyć, iż decyzja została podpisana przez "Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji W." – upoważnionego na mocy decyzji z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] do wykonywania w imieniu Komendanta Rejonowego Policji W. uprawnień i obowiązków wynikających z art. 6 a ust. 1 ww. ustawy o Policji - a zatem organ wymieniony we wskazanej normie kompetencyjnej. Drobna modyfikacja nazwy tego organu w nagłówku decyzji nie stanowi podstawy stwierdzenia jej nieważności.

Nie można podzielić również zarzutu dotyczącego wydania decyzji bez podstawy prawnej, poprzez nałożenia kary w wysokości 10 000 złotych w jej osnowie, zaś wyszczególnienie kar za poszczególne naruszenia w ramach uzasadnienia. Z uwagi na penalizacyjny charakter omawianych norm prawnych zasadnicze znaczenie ma okoliczność naruszeń oraz sankcji karnych mających zastosowanie w konkretnym przypadku. Wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie jest ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Fakt, iż organ nałożył w części dyspozytywnej decyzji karę stanowiącą sumę kar jednostkowych, przytaczając jednocześnie podstawy prawne oraz faktyczne w treści uzasadnienia nie narusza w żaden sposób praw skarżącego i nie uchybia zasadom procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym eliminację decyzji z obrotu prawnego.

Kara pieniężna w łącznej wysokości 10 000 złotych została nałożona za dwa naruszenia wyszczególnione w decyzji (2 x 5 000 złotych l.p. 2.9. pkt 1 i lp. 29. pkt 2 załącznika do utd). Organ prawidłowo więc dokonał zsumowania kar, a to z uwagi na ograniczenie wynikające z przepisu art. 92 ust. 2 a utd, który stanowi, że suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć 15 000 złotych w odniesieniu do kontroli drogowej.

Niezasadny jest również zarzut spółki, że przedmiotową karę można nałożyć jedynie w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych na drodze, co strona wywodzi z treści ww. art. 92 ust 2 utd. Użycie w tym przepisie sformułowania "podczas jednej kontroli" w żadnym razie nie oznacza, iż decyzja o karze ma być wydana najpóźniej w chwili zakończenia czynności kontrolnych na drodze, jak sugeruje skarżąca. Należy podnieść, że strona odczytuje wzmiankowany przepis jedynie fragmentarycznie, a dokonana przez skarżącą interpretacja nie uwzględnia istoty postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Warunki i tryb wykonywania kontroli w zakresie ruchu drogowego są aktualnie unormowane w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 153), wydanym na podstawie art. 89 ust. 2 utd. Z zestawienia przepisów ww. rozporządzenia a także przepisów ustawy o transporcie drogowym normujących postępowanie kontrolne, które są zgrupowanie przede wszystkim w rozdziale 9 i 10 ustawy wynika, że ustaleń stanu faktycznego dokonuje się na podstawie zebranych w toku kontroli dowodów. W sytuacji, gdy podczas czynności kontrolnych stwierdzono co najmniej jedną nieprawidłowość uzasadniającą nałożenie kary pieniężnej sporządza się protokół kontroli, a następnie decyzję o nałożeniu kary. Decyzja o nałożeniu kary kończy postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary za stwierdzone protokołem kontroli naruszenia.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut uzasadniający, zdaniem spółki, stwierdzenie nieważności decyzji a to z uwagi na "nałożenie kary pieniężnej w oparciu o licencję z jednoczesnym nałożeniem kary za brak licencji". Wszakże w rozpatrywanej sprawie wzmiankowane kary jednostkowe dotyczą dwóch naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym tj. za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (kara 5.000,- zł) oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń (kara 5.000,- zł). Z powyższego wynika więc, że przedmiotowa kara nie dotyczy braku licencji.

Reasumując należy stwierdzić, że skoro podjęty przez skarżącą spółkę w dniu [...] sierpnia 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 utd w zw. z l.p. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy nakładając na spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10 000 złotych. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 Kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.