Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. "D. R." z siedzibą w Dz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 233/12 w sprawie ze skargi S. "D. R." z siedzibą w Dz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 233/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., oddalił skargę Stowarzyszenia "D. R." w Dz. (dalej: Stowarzyszenie, skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (w skrócie: SKO) z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Starosty Powiatowego w Dz. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przez umieszczenie reklamy H. O. przy skrzyżowaniu ul. S. i ul. K. w Dz., wnosząc jednocześnie o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Burmistrz Miasta Dz., po przekazaniu temu organowi wniosku Stowarzyszenia przez Starostę Powiatowego w Dz., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego przez umieszczenia wyżej opisanej reklamy. Organ I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w sprawie zajęcia pasa drogowego. Organ stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku nie zostały spełnione warunki ujęte w art. 31 § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia, postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że pozycję organizacji społecznej, jako podmiotu na prawach strony, reguluje art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Według tych uregulowań organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie (gdy istnieje możliwość wszczęcia postępowania z urzędu) lub dopuszczenia jej do udziału w już toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Brak jednej przesłanki – interesu społecznego lub celów statutowych organizacji – eliminuje możliwość dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Organ uznał, że Stowarzyszenie spełniło dwie z wymienionych przesłanek, natomiast w ocenie organu Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego, powołując się wyłącznie na treść statutu. Z zapisów § 7 lit. a), d), j), k) statutu Stowarzyszenia wynika, że celem tej organizacji jest m.in. podejmowanie wszelkich niezbędnych działań zmierzających do ochrony obiektywnego porządku prawnego, podejmowanie działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynanie i udział w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych i innych, propagowanie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, monitorowanie działalności organów władzy państwowej i samorządowej pod względem poszanowania prawa oraz praw i wolności obywatelskich, w tym inicjowanie postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, sądowych i innych, w tym uczestnictwo w tych postępowaniach na prawach strony. Zdaniem SKO, na podstawie art. 28 oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., w interesie społecznym leży ochrona sfery prywatności postępowania administracyjnego przed nadmiernym poszerzaniem kręgu uczestników tego postępowania. Stowarzyszenie w żaden sposób nie udowodniło związku między celami statutowymi a interesem społecznym. W ocenie SKO, Stowarzyszenie w żaden sposób nie uprawdopodobniło, że przysługują mu uprawnienia do występowania na prawach strony w postępowaniu w sprawie o zajęcie pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Stowarzyszenia "D. R." w Dz.

Sąd I instancji powołując się na art. 31 § 1 k.p.a. stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły, że Stowarzyszenie spełniło dwie z wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanek pozwalających na dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie administracyjne w zakresie zajęcia pasa drogowego dotyczy praw i obowiązków innego podmiotu, nie zaś praw i obowiązków organizacji społecznej, jaką jest Stowarzyszenie. Ponadto żądanie Stowarzyszenia mieści się w zbiorze celów statutowych tego podmiotu, ponieważ w § 7 lit. d) statutu tej organizacji przyjęto, że celem Stowarzyszenia jest "podejmowanie działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynanie i udział w postępowaniach administracyjnych oraz sądowo-administracyjnych i innych".

Jak wskazał Sąd I instancji kwestią sporną było wystąpienie trzeciej z przesłanek wymienionych w powołanym artykule czyli wykazanie przez Stowarzyszenie skonkretyzowanego interesu społecznego, który usprawiedliwiałby udział tej organizacji w sprawie ewentualnej odpowiedzialności administracyjnej osoby trzeciej za zajęcie pasa drogowego.

Zdaniem Sądu I instancji Stowarzyszenie, nie skonkretyzowało "interesu społecznego", który – oprócz statutowego celu "podejmowania działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem" – miałby się przekładać na konkretne postępowanie administracyjne w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego. Dokumenty przedstawione przez Stowarzyszenie nie pozwoliły jednoznacznie wyjaśnić, czy w konkretnej sprawie dotyczącej zajęcia pasa drogi gminnej motywem działania, "interesem społecznym" w rozumieniu tej organizacji jest ochrona zarządcy drogi przed nielegalnym zajęciem pasa zarządzanej przez niego drogi, czy ochrona podmiotu, któremu zarzuca się taki czyn, czy też dążenie do napiętnowania sprawcy zajęcia.

Ponadto, jeżeli organizacja społeczna pretenduje do roli uczestnika postępowania administracyjnego na prawach strony, to powinna również wykazać swoje kwalifikacje merytoryczne wiążące się z przedmiotem postępowania w konkretnej sprawie, zwłaszcza gdy chce brać udział w specjalistycznym postępowaniu obejmującym zajęcie pasa drogowego. Tymczasem Stowarzyszenie – mimo twierdzenia w uzasadnieniu skargi, że "dysponuje ono wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych swoimi celami statutowymi oraz rozeznaniem w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć" – okoliczności tych nie wykazało. We wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie, w piśmie uzupełniającym z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz w zażaleniu na postanowienie zarządcy drogi Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, że jako organizacja społeczna dysponuje szczególnymi wiadomościami z zakresu zarządzania drogami i problematyki zajmowania pasa drogowego oraz związanej z tym odpowiedzialności administracyjnej. Niewystarczające do udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym (art. 31 k.p.a.) jest powoływanie się na znajomość kwestii objętych celami statutowymi bez jednoczesnego wykazania, że taka jednostka ma dostateczne rozeznanie w sprawie, w której ma zamiar uczestniczyć.

Organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. W ocenie Sądu I instancji Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego, który miałby przemawiać na rzecz udziału tej organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności administracyjnej innego podmiotu za nielegalne zajęcie pasa drogowego.

Sąd I instancji nie podzielił opinii skarżącego dotyczącej naruszenia przez organy administracyjne art. 31 § 1 k.p.a. wskutek uznania, że żądanie Stowarzyszenia nie jest uzasadnione interesem społecznym i niepowiązania tej przesłanki z celami statutowymi organizacji społecznej, skoro to wnioskodawca – mimo wezwania organów – zaniechał skonkretyzowania takiego interesu w sprawie kary za zajęcie pasa drogi gminnej.

Wobec wykazania przez SKO poprawności postanowienia organu I instancji, utracił znaczenie zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 31 § 2 k.p.a.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, albowiem organy rozpatrujące wniosek Stowarzyszenia nie podważały wywodów wyprowadzonych z tego przepisu w powiązaniu ze statutem Stowarzyszenia, nie kwestionowały zatem celów statutowych tej organizacji, lecz powołały się na niedostateczne wykazanie przez wnioskodawcę interesu społecznego, który uzasadniałby jego udział w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "D. R.", żądając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, w tym: art. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę uznania jako interesu społecznego prawa Stowarzyszenia do realizacji idei państwa prawa i społecznej, podczas gdy zasada demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej jest powiązana bezpośrednio z przedmiotem indywidualnej i konkretnej sprawy ze względu na uprawnienie do kontroli przestrzegania tej zasady przez organy administracji publicznej poprzez udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zajęcia pasa ruchu drogowego przez umieszczenie tablicy kierunkowej bez zezwolenia zarządcy drogi, organizacji społecznej, której celem statutowym jest m.in. podejmowanie działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynania i udziału w postępowaniu w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, co stanowi podstawę istnienia interesu społecznego;

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, w tym:

1. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 31 § 1 i 2 k.p.a., i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., przez brak skontrolowania czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracji zgodnie ze stanem rzeczywistym, skutkujący błędnym przyjęciem, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego przemawiającego za uwzględnieniem jego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a wynikające z :

- przyjęcia za prawidłowe, iż powiązanie personalne jednego z członków wnioskującej organizacji społecznej z innym podmiotem, z którym organ toczył spór sądowy, uzasadnia automatycznie odmowę uznania istnienia interesu społecznego w złożeniu wniosku na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy takie przyjęcie jako zasady skutkowałoby niekonstytucyjnym ograniczeniem udziału w postępowaniach administracyjnych organizacji społecznych, jedynie do organizacji społecznych, w których żadna osoba nie jest jednocześnie członkiem, wspólnikiem lub właścicielem albo nie ma innych powiązań (np. rodzinnych) z jakimkolwiek podmiotem, który miał lub prowadzi spór sądowy z organem rozpatrującym wniosek na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.;

- przyjęcia, iż organizacja społeczna jest zobowiązana do szczególnego precyzowania interesu społecznego, jeżeli organ zarzuca jej negatywne intencje, czyniąc to bezpodstawnie jedynie jako dowolną, subiektywną interpretację luźno powiązanych faktów (jednoczesne członkostwo jednej osoby w organizacji społecznej i innym podmiocie, który prowadził spór sądowy z organem), lub powołując się na zdarzenia, które nie miały miejsca (nałożenie na firmę żony M. K. a kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego), w sytuacji gdy organizacja społeczna nie może ponosić ciężaru bezprawnego działania organu poprzez konieczność podejmowania dodatkowych działań "obronnych", polegających na wykazywaniu prawości swych intencji, w szczególności, iż w niektórych sytuacjach motywy działania pomimo, iż słuszne z punktu widzenia społeczeństwa mogłyby podlegać negatywnej ocenie przez organy administracji publicznej jako godzące w ich interesy, np. społeczne monitorowanie zasad przestrzegania prawa przez organy w danym postępowaniu administracyjnym;

- przyjęcia, iż Stowarzyszenie nie wykazało dysponowania szczególnymi wiadomościami z zakresu zarządzania drogami i problematyki zajmowania pasa drogowego oraz związanej z tym odpowiedzialności administracyjnej, podczas gdy z zapisu celu statutowego w pkt 7 lit d, wynika, iż Stowarzyszenie działa w obszarze prawa obejmującym przedmiot postępowania, przy czym zauważyć należy, iż prawna kwestia zarządzania drogami, w tym zajmowania pasa drogowego i odpowiedzialności administracyjnej za to wyrażona jest w upublicznionych przepisach prawa, powszechnie dostępnych, a więc wiedza w tym zakresie nie wymaga posiadania jakiś dodatkowych kwalifikacji;

- niepowiązania istnienia przesłanki interesu społecznego ze spełnieniem przesłanki zgodności żądania z celami statutowymi organizacji społecznej, podczas gdy wskazanie na ścisły związek pomiędzy celami statutowymi Stowarzyszenia, a przedmiotem postępowania stanowi o istnieniu interesu społecznego po jego stronie jako organizacji społecznej, której podstawą działalności z założenia jest działanie w interesie publicznym;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, mimo utrzymania w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowienia organu I instancji dokonanego z naruszeniem granic uznania administracyjnego, w zakresie zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 i 2 k.p.a., polegającego na oparciu postanowienia na przesłankach pozaustawowych stanowiących jedynie dowolną, subiektywną ocenę organu istnienia powiązania personalnego pomiędzy jednym z członków wnioskującej organizacji społecznej, a innym podmiotem z którym organ prowadził spór sądowy, braku weryfikacji powołanego w uzasadnieniu nieprawdziwego twierdzenia jakoby na firmę żony M. K. została nałożona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego, co uzasadniać miałoby rzekomo brak szczerych i prawdziwych intencji na jakie powołuje się Stowarzyszenie jako organizacja społeczna, w sytuacji gdy takie działanie organu w sposób rażący narusza zasady działania na podstawie przepisów prawa, gdyż ocena takiej okoliczności nie mieści się w ramach przesłanek ustawowych wyrażonych w art. 31 § 1 k.p.a., warunkujących uwzględnienie złożonego na jego podstawie wniosku, a przede wszystkim nie stanowi okoliczności udowodnionej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu nie zajęło stanowiska co do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Stowarzyszenia "D. R." nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz nie stwierdzając wystąpienia przesłanek, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako bezzasadny należało ocenić przedstawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 31 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie powyższych norm Stowarzyszenie upatrywało w błędnym przyjęciu, że nie wykazało ono istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem tej organizacji do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Odnosząc się do tak przedstawionego problemu, należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a. "organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny". Natomiast według art. 31 § 2 k.p.a. "Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.". Przepis ten wskazuje, że jeśli organ uzna żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, to wydaje postanowienie pozytywne: 1) (tylko) o wszczęciu postępowania z urzędu; 2) o wszczęciu postępowania i dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu; 3) tylko o dopuszczeniu do udziału w już toczącym się postępowaniu.

Aby z kolei uznać żądanie za uzasadnione, w myśl art. 31 § 1 k.p.a. muszą łącznie wystąpić następujące przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej: 1) żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji; 2) przemawia za tym interes społeczny (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 31 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, Lex 2010, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1397/10, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak. Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2010 r., z 11, poz. 108, cytowany wyrok NSA w sprawie II OSK 1397/10).

Zauważyć przy tym należy, iż pojęcie "interesu społecznego" wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie. Samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację.

Nadto wymaga podkreślenia, iż przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1397/10 oraz z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 897/08, z dnia 11 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 122/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 122/11 i powołane tam orzecznictwo oraz stanowiska doktryny).

W okolicznościach niniejszej sprawy, nie było kwestionowane przez SKO oraz przez WSA, że udział Stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogi bez zezwolenia jest uzasadniony jego celami statutowymi. Natomiast przedmiotem sporu pozostawało to, czy za dopuszczeniem tej organizacji do postępowania przemawia interes społeczny.

Zdaniem Stowarzyszenia cele statutowe ujęte w § 7 jego statutu, szczególnie te określone w:

- w pkt 1 lit. a) – podejmowanie wszelkich niezbędnych działań zmierzających do ochrony obiektywnego porządku prawnego,

- pkt 1 lit. d) - podejmowanie działań zmierzających do ochrony pasa drogowego przed nielegalnym jego zajmowaniem, w tym wszczynanie i udział w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych i innych,

- w pkt 1 lit. j) – propagowanie zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym,

--w pkt 1 lit. k) – monitorowanie działalności organów władzy państwowej samorządowej pod względem poszanowania prawa oraz praw i wolności obywatelskich, w tym inicjowanie postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, sądowych i innych, w tym uczestnictwo w tych postępowaniach na prawach strony,

- w pkt 1 lit. n) – podejmowanie działań zmierzających do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym,

były wystarczające do wykazania ogólnego interesu społecznego wyrażającego się w ścisłym związku między przytoczonymi celami a przedmiotem postępowania, a tym samym wydania pozytywnego rozstrzygnięcia.

Nie można podzielić tego stanowiska, gdyż przepis art. 31 § 1 k.p.a. wymaga wykazania dwóch przesłanek, do czego szczegółowo odniesiono się wyżej. Skarżący zaś uważa, że wykazanie powiązania celów statutowych z przedmiotem postępowania jest wystarczające do przyjęcia, że zostały spełnione wymagania z art. 31 § 1 k.p.a.

Stanowiska skarżącego słusznie nie podzieliło SKO ani WSA kontrolujący zaskarżone postanowienie. Organ I instancji powołał się na inne podstawy, właśnie te, które Stowarzyszenie uwypukla w skardze kasacyjnej. Kolegium w postanowieniu i WSA we wyroku podkreśliły, że sytuacji istnienia lub wątpliwości co do występowania powiązań osobistych między członkami Stowarzyszenia i osobami, uwikłanymi w postępowania z organem I instancji, skarżący tym bardziej winien wykazać, że kieruje się interesem społecznym a nie partykularnym, skoro te postępowania zbieżne są z celami statutowymi Stowarzyszenia. Stowarzyszenie bowiem w tej sytuacji występować chciało nie w realizacji indywidualnego jego prawa, ale w interesie społecznym (por. wyroki NSA w sprawie II OSK 1397/10 II OSK 122/11).

Natomiast co do kwalifikacji merytorycznych do uczestniczenia w postępowaniach dotyczących zajęcia pasa drogowego, Stowarzyszenie samo podnosiło ten argument w skardze, ale nie wykazało tej okoliczności ani w kontrolowanym postępowaniu, ani w skardze, na co zwrócił uwagę WSA. Sam zapis w statucie nie oznacza jeszcze, że Stowarzyszenie dysponuje szczególnymi wiadomościami dotyczącymi zarządzania drogami, zajmowania pasa drogowego i związanej z tymi kwestiami odpowiedzialności. Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 112/11). Skoro Stowarzyszenie samo sformułowało swoje cele statutowe, jak choćby te określone w § 7 Statutu i na tej podstawie żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu w piśmie z dnia 12 stycznia 2012 r. (k. – akt adm.) stwierdziło, że "organ zupełnie sobie nie radzi" z ochroną pasa drogowego i ochrona obiektywnego porządku prawnego, to samo sugerowało posiadanie odpowiedniego przygotowania merytorycznego.

Jednakże zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miały inne okoliczności, mianowicie, że we wniosku z dnia [...] listopada 2011 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Burmistrza D., m.in. o wykazanie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. oraz w zażaleniu do SKO na postanowienie Burmistrza D., skarżący nie przedstawił żadnych przesłanek, konkretyzujących interes społeczny, uzasadniający dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Nie można zaakceptować sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą jedynie ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać potrzebę dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, przerzucając tym samym na organ administracji ciężar precyzyjnego ustalenia przesłanek zasadności tego dopuszczenia. Organizacja społeczna bowiem, żądając dopuszczenia do udziału w postępowaniu, winna dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia nie tylko kryteriów art. 31 § 1 k.p.a., ale także z punktu widzenia przedmiotu żądania tak, aby organ decydujący o takim dopuszczeniu mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 218/11, opubl. orzecznia.nsa.gov.pl).

Zatem to na organizacji społecznej spoczywa, na gruncie art. 31 k.p.a., ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa. Jeśli więc organ administracji, dostrzegłszy brak precyzji we wniosku, wezwie wnioskodawcę do jego sprecyzowania, a we wniosku sprecyzowanym w dalszym ciągu brak jest określenia niezbędnych do kwalifikacji tego wniosku danych, nie można mówić o spełnieniu obowiązku spoczywającego na wnioskodawcy.

W niniejszej sprawie, jak zostało wyżej przedstawione przez organy i prawidłowo ocenione przez WSA, Stowarzyszenie nie wykazało obiektywnego i konkretnego interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu na sprawach strony.

Zatem zarzut opisany w pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

W świetle powyższych rozważań nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Należy jedynie zauważyć, że według art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku uwzględnienia skargi (por. A. Kabat. Komentarz do art. 135 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex 2013), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W wyroku w sprawie II OSK 1397/10, NSA stwierdził, że organ administracji i powinien mieć na uwadze przy ocenie żądania organizacji społecznej takie wymagania interesu społecznego, aby dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie nie służyło partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków.

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 2 Konstytucji RP. Organy oceniające wniosek Stowarzyszenia i WSA kontrolujący zaskarżone postanowienia wyjaśniły, że Stowarzyszenie może podejmować działania w zakresie wskazanym przez statut oraz przepisy prawa. Jednakże w sprawach opartych na art. 31 § 1 i 3 k.p.a. wnioskodawca musi wykazać przesłanki uzasadniające jego żądanie, tj. nie tylko powiązanie przedmiotu postępowania z celami zainteresowanego, ale także interes społeczny. Skarżącemu w trakcie postępowania wyjaśniano, jakie powinno spełniać wymagania, aby żądanie zostało uwzględnione. Mimo to skarżący nie przedstawił organom wyczerpujących wyjaśnień w tej kwestii. Zatem działaniom organów nie można było przypisać naruszenia powoływanego art. 2 Konstytucji RP, zwłaszcza, że swoje rozstrzygnięcia oparły na przepisach ustawowych, proporcjonalnych ze względu na cel, realizacji którego służą – lepsze wypełnienie celów postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.