Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.T. - [...] A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1711/16 w sprawie ze skargi A. T. - [...] A. T. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1711/16 oddalił skargę A. T. – [...] A.T. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2016 r., nr: [...], który na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a.")

w związku z art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r., poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.b.ż.ż.") utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], wymierzającą karę pieniężną w wysokości 102.000 zł w związku z wprowadzaniem do obrotu jako żywność produktu niebędącego żywnością tj. soli przemysłowej (wypadowej), jako sól spożywczą w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 29 lutego 2012 r.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego, fakt wprowadzania do obrotu jako żywność produktu niebędącego żywnością został ustalony z zachowaniem wymagań proceduralnych i w sposób niebudzący wątpliwości. Naruszenia zostały dokładnie opisane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji z powołaniem odpowiednich przepisów prawa. Organ odwoławczy wskazał, że ocenę organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej podzieliła również Prokuratura Okręgowa

w [...], która w piśmie z dnia 25 listopada 2015 r. poinformowała, że materiał zgromadzony w toku prowadzonego śledztwa wykazał, że firma [...] A.T. wprowadzała do obrotu wysuszoną sól przemysłową z [...] S.A.

i sprzedawała ją jako sól warzoną albo sól inaczej określaną, w celach spożywczych. Prokuratura Okręgowa w [...] wniosła o "wdrożenie postępowania administracyjnego w oparciu o art 103 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. wobec [...] A. T.".

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał zarzut, że sprawa uległa przedawnieniu. Organ administracji przywołał treść art. 104 pkt 3 u.b.ż.ż. i podkreślił, że ustawodawca odsyła w tym przepisie do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 209/14, organ wskazał, że odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyfikować i nie wypaczać ich istoty. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie żadna z definicji powstania zobowiązania podatkowego wskazana w art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej nie znajduje zastosowania w zakresie wymierzania kar w oparciu o art. 103 u.b.ż.ż. Nie można bowiem ustalić z góry zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Dopiero bowiem doręczenie decyzji

w przedmiocie kary może uzasadnić odpowiednie stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej np. w zakresie egzekucji czy umorzenia kary.

Organ podniósł, że w orzecznictwie sądowym nie utrwaliła się praktyka przedawnienia deliktów administracyjnych będących podstawą wymierzania kar pieniężnych na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Taka sytuacja spowodowana jest nieadekwatnością przepisów ww. ustawy, które mają przede wszystkim charakter przepisów regulujących kwestie proceduralne. Ustawodawca nie ustanowił art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w celu uregulowania przedawnienia kar pieniężnych, a jedynie w celu uregulowania przedawnienia zobowiązań podatkowych. Z tych przyczyn, interpretacja ww. przepisu jest w znacznym stopniu utrudniona, prowadząc do niestosowania tego przepisu praktyce. Tę sytuację orzecznictwo uznaje jako dorozumianą akceptację stanowiska ustawodawcy

o nieprzedawnianiu się kar pieniężnych, wobec których zastosowano konstrukcję prawną odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej.

Dodatkowo organ drugiej instancji podniósł, że w przypadku deliktu administracyjnego, za popełnienie którego wymierzane są kary pieniężne, odpowiedzialność może być oparta na zasadzie winy, ale częściej jest odpowiedzialnością obiektywną, niezależną od stopnia zawinienia, odmienną od odpowiedzialności karnej. W prawie administracyjnym administracyjna kara pieniężna jest nakładana na różne podmioty (nie tylko na osoby fizyczne) decyzją administracyjną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stanowi ona reakcję państwa nie za czyn przestępny, lecz za inne naruszenie porządku prawnego. Sankcjonuje ona naruszanie norm o charakterze nierzadko technicznym

i jest środkiem służącym administracji do realizacji jej określonych ustawami zadań. Kara administracyjna nie jest opłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji zadań administracji.

Główny Inspektor Sanitarny zaznaczył ponadto, że nie ulega wątpliwości, że skarżąca wytwarzała i wprowadzała do obrotu sól o parametrach środka spożywczego z produktu jakim była sól wypadowa (przemysłowa) przeznaczona jedynie i wyłącznie na cele techniczne np. do posypywania dróg w okresie zimowym. Analiza akt sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Okręgową w [...] prowadzi do jednoznacznego wniosku, że kupowana sól wypadowa (przemysłowa) z [...] S.A. stanowiła odpad poprodukcyjny i sól taka mogła być wykorzystana jedynie na cele przemysłowe, a nie do celów spożywczych. Skarżąca dokonywała zabiegów technologicznych suszenia i wzbogacania w celu nadania właściwości środka spożywczego i taki właśnie produkt wprowadzała do obrotu. Za chybione uznał organ stanowisko strony, iż sól wypadowa, czy drogowa z uwagi na fakt nieznajdowania się na liście negatywnej może być traktowana jako żywność. Podkreślił również, że

w odwołaniu strona przyznała, że wprowadzała do obrotu sól wyprodukowaną z soli wypadowej. Jednakże, w ocenie organu, strona błędnie przyjmuje, że "produkowała w swoim zakładzie z soli wypadowej, sól której cechy odpowiadały definicji żywności zawartej w art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 i wymaganiom prawa żywnościowego".

W ocenie organu odwoławczego, kupowana przez skarżącą sól drogowa (wypadowa) z firmy [...] S.A. nie mogła być produkowana z przeznaczeniem jako środek spożywczy, gdyż sól drogowa (wypadowa) nie jest środkiem spożywczym

w myśl art. 2 rozporządzenia nr 178/2002. Stanowi produkt z przeznaczeniem do posypywania powierzchni dróg, torów, rozjazdów kolejowych i w innych przypadkach, gdy zachodzi potrzeba usunięcia śniegu, gołoledzi i zlodowaceń. Zatem, przeznaczenie takiego surowca jest inne niż soli spożywczej, czy soli kamiennej lub warzonej.

Ponadto, organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z normą Kodeksu Żywnościowego FAO/WHO dla soli spożywczej Codex Standard for Food Gradc Salt (CX Stan 150-1985) sól spożywcza powinna być otrzymywana ze złoża naturalnego, naturalnej solanki bądź wody morskiej, czyli sól wypadowa nie powinna być wykorzystywana jako surowiec do produkcji soli spożywczej. Zatem naruszono art. 103 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż., czyli wprowadzano do obrotu jako środek spożywczy, sól wyprodukowaną z surowca niespełniającego kryterium środka spożywczego. Zgodnie z definicją żywności zawartą w art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, Ł 6, str. 463) - żywność oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Zgodnie z informacją zawartą na stronie internetowej firmy [...] S.A., "sól wypadowa znajduje zastosowanie w przemyśle chemicznym

i energetycznym, a także wykorzystywana jest do produkcji barwników i do zimowego utrzymania dróg. Sól wypadowa nie posiada atestu soli spożywczej i nie może być stosowana do celów spożywczych."

W ocenie organu odwoławczego, ustalając wysokość kary pieniężnej, organ wojewódzki przeanalizował zebrane informacje co do stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia. W oparciu o zawarte w postanowieniu prokuratury przeprowadzone analizy dokumentacji rachunkowo - księgowej skarżącej oraz uwzględniając treść zeznań kontrahentów wskazano, że A. T.

w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 29 lutego 2012 r. w zakładzie w [...] produkowała i wprowadzała do obrotu artykuł rolno-spożywczy wyprodukowany z soli przemysłowej (wypadowej) w postaci soli spożywczej w ilości 4.940,72 ton o wartości co najmniej 2 025 482 zł co stanowiło mienie znacznej wartości, a także peklosoli

w ilości 6.358 ton o wartości co najmniej 3 179 000 zł, co stanowi również mienie znacznej wartości. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, zakres naruszenia również należało uznać za wystarczająco znaczący aby zastosować karę pieniężną w maksymalnej wysokości.

W ocenie organów administracji, brak jest okoliczności łagodzących, które mogłyby wpłynąć na obniżenie wysokości kary pieniężnej. Właścicielka zakładu uczyniła proceder produkcji i sprzedaży soli tzw. "spożywczej" (bazując na wynikach badań i parametrach normy) z soli "wypadowej (drogowej)", uzyskując znaczący zysk z tej działalności. Co więcej, jak wynika z zeznań świadków (odbiorców

i kontrahentów soli i peklosoli), proceder taki odbywał się bez ich świadomości

i wiedzy co do pochodzenia soli. Ponadto, po analizie całości zgromadzonego materiału organ odwoławczy uznał, że [...]i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny prawidłowo stwierdził, iż prowadząc działalność produkcji

i wprowadzania do obrotu soli i peklosoli z surowca/produktu odpadowego przedsiębiorca wykazał się znacznym brakiem odpowiedzialności. Bazowanie jedynie na wynikach próbek soli i peklosoli oraz zapisach normy odnoszącej się do soli spożywczej wskazuje, w ocenie organu, dodatkowo na świadome przez stronę wprowadzanie produktu niebędącego żywnością. Ponadto fakt wprowadzania konsumentów w błąd, co do pochodzenia produktu, jego nazwy i przeznaczenia, wskazuje na znaczną szkodliwość czynu.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że zgodnie z art. 55 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r.

w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności

z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt

i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004, str.1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200) kara pieniężna powinna realizować również pewien skutek prewencyjny, zapobiegając popełnianiu podobnych uchybień w przyszłości. Celem kar pieniężnych określonych w u.b.ż.ż. jest bowiem zapobieganie naruszeniom prawa żywnościowego, które bądź to bezpośrednio, bądź pośrednio mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia konsumentów żywności. Zatem, kara ma pełnić funkcję dyscyplinującą i zapobiegającą powtarzaniu się nieprawidłowości w przyszłości. Wobec powyższego, w ocenie organu, nałożenie kary w granicach maksymalnych jest w pełni uzasadnione.

Ponadto, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżąca działa na rynku od 2001 r., zatem powinna znać i przestrzegać przepisy prawa żywnościowego, co jest niewątpliwie podstawowym obowiązkiem podmiotów działających na rynku spożywczym. Organ zaznaczył też, że art. 17 rozporządzenia nr 178/2002 nakłada na producentów żywności bezwzględny obowiązek zapewnienia zgodności

z wymogami prawa żywnościowego. Zgodnie z obowiązującym prawem, podmioty działające na rynku spożywczym zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych warunków.

Organ drugiej instancji wyjaśnił również, iż podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego wojewódzki organ sanitarny nie wnosił zastrzeżeń do prowadzonych badań laboratoryjnych próbek soli pochodzących z [...] A. T. w latach 2007-2012, a tym bardziej do wyników badań. Nie podważał również opinii zewnętrznych instytucji, jak chociażby opinii Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny (NIZP-PZH) w Warszawie, co do zagrożenia zdrowia i życia produkowanej i wprowadzanej do obrotu soli przez firmę [...] A. T.. Dokonując oceny ryzyka procesu produkcji soli wypadowej pod kątem możliwości pojawienia się substancji szkodliwych dla zdrowia człowieka i wystąpienia szkodliwych skutków zdrowotnych po spożyciu środków spożywczych, do których była ona stosowana, NIZP-PZH nie stwierdził zagrożenia dla zdrowia i życia potencjalnych konsumentów. Powyższe pozytywne, z punktu widzenia bezpieczeństwa wprowadzanego do obrotu środka spożywczego, wyniki badań zostały także dostrzeżone i ujęte w postanowieniu Prokuratury Okręgowej

w [...] wskazującym, że [...] A. T.

w R. w okresie 1 stycznia 2007 r. do 29 lutego 2012 r. nie dopuścił się wprowadzania produktu zafałszowanego, tj. działania takie nie miały znamion czynu zabronionego określonego w art. 97 ust. 1 i 2 u.b.ż.ż.

W ocenie organu, powyższe wyniki badań miały istotne znaczenie przy rozstrzyganiu czy wprowadzana przez zakład do obrotu sól miała charakter produktu zafałszowanego. Natomiast nie odnosi się to do nakładania kary pieniężnej określonej w art. 103 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. Skarżąca wprowadzała do obrotu sól

o charakterystyce środka spożywczego, która nie była środkiem spożywczym, a więc z naruszeniem art. 103 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. Produkt, któremu nadano cechy środka spożywczego pochodził z produktu (substancji) przeznaczonego na cele przemysłowe (sól wypadowa pozyskiwana z firmy [...] S.A. stanowiła odpad

z produkcji chemicznej), a więc z produktu, który nie był żywnością. Stąd wynikały działania organu zmierzające do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2016 r. wniosła A. T. zarzucając tej decyzji naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, tj.

a) art. 68 § 1 o.p. w związku z art. 104 § 4 u.b.ż.ż., poprzez przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania do kar przewidzianych w art. 103 ust. 1 u.b.ż.ż.,

a tym samym poprzez uznanie, że nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania do zapłaty nałożonej kary,

b) art. 3 u.b.ż.ż., w związku z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, poprzez przyjęcie, że wprowadzona do obrotu sól i peklosól nie jest żywnością w myśl tych przepisów,

c) art. 103 ust. 1 i 104 ust.2 u.b.ż.ż., poprzez przyjęcie jako podstawy wymierzenia kary przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok 2015, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", mimo że wprowadzenie produktu do obrotu miało miejsce do dnia 29 lutego 2012 r.,

2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt. 3 o.p. i art. 104 ust.3 u.b.ż.ż. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie jest bezprzedmiotowe

i winno zostać umorzone,

b) art. 8 k.p.a. polegające na podważaniu zaufania obywateli do organów Państwa poprzez wydawanie przez organy inspekcji sanitarnych sprzecznych ze sobą decyzji administracyjnych,

c) art. 7 , art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie i oparcie rozstrzygnięcia na uzasadnieniu postanowienia Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. umarzającego śledztwo w sprawie [...] wobec stwierdzenia, że czyn nie zawiera znamion przestępstwa,

d) art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. art. 103 ust. 2 i 104 ust.2 u.b.ż.ż. poprzez zaniechanie uzasadnienia wysokości kary nałożonej na skarżącą.

Powołując się na wskazane naruszenia skarżąca wniosła o: 1) uchylenie

w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego; ewentualnie o 2) uchylenie zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 103 ust. 1 pkt 2 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. , poz. 594). Zgodnie z powołanymi przepisami, kto wprowadza do obrotu jako żywność produkt niebędący żywnością podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach

i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Wysokość kary pieniężnej z tego tytułu może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność. Ustalając wysokość kary pieniężnej właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Z przywołanych przepisów wynika, że wymierzenie kary na podstawie art. 103 § 1 pkt 2 u.b.ż.ż. musi być poprzedzone ustaleniem, że zakwestionowany produkt nie jest żywnością, został wprowadzony do obrotu, a ponadto był wprowadzony do obrotu jako żywność. Po stwierdzeniu, że zostały spełnione ww. przesłanki, organ jest zobowiązany do wymierzenia kary,

o jakiej mowa w art. 103 § 1 pkt 2 u.b.ż.ż., co oznacza, że nie może odstąpić od jej wymierzenia.

W ocenie Sądu, prawidłowo ustaliły organy, że zakwestionowany produkt nie jest żywnością w rozumieniu przepisów ustawy z 25 sierpnia 2006 r.

o bezpieczeństwie żywności i żywienia i rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r., został wprowadzony przez skarżącą do obrotu, a ponadto był przez nią wprowadzony do tego obrotu jako żywność.

Definicję żywności (środka spożywczego) zawarto w art. 3 ust. 1 u.b.ż.ż., który to przepis odsyła do art. 2 ww. rozporządzenia nr 178/2002 z 28 stycznia 2002 r. Zgodnie z powołanym przepisem, żywność (lub środek spożywczy) oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że aby dany produkt mógł zostać uznany za żywność musi spełniać co najmniej jeden

z poniższych warunków: (i) musi być przeznaczony do spożycia przez ludzi lub (ii) jego spożycia przez ludzi można się spodziewać.

W ocenie Sądu prawidłowo uznały organy, że powyższych warunków nie spełnia wprowadzana przez skarżącą do obrotu w latach 2007 - 2012 jako sól warzona albo sól inaczej określana, w celach spożywczych, sól wypadowa (przemysłowa) stanowiąca odpad poprodukcyjny przeznaczony wyłącznie na cele techniczne np. do posypywania dróg w okresie zimowym, po uprzednim nadaniu jej cech chemicznych środka spożywczego. Sól wypadowa (przemysłowa), której za pomocą procesów technicznych nadano parametry środka spożywczego, nie jest bowiem produktem przeznaczonym do spożycia przez ludzi. Nie jest ona również produktem, którego spożycia przez ludzi można się spodziewać. Trafnie wskazały organy, że zawarty w art. 2 rozporządzenia warunek "rozsądnego oczekiwania" odwołuje się do kryterium "rozsądnego, należycie poinformowanego konsumenta", który pomimo zachowania należytej staranności mógłby zostać wprowadzony w błąd i spożyć produkt zasadniczo nie przeznaczony do spożycia dla ludzi. Sąd podzielił ocenę organu, że konsument musi być chroniony w takich przypadkach. Podsumowując, wspomniany warunek "rozsądnego oczekiwania" nie obejmuje produktów i substancji, które fizjologicznie mogą być, a nawet są spożywane przez niektórych konsumentów, pomimo że ich nieżywnościowe przeznaczenie nie budzi wątpliwości.

Sąd wskazał, że trafnie organy podniosły, że na konieczność naturalnego pochodzenia soli spożywczej wskazują normy Kodeksu Żywnościowego FAO/WHO dla soli spożywczej Codex Standard for Food Grade Salt (CX Stan 150-1985), zgodnie z którymi sól spożywcza powinna być otrzymywana ze złoża naturalnego, naturalnej solanki bądź wody morskiej. Jako surowiec do produkcji soli spożywczej nie powinna być zatem wykorzystywana sól wypadowa (przemysłowa) stanowiąca odpad poprodukcyjny przeznaczony wyłącznie na cele techniczne np. do posypywania dróg w okresie zimowym. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że powołana w ww. kodeksie norma nie stanowi ani prawa miejscowego ani unijnego, zwrócić trzeba uwagę, iż zawarta w cytowanym zbiorze definicja żywności stała się podstawą opracowania tej definicji w prawie wspólnotowym. Z tej przyczyny, zawarte w ww. kodeksie żywnościowym normy nie mogą być pomijane przy ocenie czy dany produkt jest żywnością w rozumieniu przepisów rozporządzenia unijnego nr 178/2002 z 28 stycznia 2002 r.

Dla oceny, czy wprowadzany przez skarżącą do obrotu produkt jest żywnością (środkiem spożywczym) w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 178/2002 z 28 stycznia 2002 r., a tym samym oceny zaistnienia przesłanek z art. 103 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż., pozostają natomiast bez znaczenia powoływane przez skarżącą wyniki badań organów inspekcji sanitarnej różnych szczebli potwierdzające zgodność produkowanego przez skarżącą środka z przepisami prawa określającymi wymagania dla soli spożywczej. Jak trafnie wskazał organ, powoływane przez skarżącą wyniki badań mogły mieć i miały istotne znaczenie przy rozstrzyganiu czy wprowadzany przez A.T. do obrotu produkt miał charakter produktu zafałszowanego. W rozpoznawanej sprawie ocenie organu nie podlega jednak kwalifikacja przedmiotowego produktu jako zafałszowanego, lecz przesłanki określone w art. 103 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż., to jest wprowadzanie do obrotu jako żywności produktu nie będącego żywnością.

W ocenie Sądu niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 3 u.b.ż.ż. w związku z art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 z 28 stycznia 2002 r. poprzez przyjęcie, że wprowadzona do obrotu sól i peklosól nie jest żywnością w myśl tych przepisów oraz zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez wydawanie przez organy inspekcji sanitarnych sprzecznych ze sobą decyzji administracyjnych.

Sąd nie podzielił również zarzutu wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej w warunkach przedawnienia prawa do jej wydania. Wyjaśnił, że istotnie,

w myśl art. 104 ust. 3 u.b.ż.ż., do kar pieniężnych w zakresie nieuregulowanym

w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z 27 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Niemniej jednak, z uwagi na daleko idące różnice pomiędzy charakterem zobowiązań podatkowych oraz zobowiązań z tytułu sankcji administracyjnej - np. karą pieniężną z art. 104 ust. 3 u.b.ż.ż. - szczególną uwagę trzeba zwrócić na wymóg "odpowiedniego" stosowania tych przepisów. Zarówno

w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przez "odpowiednie stosowanie" określonych przepisów rozumie się zarówno stosowanie tych przepisów bezpośrednio, odstąpienie od ich zastosowania jak i stosowanie z modyfikacjami

w stosunku do regulacji, która ma być "odpowiednio" zastosowana (por. wyrok NSA

z 3 lutego 2015 r., II OSK 1640/13). Odpowiednie stosowanie jest uzależnione m.in. od oceny charakteru instytucji prawnej, wyznaczonej przede wszystkim przez przepisy (określane czasem jako regulacja główna) odnoszące się bezpośrednio do instytucji, do której mają się odnosić "odpowiednio stosowane" przepisy.

W ocenie Sądu, regulacja zawarta w art. 68 § 1 o.p. nie stwarza możliwości jej zastosowania ani wprost, ani z uwzględnieniem modyfikacji, w sprawach dotyczących kar pieniężnych nakładanych przez organ inspekcji sanitarnej za wprowadzanie do obrotu produktu niebędącego żywnością, o jakich mowa w art. 103 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. O ile bowiem ogólny termin przedawnienia zobowiązań podatkowych, bez względu na sposób ich powstania, normuje art. 70 o.p., to art. 68 tej regulacji wprowadza ograniczenie terminu do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe (w stosunku do którego dopiero po skutecznym doręczeniu takiej decyzji zacznie biec termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 70 § 1 o.p.). Powyższe rozróżnienie na termin przedawnienia zobowiązania podatkowego oraz termin przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania ma związek z opisanym

w art. 21 § 1 o.p. sposobem powstawania zobowiązań podatkowych - co może nastąpić z mocy prawa, z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym z mocy prawa ustawa wiąże powstanie takiego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 1), bądź na skutek doręczenia decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania (przypadek opisany

w art. 21 § 1 pkt 2).

W pierwszym przypadku zobowiązanie powstaje z mocy ustawy, gdy zaistnieje zdarzenie, z którym ustawa ta łączy powstanie zobowiązania podatkowego, bez konieczności wykonania jakichkolwiek czynności dodatkowych przez podatnika czy organ podatkowy, np. osiągnięcie dochodu, przychodu, czy też dokonanie obrotu. Wydana w tym przypadku decyzja ma charakter deklaratoryjny, ponieważ określa się w niej wysokość zobowiązania, które już powstało wcześniej, z mocy prawa.

W przypadku zobowiązania, które powstaje w wyniku działania organu podatkowego, istnieje ono od dnia doręczenia decyzji ustalającej to zobowiązanie. Również w tym przypadku musi zaistnieć ustawowy obowiązek podatkowy i określona prawem możliwość powstania zobowiązania, aby jednak zobowiązanie faktycznie powstało, musi nastąpić doręczenie decyzji ustalającej jego wysokość. Decyzja ustalająca (wymiarowa) ma charakter konstytutywny z uwagi na to, że tworzy nowy stosunek prawny. Jej doręczenie skutkuje powstaniem nowego zobowiązania podatkowego.

Zgodnie z treścią art. 68 § 1 o.p., zobowiązanie podatkowe, o którym mowa

w art. 21 § 1 pkt 2 o.p., nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego,

w którym postał obowiązek podatkowy. Przepis ten odnosi zatem początek biegu terminu do wydania takiej decyzji kształtującej od momentu powstania obowiązku podatkowego. Zaś, zgodnie z art. 4 o.p., obowiązkiem tym jest "wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach". Tak rozumiany obowiązek podatkowy ulega konkretyzacji, tj. przekształca się dopiero

w zobowiązanie podatkowe w jeden ze sposobów wskazanych w art. 21 § 1 o.p., tj.

z mocy prawa lub w drodze doręczenia decyzji właściwego organu.

Wbrew stanowisku skarżącej w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 68 § 1 o.p., ponieważ w przypadkach, w których ten przepis znajduje zastosowanie musi istnieć wcześniej obowiązek podatkowy określony w ustawie, który ciąży na podatniku, zaś zobowiązanie podatkowe powstaje dopiero z dniem prawidłowego doręczenia wydanej przez organ podatkowy decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania (decyzji wymiarowej). Jeżeli zatem nie nastąpi prawidłowe doręczenie decyzji ustalającej wysokość zobowiązania (decyzji wymiarowej), to obowiązek podatkowy nie przekształci się w zobowiązanie podatkowe. Poprzez wydanie decyzji wymiarowej następuje przekształcenie obowiązku podatkowego w zobowiązanie podatkowe, a więc przekształcenie czegoś, co już istnieje, w coś, co przedtem nie istniało. Decyzja wymiarowa nie może być zatem pierwotnym aktem bytu czegoś, co istniało już wcześniej, gdyż to ona jest konkretyzacją tego wcześniej powstałego stosunku prawnego. Stosunek prawnopodatkowy powstaje więc przed wydaniem decyzji. Decyzja wymiarowa jest aktem późniejszym i wtórnym w stosunku do powstania zobowiązania (właściwie obowiązku podatkowego), a więc nie może go tworzyć.

Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie występuje zaś taka sytuacja, że po stronie wprowadzającego do obrotu produkt niebędący żywnością nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Co więcej, do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciążył w ogóle żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny ustawowy obowiązek zapłaty kary. Wynika to z samej natury sankcji administracyjnej i w sposób zasadniczy odróżnia zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego, przesądzając w konsekwencji o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. regulacji zawartej w art. 68 § 1 o.p. Kary pieniężne mają charakter typowej sankcji administracyjnej związanej z wystąpieniem deliktu administracyjnego, a te są znacznie bliższe sankcjom przewidzianym w przepisach karnych lub dotyczących wykroczeń, niż zobowiązaniom podatkowym. Zarazem przedawnienie w sprawach karnych uregulowane jest w taki sposób, że odnosi się do momentu popełnienia sankcjonowanego czynu, a więc całkowicie odmiennie, niż czyni to prawo podatkowe.

Podsumowując Sąd wskazał, że decyzja nakładająca karę administracyjną,

w przeciwieństwie do decyzji podatkowej, nie konkretyzuje obowiązku wcześniej istniejącego (nieskonkretyzowanej powinności), ale go od podstaw kształtuje

- w sposób od razu zindywidualizowany i skonkretyzowany. Użyte w art. 103 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. sformułowanie "podlega karze" oznacza dopiero obowiązek wymierzenia danemu podmiotowi kary przez właściwy do tego organ, nie zaś że ciąży na tym podmiocie obowiązek zapłaty kary w związku z samym faktem wprowadzania do obrotu produktu niebędącego żywnością wbrew przepisom ustawy. Zdaniem Sądu prawidłowo zatem uznały organy administracji, że zastosowanie w tej sprawie art. 68 § 1 o.p. wykraczałoby poza granice "odpowiedniości", o jakiej mowa w art. 104 ust. 3 u.b.ż.ż.

W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 i 104 ust. 2 u.b.ż.ż. Kara w wysokości 102.000 zł mieści się w granicach określonych w art. 103 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.b.ż.ż. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił, iż skarżąca w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 22 lutego 2012 r. wyprodukowała z soli przemysłowej (wypadowej) i wprowadziła do obrotu sól o cechach środka spożywczego w ilości 4940,72 tony o wartości co najmniej 2 025 482 zł, co stanowiło mienie znacznej wartości, a także peklosoli w ilości 6358 ton

o wartości co najmniej 3 179 000 zł, co również stanowiło mienie znacznej wartości. Wymierzona kara mieści się ponadto w granicach określonych w art. 103 ust. 1 u.b.ż.ż. Kwota 102.000 zł nie przekracza 30-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej, wynoszącego: 3.408,62 zł za 2015 r.

Wbrew zarzutom skarżącej organy dokładnie uzasadniły też wysokość kary, stosując kryteria określone w art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. Jej zakres trafnie uznały organy za znaczny, w szczególności biorąc pod uwagę wynikające z zebranego materiału dowodowego okoliczności, że skarżąca uczyniła proceder z produkcji i sprzedaży soli tzw. spożywczej" (bazując na wynikach badań i parametrach normy) z soli "wypadowej (drogowej)" pochodzącej z firmy [...] S.A., uzyskując znaczący zysk

z tej działalności. Zdaniem Sądu nie można było pominąć faktu, że skarżąca, wprowadzając do sprzedaży sól o cechach środka spożywczego, miała pełną świadomość, że wprowadza do obrotu jako żywność produkt niebędący żywnością, jak również tego, że skarżąca nie informowała odbiorców soli i peklosoli o źródle pochodzenia sprzedawanego produktu. Okoliczności te nie budziły wątpliwości Sądu, bowiem świadczą o nich zgromadzone przez organ dowody, w tym dokumentacja pozyskana przez organ z postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w [...]. Trafnie uwzględnił również organ wpływ na wysokość wymierzonej kary okoliczności, że skarżąca działa na rynku od 1993 r. Powinna zatem mieć doskonałą znajomość przepisów prawa żywnościowego i przestrzegać tych norm, co jest niewątpliwie podstawowym obowiązkiem podmiotów działających na rynku spożywczym. Jednocześnie, przy określaniu wysokości wymierzonej kary zasadnie wziął organ pod uwagę przesłankę wielkości produkcji zakładu, w tym informacje dotyczące sytuacji gospodarczej skarżącej. Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że w opisanych okolicznościach sprawy nałożona kara pieniężna powinna odnieść zamierzony skutek prewencyjny, zapobiegający popełnieniu podobnych nieprawidłowości w przyszłości.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej o nieprawidłowym przyjęciu przez organ jako podstawy naliczenia kwestionowanej kary pieniężnej przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za rok 2015, to jest rok poprzedzający wymierzenie kary, a nie za rok 2011, to jest rok poprzedzający wprowadzenie produktu do obrotu. Stosownie do treści art. 103 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż., kto wprowadza do obrotu jako żywność produkt niebędący żywnością podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach

i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Zdaniem Sądu wykładnia językowa powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadku stwierdzenia przez organ popełnienia wyżej opisanego deliktu, karę należy wymierzyć w wysokości trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający decyzję ustalającą wymiar kary. Z redakcji cytowanego przepisu wynika bowiem, iż sformułowanie "rok poprzedzający" odnosi się do sformułowania "kary pieniężnej".

Ponadto w ocenie Sadu niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenia powołanych przepisów skarżąca upatruje w zaniechaniu przeprowadzenia przez organy jakiegokolwiek postępowania dowodowego i oparciu rozstrzygnięcia na uzasadnieniu postanowienia Prokuratury Okręgowej w [...]

z [...] marca 2015 r. Analiza akt sprawy tych zarzutów nie potwierdza. Z akt sprawy wynika, że organy orzekające podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrały materiał dowodowy, w tym dokumentację z postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową

w Poznaniu (faktury zakupu przez odbiorców soli, zeznania świadków oraz deklaracje jakościowe). Organy szczegółowo wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji organów obu instancji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik postępowania, a to:

a) art. 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia,

w związku z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego

i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, poprzez przyjęcie, że wprowadzona do obrotu sól i peklosól nie jest żywnością w myśl tych przepisów;

b) art. 103 ust. 1 i 104 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, poprzez przyjęcie jako podstawy wymierzenia kary przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok 2015, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów

o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", mimo że wprowadzenie produktu do obrotu miało miejsce do dnia 29 lutego 2012 r.,

2/ naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mający wpływ na jego wynik, a to:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do okoliczności, że część produktów wprowadzonych do obrotu przez skarżącą nastąpiło w skutek wykonania prawomocnych decyzji organów inspekcji sanitarnej,

w tym również [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zezwalających na wprowadzenie ich do obrotu jako "odpowiadających wymaganiom określonym w aktualnie obowiązujących przepisach prawa", co nie pozwala na weryfikację stanowiska Sądu w tym zakresie (nie jest wiadome, czy Sąd w ogóle nie wziął pod uwagę tych okoliczności, czy też uznał je za niemające znaczenia dla sprawy, czy może uwzględnił je podczas wydania rozstrzygnięcia), co w istocie powoduje brak możliwości kontroli zaskarżonego wyroku pod względem jego prawidłowości, oraz ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku odnośnie zarzutu przyjęcia przez organ nieprawidłowej podstawy naliczenia kary pieniężnej jedynie do przytoczenia konkretnego przepisu prawnego i dokonania jego wykładni językowej lakonicznie stwierdzając, że "rok poprzedzający" odnosi się nie do deliktu

a sformułowania "kary pieniężnej" bez odniesienia się do uzasadnienia zarzutu błędnej wykładni tego przepisu przez skarżącą;

b) art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzje organów inspekcji sanitarnej zezwalające na wprowadzenie soli i peklosoli produkowanej przez skarżącą nie pozostają w sprzeczności z decyzją będącą przedmiotem niniejszego postępowania;

c) art. 7 , art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie faktu zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w zakresie ustalenia czy przedmiotowa sól nie jest żywnością i oparcie rozstrzygnięcia w tym zakresie na uzasadnieniu postanowienia Prokuratury Okręgowej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. umarzającego śledztwo w sprawie [...] wobec stwierdzenia, że czyn nie zawiera znamion przestępstwa, mimo że decyzja o umorzeniu postępowania nie wiąże innych organów, co ma miejsce jedynie w przypadku prawomocnego wyroku skazującego.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że stosownie bowiem do treści art. 3 u.b.ż.ż. żywnością jest każda substancja

i produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady

i wymagania prawa żywnościowego. Według wskazanego rozporządzenia żywnością są jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone przeznaczone do spożycia przez ludzi, lub których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Skarżąca nie zaprzecza, że produkowała sól i peklosól z solanki pochodzącej z [...] S.A., jednakże produkt ten był przetwarzany poprzez poddawanie go procesowi dwustopniowej separacji, fluidalnego ujednorodowania

i suszenia. Jak wynika z licznych badań soli produkowanej przez zakład skarżącej odpowiadała ona składowi soli spożywczej zgodnie z Polską Normą dotyczącą jakości soli spożywczej (PN-C-84081-2:1998), nie zawierała substancji szkodliwych dla zdrowia ani też zanieczyszczeń. W takim przypadku mogła ona być jako produkt przetworzony spożywana przez ludzi.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że żaden przepis prawa dotyczący żywności nie reguluje źródła pochodzenia surowca, z którego może być wytworzona sól spożywcza. Powołana przez Sąd norma zawarta w Kodeksie Żywnościowym FAO/WHO dla soli spożywczej Codex Standard for Food Grade Salt (CX Stan 150-1985), według której sól spożywcza powinna być pozyskiwana ze złoża naturalnego, naturalnej solanki bądź wody morskiej, nie stanowi prawa ani miejscowego ani unijnego i nie przesądza, że tylko z takich źródeł może sól przeznaczona do spożycia przez ludzi pochodzić. Również miarodajnym w tym zakresie źródłem informacji co do niemożności stosowania soli wyprodukowanej z soli wypadowej nie może być informacja zamieszczona na stronie internetowej firmy [...] S.A. Istotnie

z informacji tej wynika, że sól wypadowa znajduje zastosowanie w przemyśle chemicznym i energetycznym, a także może być wykorzystywana do produkcji barwników i do zimowego utrzymania dróg oraz i to, że sól ta nie ma atestu soli spożywczej, a w związku z tym nie może być stosowana do celów spożywczych, ale producent soli wypadowej wypowiada się co do swojego produktu, który nie był

w żaden sposób przetworzony. Procesy jakim sól wypadowa została poddana

w zakładzie skarżącej spowodowały, że nabrała ona cech soli spożywczej.

Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że w końcu lutego i początkach marca 2012 r. organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach kontroli interwencyjnych

w zakładzie skarżącej, jak i u kupujących jej produkty podmiotów pobrały próbki soli do badań laboratoryjnych. Analizy próbek przeprowadzono w laboratoriach Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...], Zakładu Higieny Weterynaryjnej w [...], Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej

w [...]. Na podstawie przeprowadzonych analiz próbek soli i peklosoli jednostki te przesłały sprawozdania do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Na ich podstawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny

w [...] sporządził w dniu 3 kwietnia 2012 r. oceny jakości próbek, w których to ocenach stwierdził, że w zakresie oznaczanych parametrów fizykochemicznych próbki soli jak i peklosoli odpowiadają wymaganiom określonym w ustawie z dnia 25 sierpnia o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2010 nr 136 z późniejszymi zmianami), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 września 2010 w sprawie substancji wzbogacających dodawanych do żywności (Dz.U. nr 174, poz. 1184) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2010 r. w sprawie dozwolonych substancji dodatkowych (Dz. U. nr 232, poz. 1525 z późniejszymi zmianami).

Pomimo tych ustaleń Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]

w dniu [...] marca 2012 r. wydał decyzję znak: [...] nakazującą wycofanie z rynku soli warzonej próżniowo wyprodukowanej przez [...] A. T. z rygorem natychmiastowego wykonania. Jednakże decyzją (znak: [...]) z dnia [...] czerwca 2012 r. organ drugiej instancji uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skarżąca miała prawo sądzić, że jej działanie, na podstawie prawomocnych decyzji jest zgodne z prawem, a w związku z tym nie poniesie negatywnych konsekwencji swojego działania. Przekonania nabrała nie tylko wskutek decyzji WPWIS, ale również innych Państwowych Powiatowych Inspektorów Sanitarnych

w [...], [...] [...] i [...], które zgodnie dopuściły jej produkty do obrotu, co w potwierdza że były one żywnością.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w związku z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego poprzez przyjęcie, że wprowadzona do obrotu sól i peklosól nie jest żywnością

w myśl tych przepisów. Przede wszystkim wskazać należy, że nieprawidłowa jest konstrukcja powyższego zarzutu ponieważ zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Wskazany art. 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia składa się

z 61 ustępów. Jedynie ust. 1 powyższego przepisu odnosi się do art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego i do tego przepisu odniesie się Sąd.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.b.ż.ż., żywnością (środkiem spożywczym) jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady

wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywości oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L 2002.31.1. z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 178/2002 żywność (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Powyższe rozporządzenie w preambule przedstawia zasady obowiązujące wszystkie kraje członkowskie, takie jak m.in.: zapewnienie wysokiego poziomu ochrony życia i zdrowia ludzkiego (2), konieczne przyjęcie środków, których celem jest zagwarantowanie istnienia systemów, które identyfikują

i odpowiadają na problemy bezpieczeństwa żywności w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania rynków wewnętrznych oraz, aby chronić zdrowie ludzkie (10), w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności konieczne uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności (12). W art. 1 wskazano cel rozporządzenia jako stworzenie podstawy do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i interesów konsumentów związanych z żywnością.

Słusznie uznał Sąd I instancji, że powyższych warunków nie spełnia wprowadzana przez skarżącą do obrotu w latach 2007 - 2012 jako sól warzona albo sól inaczej określana, w celach spożywczych, sól wypadowa (przemysłowa) stanowiąca odpad poprodukcyjny przeznaczony wyłącznie na cele techniczne np. do posypywania dróg w okresie zimowym, po uprzednim nadaniu jej cech chemicznych środka spożywczego. Sól wypadowa (przemysłowa), której za pomocą procesów technicznych nadano parametry środka spożywczego, nie jest bowiem produktem przeznaczonym do spożycia przez ludzi.

Naruszenie art. 103 ust. 1 (brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego) i 104 ust. 2 u.b.ż.ż., pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wiąże z datą wprowadzenia produktu do obrotu, a nie z datą stwierdzenia naruszenia i wydania decyzji, wskazując, że wprowadzenie produktu do obrotu, co miało miejsce do dnia 29 lutego 2012 r.

Wyjaśnić należy, że w przypadku stwierdzenia przez organ popełnienia deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1-3 u.b.ż.ż., karę należy wymierzyć w wysokości trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający (art. 103 ust. 1 in fine). Zasadą jest, że w przypadku deliktów z art. 103 ust. 1 pkt 1-3 u.b.ż.ż. organ ma obowiązek ustalenia wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu, jako żywność oraz zbadania, czy wysokość nakładanej kary nie narusza zasad określonych w art. 103 ust. 2 u.b.ż.ż. Z kolei norma art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. stanowi, że ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Wynika z niej, że kara winna być proporcjonalna, co oznacza, że nie może być nadmierna i musi uwzględniać wagę naruszenia, ale jednocześnie, jako kara

o charakterze prewencyjnym, musi być skuteczna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie uznał Sąd I instancji, że organy sanitarne prawidłowo przyjęły za podstawę naliczenia kwestionowanej kary rok poprzedzający wymierzenie kary (w drodze decyzji administracyjnej), a nie rok poprzedzający wprowadzenie produktu do obrotu, wobec treści art. 104 ust. 1 i 2 u.b.ż.ż. Wymierzona kara jest skutkiem stwierdzenia przez inspektora sanitarnego naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. oraz winna spełniać przesłanki, które mogą być ustalone jedynie w toku postępowania administracyjnego, tj. muszą uwzględniać stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Za uznaniem, że za podstawę naliczenia kwestionowanej kary przyjmuje się rok poprzedzający wymierzenie kary w drodze decyzji administracyjnej, przemawia okoliczność – na którą słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji – że po stronie wprowadzającego do obrotu produkt niebędący żywnością nie powstała przed wydaniem decyzji

w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Co więcej, do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciążył w ogóle żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny ustawowy obowiązek zapłaty kary.

Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie świadczy o tym, że Sąd I instancji nie uchybił wymogom określonym niniejszym przepisem. Stan sprawy, zarzuty skargi i stanowiska stron zostały przedstawione prawidłowo. Podstawę prawną rozstrzygnięcia wyjaśniono w sposób dostateczny. Sąd I instancji wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że skarżąca jako prowadząca działalność gospodarczą na podstawie przepisów krajowych jak i wspólnotowych ponosi odpowiedzialność za działania podjęte w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 29 lutego 2012 r.

Odnosząc się do zarzutu, że organy administracji sanitarnej w zakresie ustalenia, że wprowadzana do obrotu sól i peklosól sól nie jest żywnością oparły rozstrzygnięcie na uzasadnieniu postanowienia Prokuratury Okręgowej w [...]

z dnia [...] marca 2015 r. umarzającego śledztwo w sprawie [...] to wyjaśnić należy, że błędny jest pogląd skarżącej kasacyjnie wskazany w powyższym zarzucie. Organy administracji sanitarnej skorzystały jedynie z części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzonej przez Prokuraturę Okręgową w [...]. Takie przekazywanie informacji o możliwym naruszeniu prawa między organami nie stanowi naruszenia prawa. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. organ administracji może potraktować jako dowód wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy i nie jest

z prawem sprzeczne. W tej sprawie postanowienie Prokuratury Okręgowej

w [...] stanowiło jedynie informację o możliwym naruszeniu przepisów prawa przez skarżącą kasacyjnie. Nie narusza to również zasady legalności wynikającej

z art. 6 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu, że Sąd I instancji nie uwzględnił podczas rozstrzygnięcia, że część produktów wprowadzonych do obrotu przez skarżącą nastąpiło w skutek wykonania prawomocnych decyzji organów inspekcji sanitarnej,

w tym również [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zezwalających na wprowadzenie ich do obrotu jako "odpowiadających wymaganiom określonym w aktualnie obowiązujących przepisach prawa", to wyjaśnić należy, że wydanie decyzji zezwalającej na wprowadzenie do obrotu nie wyłącza bieżącego nadzoru sanitarnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. 2019 r., poz. 59) do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących m.in. nadzoru nad jakością zdrowotną żywności.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.