Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1613/12 w sprawie ze skargi H. B. i F. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

II OSK 716 / 13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi H. B. i F. B. uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Starosta Brzozowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. i W. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i jednorodzinnego typu DM-6208, osadnika ścieków z przyłączem kanalizacyjnym, przyłącza wodociągowego, elektroenergetycznego, dojazdu i dojścia na działce położonej w Izdebkach nr ewid. [-C-]/2, [-C-]/1.

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyli H. i F. B., wskazując na jej niezgodność z decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] maja 2007r. ustalającą warunki zabudowy na działkach nr [-C-]/2 i [-B-] w I. Zdaniem wnioskodawców Starosta pominął działkę nr [-B-], przez którą w analizie urbanistycznej do decyzji o warunkach zabudowy przewidziano dostęp działki inwestora ([-C-]/2) do drogi powiatowej. Wnioskujący poinformowali także, że w Sądzie Rejonowym w Brzozowie toczy się postępowanie o "unieważnienie umowy" dotyczącej ustanowienia przez nich służebności przejazdu na rzecz inwestora.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda Podkarpacki na podstawie art. 28 K.p.a., art. 61a K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Brzozowskiego z dnia [...] września 2007 r., stwierdzając, że H. i F. B. nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie. Wskazując na treść art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, organ podkreślił, że wnioskodawcy nie byli traktowani jako strony postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż ich działka nie znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Budynek mieszkalny inwestora zaplanowany na działce nr [-C-]/2 został usytuowany w odległości ponad 31 m od granicy działki nr [-A-] (własność H. i F. B.). Odwołując się zaś do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), Wojewoda podkreślił, że odległość 31 m budynku na działce nr [-C-]/2 od granicy działki nr [-A-] znacznie przekracza minimalne odległości (4 m, 3 m) określone tym przepisem. Ponadto działka H. i F. B. znajduje się poza obszarem urządzeń budowlanych związanych z budynkiem objętych rozstrzygnięciem kwestionowanego pozwolenia na budowę m.in. dojazdu i dojścia na działce inwestycyjnej (oznaczonego w projekcie zagospodarowania działki inwestycyjnej nr 2), które zostały zaplanowane z pominięciem działki nr [-A-].

Po rozpatrzeniu zażalenia H. i F. B., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego zastosowanie w sprawie znalazł art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Projektowany budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości ok. 40 m od granicy należącej do skarżących działki nr ew. [-A-], natomiast najbliżej położone w stosunku do ww. działki objęte pozwoleniem na budowę obiekty, tj. osadnik ścieków oraz przyłącze wody oddalone są od jej granicy odpowiednio o ok. 23 m oraz ok. 17,5 m. Z tych względów obszar oddziaływania spornej inwestycji mieści się całkowicie w granicach działek nr ewid. [-C-]/2 i [-C-]/1, a jej realizacja nie przewiduje żadnych, wynikających z przepisów prawa, ograniczeń w sposobie jej zagospodarowania, w szczególności wynikających z przepisów ww. rozporządzenia. Jak wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, bez wpływu na ocenę posiadania przez H. B. i F. B. przymiotu strony w sprawie pozostawały argumenty związane z ustanowioną służebnością drogową, jak również kwestie dotyczące działki nr ewid. [-B-], która stanowi własność M. i J. K., a wnioskodawcom nie przysługuje do niej żaden tytuł prawny.

Wobec treści art. 1 pkt 11 i 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), właściwą formą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie jest postanowienie.

Skargę na powyższe postanowienie złożyli H. B. i F. B., stwierdzając, że został naruszony ich interes prawny w zakresie przyjęcia prawa inwestorów do przejazdu i przejścia przez ich działkę. Inwestor został pozbawiony dostępu do drogi publicznej przez działkę skarżących i zobowiązany będzie wykonać zjazd z drogi powiatowej, ustalony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących ich działka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, ponieważ dojazd i dojście do drogi publicznej prowadzi przez ich nieruchomość w bezpośredniej styczności z działką inwestora.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za zasadną.

Wskazując na nowelizację art. 157 K.p.a. oraz art. 61a K.p.a., Sąd podkreślił, że złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Jednocześnie, jak wskazał Sąd odmowa wszczęcia postępowania nie jest możliwa, kiedy ustalenie czy określony podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. W ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ administracji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego w kwestii podmiotowej legitymacji materialnoprawnej strony żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie. Tylko po wszczęciu postępowania i w jego toku można było dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i oceni, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dla powyższej analizy bez znaczenia będzie to, że wnioskodawcy nie uczestniczyli w postępowaniu zwykłym w charakterze strony. Dla ustalenia interesu prawnego skarżących organ winien wyjaśnić kwestię podnoszoną w skardze, tj. czy działka nr [-A-] stanowiąca własność H. i F. B. znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, gdyż jak wskazali skarżący dojazd i dojście do drogi publicznej prowadzi przez ich nieruchomość w bezpośredniej styczności z działką inwestora. Gdyby, dostęp do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji był zapewniony przez działkę skarżących, stanowiącą ich własność, obciążenie tej działki ustanowioną drogą konieczną stanowiłoby ograniczenie w jej zagospodarowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Z przedstawionych względów Wojewódzki, Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 a § 1 K.p.a. polegające na błędnej wykładni art. 61a § 1 K.p.a. przez wskazanie, że w sytuacji gdy brak legitymacji materialnoprawnej wnioskodawców nie miał charakteru oczywistego, przepis ten nie mógł być stosowany i wymagane było wszczęcie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, co skutkowało uchyleniem postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2012 r. oraz postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy postanowienia te były prawidłowe.

Wskazując na powyższy zarzut kasacji, organ odwoławczy wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że art. 61a § 1 K.p.a., dodany w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego (jego wszczęcia) od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Poprzez wskazanie przesłanki podmiotowej, której zaistnienie skutkuje odmową wszczęcia postępowania, tj. wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej został zobligowany do zbadania, czy wnoszący podanie jest stroną, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Nie można zatem się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd, że art. 61 a § 1 K.p.a. będzie miał zastosowanie tylko w wypadku, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Ustawodawca objął dyspozycją art. 61a § 1 K.p.a. zarówno sytuacje, gdy konieczne będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia posiadania przymiotu strony podmiotu wnoszącego podanie, jak również sytuacje, gdy przymiot strony będzie wynikał wprost z podania. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonana przez Sąd interpretacja tego przepisu, ograniczająca jego stosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty i nie wymaga dokonywania dodatkowych ustaleń, całkowicie pomija wykładnię językową. Z brzmienia tego przepisu nie wynika by organ był zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wyłącznie wówczas, gdy oczywiste jest, że żądnie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będąca stroną.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli H. i F. B., podważając jej zasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż ujawniony na tle niniejszej sprawy spór sprowadzał się do wykładni przepisu art. 61a § 1 K.p.a. i określenia zakresu jego zastosowania. Zgodnie z wykładnią zaprezentowaną przez Sąd pierwszej instancji wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – jak w niniejszej sprawie nieważnościowego – jest możliwe jedynie, gdy organ ustali w sposób oczywisty brak przymiotu strony wnioskodawcy. Stanowisko to zakwestionował Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzając w rozpoznawanej kasacji, że organ winien wydać takie postanowienie w każdym przypadku ustalenia, że wnioskodawca nie może być stroną postępowania, którego wszczęcia żąda, ze względu na brak swego interesu prawnego.

Rozstrzygając powyższy spór, zauważyć trzeba, iż oba powyższe stanowiska znajdują swoje odzwierciedlenie w poglądach formułowanych w literaturze prawniczej: pierwszy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 297; E. Klat- Górska i K. Sobieralski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków. L. Klat- Wertelecka, A. Mudrecki (red.). Wydanie II. Gdańsk 2012, str. 265- 266, 661-662; G. Łaszczyca. Postępowanie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Warszawa 2011, str. 187- 188; J. Chmielewski. Art. 61a KPA jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Monitor Prawniczy 2014 r., nr 2, str. 84) oraz drugi prezentowany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (W. Chróścielewski. Zmiany w zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011 r., z. 4, str. 14- 15; R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.). Warszawa 2014, str. 288- 290).

W przeciwieństwie do doktryny, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle powyższego zagadnienia prezentuje jednolity pogląd, uznając, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tylko oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej złożone żądanie. Brak interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być, zatem oczywisty, nie budzący wątpliwości i niewymagający przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu jego weryfikacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 1966/1120 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11; z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1151/12; z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12; z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2685/12; z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2774/12; z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2980/12; z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2872/12; z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2944/12 i II OSK 2945/12; z dnia 30 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 150/13 i z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą kasację.

Stwierdzić trzeba, iż dokonując wykładni art. 61a § 1 K.p.a., jej rezultaty nie mogą prowadzić do wniosków niedających się pogodzić z wywodzoną z art. 7 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego, której konsekwencją dla osoby wnoszącej podanie do organu administracji jest prawo do czynnego udziału w postępowaniu, które obejmuje w zakresie prawa do obrony, nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. Prawo do czynnego udziału w postępowaniu znajduje swoje odzwierciedlenie w różnych gwarancjach procesowych określonych przepisami K.p.a., jak np. prawo do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1, art. 81), prawo dostępu do akt sprawy (art. 73 § 1), prawo wnioskowania o przeprowadzenie dowodu (art. 78 § 1), czy udziału w jego przeprowadzeniu (art. 79 § 2). Stanowiące korelat powyższych uprawnień obowiązki organu administracji w zakresie realizacji zasady czynnego udziału, mogą zostać zrealizowane w postępowaniu administracyjnym, a nie "poza nim" – przed jego wszczęciem. Z tych też przyczyn podmiot występujący z żądaniem wszczęcia postępowania powołuje się na swój interes prawny. Ustalenie zasadności tego żądania musi być jednak oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji zobowiązany jest prowadzić w toku postępowania administracyjnego z poszanowaniem prawa procesowego, w szczególności zaś zasad postępowania administracyjnego. Nie można tracić z pola widzenia także tego, że niejednokrotnie owe czynności obejmować będą szczególnie złożone działania prawne organu administracji i to zarówno w zakresie wykładni norm prawa materialnego, jak i ustaleń stanu faktycznego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby natomiast do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z K.p.a. lub też odwrotnie – braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., po zakończeniu którego odmówiłby wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a.

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, iż rozważanie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego byłoby sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Tym samym, w każdym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania.

Zauważyć również trzeba, iż ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, jego zasięgu, ocena przepisów odrębnych mogących wprowadzać określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym należy dokładnie przeanalizować wszystkie okoliczności stanu faktycznego sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1974/12; z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2872/12; z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2980/12).

Mając powyższe okoliczności na uwadze, za nieuzasadniony należało uznać postawiony w kasacji zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a.

W konsekwencji powyższego na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.