I OSK 564/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-02-11	
Data wpływu	2009-04-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Lech
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Teresa Rutkowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 1056/08	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603; art. 156 ust 1,3,4; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 136, art. 138 § 2, § 12, § 15; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008r. sygn. akt I SA/Wa 1056/08 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych I Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego i odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, pod rozbudowę drogi krajowej [...] na odcinku W. – T., prawa użytkowania wieczystego przysługującego [...] S.A. w P. do gruntu Skarbu Państwa, obręb S. I., gm. S., oznaczonego jako działki nr [...],[...],[...],[...] oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego.

Od powyższej decyzji [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej [...]) wniosła odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciła organowi I instancji wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trakcie prowadzonych negocjacji i nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (przeprojektowanie wjazdu na teren stacji paliw oraz utrata przychodów z tytułu utrudnionego dojazdu do stacji).

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że mając na uwadze termin ważności wyceny prawa użytkowania wieczystego określony w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) [dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami] pismem z dnia 1 lutego 2008 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego za pośrednictwem organu I instancji o potwierdzenie ważności sporządzonego operatu szacunkowego. W piśmie z dnia 10 marca 2008 r. rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że nie jest możliwe potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia 22 grudnia 2006 r., ponieważ w ostatnich miesiącach 2006 r. i w 2007 r. wystąpiły istotne zmiany na rynku nieruchomości, tj. ceny transakcyjne znacznie wzrosły, tzn. nastąpiły zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Ministra, taki stan rzeczy oznacza konieczność dokonania analizy rynku nieruchomości na terenie gminy w 2007 r. i nowych obliczeń. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że postępowanie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części celem ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze Ministrowi Infrastruktury zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 2 K.p.a., polegające na braku przesłanek dla uchylenia decyzji oraz jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, bowiem operat szacunkowy będący podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był ważny w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji; 2) art. 107 § 3 K.p.a., polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poprzez jego niepełność oraz pozorność.

W uzasadnieniu podniósł, że Minister Infrastruktury swoim postępowaniem doprowadził do sytuacji, w której ze względu na niewyrażenie przez rzeczoznawcę majątkowego zgody na aktualizację przedmiotowego operatu (marzec 2008 r.), zaszła potrzeba uzupełnienia znacznej części materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, takie działanie Ministra stoi w jawnej sprzeczności z zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 2 K.p.a., a jednocześnie prowadzi do naruszenia zasady zaufania wynikającej z art. 8 K.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zauważył, że zgodnie z poglądami judykatury, wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Natomiast w zaskarżonej decyzji Minister uchylając do ponownego rozpatrzenia decyzję Wojewody Mazowieckiego nie podał żadnych innych powodów, niż utrata ważności przedmiotowego operatu szacunkowego. Tymczasem, zgodnie z art. 107 K.p.a., z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Prawidłowe uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji, w szczególności winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. W kontekście powyższego skarżący stwierdził, że ograniczenie się przez Ministra Infrastruktury do opisania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie historii sprawy wraz z stwierdzeniem iż postępowanie wymaga uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części, bowiem chodzi o sporządzenie nowego operatu szacunkowego należało uznać za naruszenie art. 107 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury stwierdził, że wydana ona została z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji, wskazał, że istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ odwoławczy miał obowiązek wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w przypadku gdy wycena biegłego rzeczoznawcy (operat szacunkowy), stanowiąca podstawę ustalenia w decyzji organu pierwszej instancji odszkodowania za wywłaszczenie, w toku postępowania odwoławczego stała się nieaktualna. Istotnym było więc ustalenie, czy przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy obejmuje znaczną (większą) część postępowania wyjaśniającego.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Ministra Infrastruktury, że przeprowadzenie tylko jednego dowodu w postaci opinii biegłego, z punktu widzenia znaczenia dla sprawy, czy objętości w stosunku do innych dowodów, obejmuje w takiej sprawie znaczną (a więc dużą, przekraczającą połowę) część postępowania wyjaśniającego. Sąd zauważył, że sprawy wywłaszczeniowe, także te prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należą do spraw skomplikowanych. W tego rodzaju sprawach organ przeprowadza postępowanie wyjaśniające nakierowane na ustalenie wielu różnych okoliczności, dotyczących w szczególności: wyczerpania trybu przedwywłaszczeniowego, celu publicznego na jaki następuje wywłaszczenie, przedmiotu wywłaszczenia, praw podlegających wywłaszczeniu, osoby wywłaszczanej oraz wysokości odszkodowania. Kwestia ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie jest zatem tylko jednym z koniecznych elementów sprawy wywłaszczeniowej, który uwidacznia się w wydanym przez organ wywłaszczeniowy rozstrzygnięciu. Zdaniem sądu meriti, należało w szczególności mieć na uwadze zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a.). Rozstrzyganie zaś sprawy w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a., jak podkreślił Sąd, następuje wyjątkowo, a organ wydający decyzję kasacyjną w tym trybie ma obowiązek wyjaśnić powody niezastosowania w sprawie art. 136 K.p.a. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie może bowiem podlegać wykładni rozszerzającej.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada prekluzji w gromadzeniu materiału dowodowego na etapie pierwszoinstancyjnym. Oznacza to, że organ odwoławczy w sytuacji zmiany stanu faktycznego sprawy, po wydaniu kwestionowanej decyzji, ma możliwość przeprowadzenia w uzupełniającym zakresie nawet więcej niż jednego nowego dowodu (art. 136 K.p.a.). Takie działanie organu nie narusza praw stron postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ w postępowaniu odwoławczym mają one możliwość zapoznania się z opinią biegłego i sporządzenia z niej notatek, czy odpisów, ustosunkowania się do opinii rzeczoznawcy, wnioskowania o ocenę jej prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, przedłożenia własnej wyceny oraz wypowiedzenia się w sprawie, co do zgromadzonych dowodów, przed wydaniem decyzji. Dlatego, w ocenie Sądu, rację miał skarżący twierdząc, że Minister Infrastruktury uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie uzasadnił należycie powodów zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a.

W skardze kasacyjnej, pełnomocnik skarżącego Ministra Infrastruktury zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że decyzja uchylona zaskarżonym wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a., w sytuacji, gdy – wbrew stanowisku Sądu – organ II instancji nie mógł samodzielnie przeprowadzić postępowania dowodowego, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, stwierdził, że ustalenia Sądu I instancji są błędne, gdyż niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w sposób pozwalający przyjąć, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art.138 K.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Kasator zgodził się wykładnią przepisów art. 138 § 2 i 136 K.p.a. dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale w jego ocenie nie oznacza to zasadności wydanego wyroku.

Wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

W myśl art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) rzeczoznawca sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Kasator wskazał, że jako organ II instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczone prawo własności przez organ I instancji, czym – w jego ocenie – wypełnił obowiązek wynikający z art. 136 K.p.a. Wobec natomiast informacji rzeczoznawcy, iż nie jest możliwe potwierdzenie aktualności tego operatu, zdaniem Ministra, koniecznym stało się dokonanie ponownej analizy rynku lokalnego oraz dokonanie stosowanych obliczeń i sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który stanowiłby podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczone prawo.

Ponadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, w dacie orzekania przez organ II instancji sporządzenie nowego operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wiązałoby się z oceną zastosowania innych reguł wyceny wywłaszczanego prawa.

Dalej kasator wskazał, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zdaniem kasatora, operat szacunkowy stanowi najważniejszy dowód w postępowaniu wywłaszczeniowym. Z uwagi na jego wagę, musi on zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Prawo to może zostać zrealizowane tylko i wyłącznie poprzez gwarancję dwukrotnej oceny tego dowodu.

Reasumując, w ocenie autora skargi kasacyjnej, potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego przy zastosowaniu innych - aktualnych danych o rynku nieruchomości, a co za tym idzie prawdopodobnie innych reguł wyceny, uzasadniała zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 16 czerwca 2008 r. - wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie naruszała art. 138 § 2 K.p.a., co winno skutkować oddaleniem skargi. Skoro Sąd uchylił decyzję, to doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób istotny wpływający na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. )[ dalej p.p.s.a.] skargę kasacyjną można oprzeć na: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie , 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , gdyż zgodnie z art.. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem Sądu I instancji wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga jest uzasadniona.

Tak jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95 ( ONSA 1997, Nr 1 poz.35) "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji" Wynika to z art. 138 K.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji ( a nie oddalenie odwołania ) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 1992 r. II SA 49/92 ( niepubl.), w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. ( patrz B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C.H.Beck, Wydanie 10 z 2009 r. – komentarz do art. 138). Dążąc w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie wówczas , gdy zachodzą przesłanki o jakich mowa w przepisie art. 138 § 2 K.p.a., to jest gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie budzi wątpliwości, że sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. Okoliczność, że żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, i że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a., nie budziła wątpliwości ani Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ani organu odwoławczego wnoszącego skargę kasacyjną. Problem stanowiła natomiast ocena, czy przyjęta przez organ odwoławczy, konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadniała w rozpatrywanej sprawie zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Sposób sformułowania przesłanek ustawowych do wydawania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnych pozostawia bowiem temu organowi pewien margines swobody przy ocenie, czy przesłanki te istotnie wystąpiły ( np. uchwała SN z 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/9 - OSNAPiUS z1997 r. Nr 15, poz. 262 ; uchwała NSA z 4 maja 1998 r. FPS 2/98 - ONSA 1998 z. 3, poz. 79, wyrok NSA z 22 września 1981 r. II SA 400/81 – ONSA1981 z. 2, poz.88).

Zgodnie z art. 156 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2004 nr 261, poz. 2603 ze zm.) rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto w myśl art. 156 ust. 4 ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

W rozpatrywanej sprawie nie budził wątpliwości fakt, że operat szacunkowy będący podstawą określenia w decyzji organu I instancji wysokości odszkodowania za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego przysługujące [...] S.A. w P. do gruntu Skarbu Państwa został sporządzony w dniu 22 grudnia 2006 r. Zatem w dacie wydawania decyzji przez Ministra Infrastruktury ([...].06.2008 r.) okres wskazany w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami już upłynął. Organ odwoławczy pismem z dnia 1 lutego 2008 r. wystąpił za pośrednictwem organu I instancji o potwierdzenie aktualności operatu i uzyskał odpowiedź rzeczoznawcy, że nie jest to możliwe z uwagi na istotne zmiany cen na rynku nieruchomości w ostatnich miesiącach 2006 roku i w 2007 roku. Rzeczoznawca stwierdził, że do określenia aktualnej wartości nieruchomości konieczna jest analiza rynku nieruchomości na terenie gmin w 2007 roku i nowe obliczenia.

W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że organ odwoławczy zwracając się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego wypełnił obowiązek wynikający z art. 136 K.p.a., a po ustaleniu, że potwierdzenie aktualności operatu nie jest możliwe, prawidłowo uznał, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji.

W sprawie o wywłaszczenie nieruchomości, opinia biegłego może być bowiem uzupełniona w trybie art. 136 K.p.a., lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Niewątpliwie trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości postępowanie wyjaśniające musi być nakierowane na ustalenie wielu różnych okoliczności, a kwestia ustalenia wysokości odszkodowania jest tylko jednym z koniecznych elementów decyzji wywłaszczeniowej, co wynika z wprost z treści art. 119 ust. 1 ustawy. Należy jednak zgodzić się z kasatorem, że dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość odszkodowania za odjęcie prawa własności ( prawa użytkowania wieczystego), dla podmiotów wywłaszczanych ma znaczenie kluczowe. Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania sformułowana w art. 15 K.p.a. jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach.

Odmowa potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, powodująca konieczność sporządzenia operatu na nowo, uzasadniała zatem, z powyżej wskazanych przyczyn, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Oceny tej nie zmienia fakt, że przyczyną takiego stanu rzeczy była bezczynność organu odwoławczego. W takim przypadku techniczno - procesowa zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 K.p.a. musi ustąpić przed zasadą wrażającą ideę praworządnej decyzji stosowania prawa, jaką jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Organ administracji kierujący postępowaniem powinien oceniać każdą sprawę pod kątem przyśpieszenia i uproszczenia czynności, ale bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom. ( B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Wydanie 8 str. 162 -166).

Wysoką rangę zasady wyrażonej w art. 15 K.p.a. potwierdza art. 78 Konstytucji R.P.

Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczenie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już w wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1756/06 (ONSAiWSA 2009/2/33 ) oraz w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. I OSK 175/09 ( niepubl.).

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny niezasadnie zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a., a zatem doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Na zasądzoną na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 złotych składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego (180 zł) – za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym określone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.) w wysokości 75% stawki minimalnej, wynoszącej 240 zł.