Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 6 sierpnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. II SA/Kr 1332/17 w sprawie ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. II SA/Kr 1332/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "Kolegium") z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent") z dnia [...] czerwca 2009 r., znak: [...] zatwierdzającego ugodę zawartą w dniu [...] czerwca 2009 r. pomiędzy M. R., A. R., a S. S. w sprawie dotyczącej zakłóceń stosunków wodnych. Postanowienie o zatwierdzeniu ugody wydane zostało w oparciu o art. 119 § 1 w zw. z art. 114 w zw. z art. 123 oraz art. 13 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a.").

A. R. i M. R. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzeniu sprawy, stwierdzając, że przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r. Kolegium w sposób rażący naruszyło treść art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej: "Prawo wodne") poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Wbrew stanowisku Kolegium ugoda zatwierdzona postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. narusza art. 114 K.p.a. Ponadto postanowienie Kolegium z dnia [...] czerwca 2017 r. zostało wydane naruszeniem art. 107 § 3 oraz art. 7 i art. 77 K.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], Kolegium utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2017 r. Wskazało, że art. 30 Prawa wodnego umożliwia właścicielom gruntów ustalenie zmiany stanu wody na gruntach pod warunkiem, że zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną i że dotyczy tylko ugód zawieranych w celu ustalenia zmiany stanu wody na gruncie, które to ugody są zawierane poza postępowaniem administracyjnym. Niniejsze postępowanie toczyło się w oparciu o art. 29 Prawa wodnego. Strona postępowania zgłosiła, iż dochodzi już do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W takiej sytuacji możliwe było zawarcie ugody, lecz jej podstawą nie będzie art. 30 Prawa wodnego, ale art. 114 i następne K.p.a. Ugoda została zawarta w toku postępowania w sprawie naruszenia stanu wody na gruntach. Zaskarżone postanowienie zostało więc wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną i zarzuty naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego, nie znajdują żadnego potwierdzenia. Ugoda nie narusza interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Nie doszło do naruszenia interesu społecznego, albowiem z punktu widzenia tego interesu pożądane jest właśnie rozwiązywanie spraw na drodze ugodowej i żadne dobro istotne z punktu widzenia społecznego nie zostało naruszone. Przy zawieraniu ugody nie doszło do naruszenia słusznego interesu strony. Ugoda została odczytana i przyjęta bez zastrzeżeń przez wszystkie strony. Strony miały zagwarantowany także środek zaskarżenia (zażalenie) na postanowienie zatwierdzające ugodę, o czym je pouczono i z którego to prawa nie skorzystały. Przed zawarciem ugody pozostawiono stronom czas na zastanowienie, czy chcą rozwiązać konflikt w sposób ugodowy (protokół z rozprawy administracyjnej z marca 2009 r. – k. 178, notatka służbowa z 8 kwietnia 2009 r. – k. 184).

W skardze M. R. zarzucił, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a tym samym zaistnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanych aktów, uzasadniając szczegółowo podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżone postanowienie z powodu naruszenia art. 7 i art. 77 w zw. z art. 114 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że ze względu na okoliczności dotyczące zmiany stosunków wodnych zatwierdzenie ugody, charakter sprawy, jak i przepisy szczególne na to pozwalają i nie sprzeciwiają się temu. O ile stosownie do art. 114 K.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, strony mogą zawrzeć ugodę, to winien na nią pozwalać charakter sprawy, jak i nie mogą się temu sprzeciwiać przepisy szczególne. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organ nie dokonał kontroli ze względu na wymogi z art. 29 Prawa wodnego, czy realizacja postanowień ugody jest możliwa w świetle charakteru ugody dotyczącej zmiany stosunków wodnych. Organ administracyjny zatwierdzając ugodę w zakresie zmiany stanu wód gruntowych zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem przepisów szczególnych, w tym przypadku ustawy - Prawo wodne. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie nie odniosło się do oceny czy ustalone ugodą zmiany nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną, w tym w kwestii podnoszonego w skardze pozwolenia wodnoprawnego. Zawarty w art. 114 K.p.a. wymóg zatwierdzenia ugody przez organ administracji publicznej odczytywany winien być łącznie z postanowieniami art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które nakładają obowiązek kontroli czy ugoda nie narusza obowiązującego prawa a w szczególności, czy porozumienie stron będące jej treścią, którego celem jest zmiana dotychczasowego stanu wody na gruncie, nie wpłynie szkodliwie na nieruchomości sąsiednie, w świetle materialnych przepisów ustawy - Prawo wodne, w tym zwłaszcza art. 29. Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia zatwierdzającego sporną ugodę nie zbadało w ogóle powyższych kwestii ograniczając się do oceny formalnej wydania postanowienia zatwierdzającego ugodę, pomijając okoliczności, które mogą wpłynąć na zmianę stanu wody na gruncie. Dotyczy to zwłaszcza spowodowania przez właściciela zmian stanu wody na gruncie, które szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, co rozstrzygane jest w formie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego). W tym kontekście ugoda musi zostać skontrolowana w aspekcie możliwego obejścia tego przepisu. W sprawie nie została zbadana treść ugody w zakresie zmian stosunków wodnych wpływających niekorzystnie na inne nieruchomości, nie wyjaśniono okoliczności niekorzystnego wpływu zmiany stosunków wodnych na działki sąsiednie (osób trzecich, nie będących stroną zawartej ugody) i nie przeprowadzono w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających i dowodowych. Dotyczy to zwłaszcza kwestii zalania działki sąsiedniej nr [...]1, której właściciel nie był stroną ugody. Organ nie zbadał zatem czy ugoda jest nieważna w świetle art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez wykraczanie poza sferę, która może być regulowana tego rodzaju ugodą. Istotą niewadliwej ugody o zmianie stanu wody na gruntach jest zabezpieczenie interesu stron, którymi w tym przypadku są właściciele wszystkich gruntów, na których następuje zmiana stosunków wodnych. Skoro zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne właściciele gruntów mogą zmienić/ustalić zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną/grunty sąsiednie, to tym samym właściciele gruntów nie mogą ustalić zmian/zmienić w jakikolwiek sposób stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te wpłyną szkodliwie na sąsiednie/ inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną – czego organ nie uwzględnił w przedmiotowej sprawie.

Skargę kasacyjną wniósł S. S. (dalej: "Skarżący kasacyjnie"), zaskarżając wyrok w całości, wnosząc na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.) – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.

1. naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 114 K.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, w miejsce jej oddalenia, w sytuacji gdy organ procedujący w sprawie zasadnie, bazując na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta z dnia [...] czerwca 2009 r. o zatwierdzeniu ugody (dalej: Postanowienie), w szczególności nie ma podstaw do uznania, że sprawa, z uwagi na jej charakter lub przepisy szczególne, nie mogła zostać zakończona w drodze ugody, czy też że realizacja ugody niekorzystnie wpłynie na nieruchomości sąsiednie. Powyższe naruszenie doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia prawidłowego postanowienia organu;

2. naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne poprzez uwzględnienie skargi, w miejsce jej oddalenia, a to wskutek bezzasadnego uznania, że organ procedujący w niniejszej sprawie nie zbadał przesłanek nieważności Postanowienia w świetle normy art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, podczas gdy organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym dla prawidłowego rozpoznania sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym (w tym również w świetle ww. normy art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego) i słusznie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności Postanowienia. Powyższe naruszenie doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia prawidłowego postanowienia organu.

W uzasadnieniu podniesiono, że WSA dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia nie tak, jak powinno zostać skontrolowane postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym, lecz jakby było to postanowienie kończące postępowanie w trybie zwykłym. Tego typu postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 K.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 K.p.a. czynności wyjaśniające podejmowane są w celu wyjaśnienia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości kwestionowanej decyzji, a nie na użytek ponownego rozpoznania zakończonej sprawy. W ocenie Skarżącego kasacyjnie Kolegium prawidłowo przeprowadziło postępowanie wyjaśniające (w zakresie wyjaśnienia ewentualnej kwalifikowanej wady Postanowienia) i słusznie uznało, że Postanowienie takich wad nie posiada. Zatwierdzało bowiem ugodę zawartą pomiędzy stronami prowadzonego postępowania administracyjnego, było prawidłowe formalnie oraz w sposób kwalifikowany nie naruszało przepisów prawa (w tym art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego), interesu społecznego ani też słusznego interesu stron, co organ szczegółowo wykazał. Strona wnosząca o stwierdzenie nieważności w żaden sposób nie wykazała, że realizacja zatwierdzonej ugody wpływa niekorzystnie na nieruchomości sąsiednie i to pomimo, że od zatwierdzenia ugody minęło prawie 9 lat. Wskazano, że ugoda dotychczas nie została wykonana. W konkluzji podkreślono, że Kolegium prawidłowo i w sposób wyczerpujący przeanalizowało wszystkie przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. R. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów sformułowanych skargą kasacyjną.

Ocena zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że postępowanie, w którym zapadło postanowienie Prezydenta z dnia [...] czerwca 2009 r. wszczęte zostało na wniosek M. R. i dotyczyło zakłócenia przez Skarżącego kasacyjnie stosunków wodnych. W sprawie tej, na podstawie art. 29 Prawa wodnego, organy orzekły o przywróceniu stosunków wodnych, jednakże rozstrzygnięcia te uchylił WSA (wyrok z dnia 20 października 2008 r. sygn. II SA/Kr 822/08). W ponownie prowadzonym postępowaniu, pomiędzy M. R. i A. R. oraz S. S. doszło do zawarcia ugody (k. 235-236 akt adm.), zatwierdzonej następnie postanowieniem Prezydenta z dnia [...] czerwca 2009 r. Postanowienie to stanowiło przedmiot wniosku M. R. o stwierdzenie nieważności, przy czym z akt administracyjnych oraz ze skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że ugoda zatwierdzona wskazanym postanowieniem, nie została wykonana. Zasadnie więc skarga kasacyjna wskazuje, że postępowanie nieważnościowe prowadzone jest w nowej, odrębnej sprawie a jego celem jest zbadanie, czy postanowienie Prezydenta z dnia [...] czerwca 2008 r. jest obarczone jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zawarcie ugody w sprawie administracyjnej prowadzonej w oparciu o przepis art. 29 Prawa wodnego a następnie zatwierdzenie tej ugody, wbrew oczekiwaniom skargi kasacyjnej, nie mogło ograniczyć się jedynie do oceny formalnej strony wydanego postanowienia w oderwaniu od materialnoprawnej podstawy sprawy administracyjnej, w której ugoda została zawarta. Tymczasem Kolegium w postępowaniu nieważnościowym dokonało oceny wyłącznie postanowienia pod kątem rażącego naruszenia przepisów postępowania, które legły u jego podstaw, tj. art. 114 i nast. K.p.a. pomijając zupełnie treść zatwierdzonej ugody i ewentualnego szkodliwego jej wpływu, w razie wykonania, na grunty sąsiednie. Zasadnie więc WSA stwierdził, że brak oceny przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. także w odniesieniu do treści ugody w sprawie prowadzonej w oparciu o art. 29 Prawa wodnego w aspekcie rażącego naruszenia tego przepisu oznacza, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania. Jeśli chodzi o zakres postępowania, które w ramach nowej sprawy (o stwierdzenie nieważności postanowienia) należy przeprowadzić, to w tym względzie WSA zajął jednoznaczne stanowisko. Dodać jedynie można, że poza działką nr [...]3 oraz nr [...]1, co do których wykonanie ugody może wywrzeć skutki, jest jeszcze działka nr [...]1. Z akt administracyjnych bowiem wynika, że rów, określany w postępowaniu jako "melioracyjny", na którym wykonano murek powodujący zmiany stanu wody na gruncie, dotyka także działki nr [...]1. Wyjaśnienia więc wymaga w tym postępowaniu czy ugoda nie narusza w rażący sposób prawa materialnego. Zatem ma rację WSA stwierdzając, że doszło do naruszenia przepisów postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., skoro nie zbadano ugody ze względu na brzmienie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Prowadzi to do wniosku, że słusznie WSA nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu wyjaśnienia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości kwestionowanego rozstrzygnięcia, przy czym zakres tego postępowania w żadnym wypadku nie wykracza poza ramy postępowania nadzwyczajnego. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 114 K.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony.

Prawidłowe stanowisko WSA co do zakresu postępowania nieważnościowego prowadzonego w "nowej" sprawie (z wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę) ma ten skutek, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego jest również nieusprawiedliwiony. Ponownie wskazać należy, że konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania ma na celu ustalenie czy ugoda nie została zawarta z naruszeniem art. 29 Prawa wodnego. Zatem o naruszeniu ostatnio wskazanego przepisu nie może być mowy.

W konsekwencji WSA nie naruszył art. 151 P.p.s.a. Jest to bowiem przepis wynikowy, tj. określający sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny. W sytuacji, w której organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego w sposób określony w art. 145 § 1 P.p.s.a., przepis ten stanowi podstawę oddalenia skargi. W rozpoznawanej sprawie WSA trafnie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania i uchylił zaskarżone postanowienie.

Reasumując, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.