Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi Z. W. i T. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie wstrzymania robót budowlanych i nakazania przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 11 [...] 2006 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 z zm.) oraz art. 123 k.p.a. wstrzymał roboty budowlane przy odbudowie budynku gospodarczego na działkach nr 105/2 i 435 w Z. i nałożył na M. A. obowiązek przedłożenia w terminie do 5 czerwca 2006 r. wymienionych w tym postanowieniu dokumentów. Zobowiązanie objęło: złożenie zaświadczenia co do zgodności usytuowania budynku z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami uzgodnieniowymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie postanowieniem z dnia 10 [...] 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o treść art. 123 k.p.a. uchylił powyższe postanowienie wskazując, iż zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż nie nastąpiło zwiększenie wymiarów budynku, a przemurowanie ścian i wzmocnienie fundamentów nastąpiło w wyniku stwierdzenia ich złego stanu technicznego. W związku z tym błędne było wydanie nakazu określonego uchylonym postanowieniem.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła M. W. działająca w imieniu Z. i T. W.. W zażaleniu wniosła o uchylenie postanowienia bądź stwierdzenie jego nieważności z uwagi na naruszenie art. art. 6, 8, 9, 10, 11, 123, 126, 124 § 2 i 61 § 4 k.p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 grudnia 2007 r. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że stosownie do treści art. 141 § 4 k.p.a. na wydane w toku postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przypadku zastosowania art. 123 k.p.a. brak jest ustawowych zapisów o możliwości zaskarżenia wydanego na tej podstawie postanowienia. Ponadto o braku możliwości wniesienia zażalenia strona została pouczona.

W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. i T. małż. W. działający przez pełnomocnika – córkę M. W. zarzucili, że zaskarżone postanowienie narusza: art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez wyłączenie możliwości wniesienia zażalenia, a tym samym kontroli rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy; art. 123 k.p.a. poprzez uznanie, że przepis ten mógł stanowić podstawę uchylenia postanowienia, art. 124 § 2 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego, art. 126 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie treści tego przepisu oraz art. 134 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie.

Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie naruszało wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w wyniku pisma Z. W., którym zwróciła się do organów nadzoru budowlanego o skontrolowanie legalności prowadzonych przez M. A. robót budowlanych przy budynku gospodarczym. W wyniku przeprowadzonych oględzin organ stwierdził, że inwestor zakresem dokonanych robót budowlanych znacznie wykroczył poza posiadane zgłoszenie na remont budynku.

W tej sytuacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmując działania w kierunku ewentualnej legalizacji wykonanych robót, wydał postanowienie w dniu 11 [...] 2006 r. w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymując prowadzenie robót i nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów.

Jednakże, na co należało zwrócić uwagę, na postanowienie przewidziane w art. 48 ust. 2, które zgodnie z ust. 3 tego artykułu powinno zawierać wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz określać obowiązki przedstawienia stosownych dokumentów w określonym terminie nie przysługuje zażalenie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2267/06, LEX nr 334813).

Skoro na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego ustawa ta nie przewidziała zażalenia, to należy przyjąć, że postanowienie takie może zaskarżyć strona wyłącznie w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie o czym stanowi art. 142 k.p.a. Kwestia ta nie może być sporna mając na uwadze, że w Prawie budowlanym wprost określono przypadki, w których na postanowienie - wydane na jego podstawie - przysługuje zażalenie (np. art. 50 ust. 5, art. 49 ust. 1 pkt 3, art. 81 ust. 3). Wśród tych postanowień brak postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, co oznacza, że zażalenie na to postanowienie jest niedopuszczalne.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu również postanowienie organu uchylające swoje własne postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 nie podlega osobnemu zaskarżeniu w drodze zażalenia.

Należy pamiętać, że postanowienie wydane w tym trybie ma za cel jedynie ustalenie istnienia dowodów, których zakres i kształt znajduje odbicie dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wpływając na jej kształt.

Postanowienie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty, stanowi jedynie element postępowania wyjaśniającego i z tej przyczyny ustawodawca wyłączył możliwość jego odrębnego zaskarżenia, traktując je jedynie jako etap postępowania znajdujący konkretyzację w decyzji, od której to dopiero przysługuje odwołanie, a następnie skarga do sądu. Dopiero przedłożenie lub nie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów uprawnia organ do podjęcia kolejnych kroków, uzależnionych od wyniku postępowania dowodowego prowadzonego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego.

Nielogiczne byłoby rozumowanie, że dopuszczalne jest złożenie zażalenia na postanowienie uchylające postanowienie, w stosunku do którego ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia. W tym kontekście nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. w zw. z art. art. 78 Konstytucji RP. Rozwiązania ustawowe wyłączające możliwość zaskarżenia przez stronę postanowienia wydanego w omawianym trybie mają charakter wyjątku od gwarantowanego przez art. 78 Konstytucji RP prawa do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Wyjątek ten uzasadniony jest charakterem postępowanie mającego za cel nie rozstrzygniecie sprawy, lecz ustalenie stanu faktycznego. Wymóg art. 78 Konstytucji spełnić może jedynie "pełen" środek zaskarżenia, tj. taki, za pomocą którego strona może kwestionować zarówno wykładnię regulacji prawnej i sam proces subsumpcji, a także ustalenia stanu faktycznego dokonane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Dopiero taki środek prawny pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym. W związku z tym jednoinstancyjność postępowania wywołanego wydaniem postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego – nie może naruszać art. 78 Konstytucji RP.

Ponadto postępowanie w tym trybie jest postępowaniem incydentalnym i również z tego względu nie można do niego wprost stosować przepisów Konstytucji przyznających stronie prawo do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78) oraz przewidujących dwuinstancyjność postępowania (art. 176). Jednoinstancyjność w omawianym przypadku ma na celu przyspieszenie postępowania bez potrzeby jego dzielenia na etapy podlegające odrębnej weryfikacji w sytuacji gdy można przeprowadzić jednorazową kontrolę zarówno legalności wydanego rozstrzygnięcia, jak również poszczególnych etapów postępowania wpływających na jego treść.

Należy również pamiętać, że nie bez przyczyny nałożenie obowiązków przewidzianych art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego następuje w formie postanowienia a nie decyzji administracyjnej. Ustawodawca kształtując formę prawną działania organu przewidzianą tym przepisem uczynił to z uwzględnieniem art. 123 § 1 i 2 k.p.a. Postanowienie jest to w zasadzie rozstrzygnięcie, które nie dotyczy załatwienia sprawy administracyjnej, lecz samego postępowania w sprawie. Przyczynia się ono do osiągnięcia celu postępowania, ale nie rozstrzyga istoty sprawy. Wynika to wprost z art. 123 k.p.a. przewidującego, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej - § 2). Regułą zatem jest, iż postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o jej istocie.

W związku z tym niedopuszczalne jest, aby rozważając dopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane w toku nie zakończonego postępowania administracyjnego przyjmować, że ta dopuszczalność wynika z ogólnej zasady dwuinstancyjności, a nie z przepisów prawa (art. 141 § 1 k.p.a.).

W tym miejscu należy wskazać, że Sąd również dostrzegł uchybienia proceduralne popełnione przez organ I instancji przy wskazaniu podstawy prawnej postanowienia z dnia 10 [...] 2007 r. uchylającego wcześniejsze postanowienie z dnia 11 [...] 2006 r. Jednakże z uwagi na charakter etapu postępowania, jak również przedstawioną argumentację zasadnym było przyjęcie, że stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie z dnia 10 [...] 2007 r.

W tej sytuacji słusznie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Należy wskazać, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać między innymi z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Taką przyczyną jest właśnie, jak w niniejszej sprawie, nie przewidzenie przez przepisy Prawa budowlanego, jak również przepisy k.p.a. możliwości złożenia zażalenia na postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 tego Prawa, co skutkuje również niemożnością zaskarżenia działania organu polegającego na uchyleniu tego postanowienia. Z tej przyczyny nie mógł być uznany za uzasadniony zarzut naruszenia art., art. 124 § 2, 126 i 134 k.p.a.

Dodatkowo należy wskazać, iż uchylenie postanowienia z dnia 11 [...] 2006 r. nie wpłynęło na tryb, w oparciu o który będzie prowadzone postępowanie w stosunku do przedmiotowego obiektu. Jak wynika z akt sprawy na dzień wydania niniejszego orzeczenia nie istnieje rozstrzygnięcie organu wskazujące w oparciu o jakie przepisy Prawa budowlanego zostanie rozstrzygnięta sprawa. Niemniej jednak zarówno decyzja kończąca postępowanie, jak również wydane w toku postępowania rozstrzygnięcia incydentalne (nie podlegające odrębnemu zaskarżeniu) będą podlegać kontroli najpierw organu II instancji, a następnie sądu.

W związku z tym w pełni uzasadnione więc w świetle prawa, było wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Była to prawidłowa reakcja organu II instancji na złożone przez skarżących zażalenie od postanowienia, na które nie służył środek odwoławczy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.