Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D. w Krakowie z siedzibą w Krakowie oraz K. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 510/19 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi D. w Krakowie z siedzibą w Krakowie oraz K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 lutego 2019 r., znak: SKO.PW/4171/61/2018 w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego działek postanawia: oddalić zażalenie.

Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 510/19 o odmowie wstrzymania wykonania pkt 2 i 3 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 lutego 2019 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego działek zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżoną, ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, zostało wszczęte na wniosek J. K. oraz M. M. w dniu 2 kwietnia 2014 r. z uwagi na zmianę stanu wód na gruncie działek w [...] o nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...].

Decyzją z 12 lutego 2018 r., znak: WGKOŚ.6331.3.2014, Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka, na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm.), odmówił wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego terenu działki nr [...] w [...] przez W. H. (pkt 1 decyzji); nakazał [...] Spółce z o.o. z siedzibą w Krakowie przywrócenie stanu poprzedniego terenu działek nr [...],[...] ([...]) w [...] poprzez rozbiórkę ukrytych żwirowych warstw wodoprzepuszczalnych, a po ich usunięciu wypełnienie wykopów miejscowymi glinami pylastymi, zagęszczając je w trakcie zasypu warstwami co 30 cm (pkt 2 decyzji); nakazał K. W. przywrócenie stanu poprzedniego terenu działki nr [...] w [...] poprzez rozbiórkę urządzeń podziemnych wraz z infrastrukturą, a po ich usunięciu wypełnienie wykopów miejscowymi glinami pylastymi, zagęszczając je w trakcie zasypu warstwami co 30 cm (pkt 3 decyzji).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 lutego 2019 r. w przedmiocie zmiany stosunków wodnych skarżący [...] Sp. z o.o. w Krakowie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 5 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji stwierdzając, że w sprawach budowlanych trwałe skutki wykonania decyzji administracyjnych są nieuniknione.

Na skutek zażalenia W. H., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II OZ 1025/19 ww. postanowienie Sądu I instancji z 5 lipca 2019 r. uchylił. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprecyzyjnie wskazał zakres wstrzymania decyzji, gdyż odniósł się do całej decyzji, podczas gdy zaskarżona była ta jej część, która dotyczyła skarżących, co sprawia, że wstrzymanie mogło dotyczyć tylko tego zakresu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że Sąd I instancji naruszył art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez brak oceny argumentów Spółki w aspekcie ewentualnych zagrożeń związanych z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Sąd powinien ustalić, czy wskazywana przez Spółkę kolizja wykonania decyzji zachodzi, a rzecz tyczy zagrożenia zniszczenia drogi dojazdowej, a także kanalizacji na wody opadowe. Taka analiza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogłaby być dokonana w oparciu o plany zagospodarowania działek objętych nakazem przywrócenia do stanu poprzedniego, których jednakże brak w aktach sprawy. Brak tych planów powoduje, że nie można jednoznacznie przesądzić o zachodzeniu tej kolizji. To z kolei powoduje, że przedwczesne jest stwierdzenie Sądu I instancji, iż zachodzą przesłanki do udzielenia skarżącym ochrony tymczasowej. Uchylając zaskarżone postanowienie NSA zobowiązał Sąd I instancji do wydania orzeczenia zarówno w oparciu o treść wniosku, jak i o materiał zgromadzony w aktach sprawy, akcentując jednak, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił Sądowi I instancji także niewzięcie pod uwagę interesu innych stron postępowania.

Postanowieniami z dnia 23 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji w punktach dotyczących skarżących. W odniesieniu do skarżącej Spółki Sąd I instancji uznał, że Spółka nie wykazała zaistnienia przesłanek udzielenia jej ochrony tymczasowej, tj. wskazujących, że wykonanie zaskarżonego aktu grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub wywoła skutki trudne do odwrócenia. Poprzestanie na podniesieniu okoliczności świadczących, w ocenie skarżącej, o niebezpieczeństwie wyrządzenia szkody Sąd uznał za niewystarczające i niepozwalające na wstrzymanie wykonania decyzji. Podobne stanowisko Sąd wyraził w odniesieniu do wniosku K. W..

W ponowionym wniosku w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji skarżący wnieśli o wstrzymanie jej wykonania w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji odnośnie do punktu 2 i 3. Do wniosku załączyli projekt budowlany we fragmentach dotyczący drogi na działce nr [...] oraz zbiorników na wody opadowe podnosząc, że w sytuacji wykonania decyzji urządzenia te ulegną zniszczeniu.

Na skutek rozpoznania tego wniosku, zaskarżonym postanowieniem z 22 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 61 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w zakresie, w jakim odnosi się do punktu 2 i 3 decyzji organu I instancji.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności, wydane na podstawie § 2 i 3 sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Oceniając przedstawiony przez skarżących fragment projektu budowlanego dotyczącego drogi Sąd stwierdził, że przedłożony projekt budowlany pochodzi z 2013 r., zatem nie jest nowym projektem. Sąd zauważył, że przed wydaniem postanowienia z 23 grudnia 2019 r. do akt sądowych została złożona decyzja nr 429/2013 z 20 czerwca 2013 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę drogi dojazdowej o nawierzchni utwardzonej na działce nr [...] /k. 32/. Ponadto przedłożono także wówczas projekt tej drogi /k. 33 i 34 akt sądowych/. Zatem okoliczność, że istnieją przedmiotowe dokumenty, była znana sądowi poprzednio. Fakt utwardzenia drogi na tej działce wynika także z opinii biegłego, który drogę utwardzoną tłuczniem przedstawił na zdjęciu na str. 3 opinii. Wobec tego fakt istnienia takiej drogi nie jest nową okolicznością.

Zdaniem Sądu, nie jest także nową okolicznością fakt wydania uprzednio pozwolenia na budowę obejmującego budowę kanalizacji na wody opadowe, w ramach pozwolenia na budowę udzielonego decyzją nr 1028.2015 z dnia 2 września 2015r. /k. 36 akt sądowych/. Decyzja ta została uchylona w związku z prowadzonym przez PINB postępowaniem w sprawie istotnych odstępstw. Niezależnie od tego, fragmenty dokumentacji wraz z dokumentacją przedstawioną z ponowionym wnioskiem o wstrzymanie wykonania znajdują się w aktach administracyjnych (t. II, k. 956) i były znane tak organom, jak i biegłemu oraz sądowi przy wydaniu poprzedniego postanowienia. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od wydania poprzedniego orzeczenia w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie doszło do zmiany okoliczności.

Zażalenie na postanowienie z 22 stycznia 2020 r. wnieśli [...] sp. z o.o. z Krakowie oraz K. W. zarzucając Sądowi I instancji brak rozpoznania istoty sprawy z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji przez Sąd I instancji oraz naruszenie art 61 § 3 p.p.s.a. Zdaniem wnoszących zażalenie, Sąd I instancji wydając postanowienie myli sądową kontrolę wynikającą z art. 3 § 1 p.p.s.a. z rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji (art. 61 § 3 p.p.s.a.), w którym to postępowaniu wpadkowym Sąd związany jest okolicznościami powoływanymi przez wnioskodawcę w zakresie wyrządzenia znacznej szkody, lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przesądza, czy podawane okoliczności w istocie sprawiają, iż decyzja wyrządzi szkodę czy doprowadzi do nieodwracalnych skutków bądź nie.

Oddalanie wniosku z powołaniem się na to, że w aktach sprawy, którą Sąd bada rozpoznając skargi, zalegają dokumenty na które powołuje się wnioskodawca w nowym wniosku o wydanie postanowienia o wstrzymanie wykonania decyzji i wobec tego nie stanowi to nowej okoliczności, stanowi o braku rozpoznania istoty sprawy. Sąd I instancji mógłby się powoływać na przesądzenie tej przesłanki, gdyby w toku rozpoznania pierwotnego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji roztrząsał owe okoliczności. Sam fakt, iż były sądowi znane jest niewystarczający - Sąd musi jeszcze poczynić co do tej wiedzy odpowiednie rozważania, czego nie zrobił oddalając pierwotny wniosek zawarty w skardze na decyzję. Okoliczności wskazane w ponownym wniosku są zatem nowe, gdyż uprzednio przez Sąd niebadane. Powoływanie się na okoliczności przesądzone może mieć znaczenie o tyle, o ile były wyraźnie badane przez Sąd, nie zaś w sposób dorozumiany.

Wobec tego, iż Sąd nie rozpoznał wniosku, powołując się na wiedzę organów i biegłego w postępowaniu administracyjnym, wnoszący zażalenie uznali, że istota sprawy nie została rozpoznania, co sprawia, że zażalenie jest zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Mając na uwadze, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji był wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania (w części) zaskarżonej decyzji złożony po prawomocnym rozpoznaniu uprzednio złożonego wniosku w tożsamym przedmiocie, zaskarżone postanowienie z 22 stycznia 2020 r. prawidłowo zostało wydane w odniesieniu do przepisu art. 61 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności.

Warunkiem dokonania tego rodzaju zmiany jest stwierdzenie zmiany okoliczności uzasadniających uprzednie rozstrzygnięcie, a więc zaistnienie bądź odpadnięcie którejś z przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Bez takiej zmiany okoliczności, tryb zmiany postanowienia nie może zostać zastosowany. Podstawą do zmiany nie jest natomiast kwestionowanie stanowiska zajętego przez sąd, stąd wniosek strony o zmianę postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może być traktowany jak środek zaskarżenia takiego postanowienia (postanowienie NSA z dnia 23 października 2018 r. sygn. I OSK 1353/18). Warunki określone w art. 61 § 4 p.p.s.a. dotyczą zaistnienia nowych okoliczności albo ujawnienia dotąd nieznanych, a nie zmiany strategii argumentacyjnej strony (postanowienie NSA z 20 stycznia 2012 r. II FZ 819/11).

Na gruncie niniejszego postępowania wpadkowego przypomnieć trzeba, że uzasadniając pierwotny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (tj. wniosek, który obejmowała złożona skarga) skarżący wywodzili, iż wykonanie tej decyzji spowoduje zniszczenie drogi dojazdowej oraz zburzenie kanalizacji na wody opadowe. Na skutek oceny prawnej zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2019 r. (postanowienie o sygn. II OZ 1025/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w toku ponownego rozpoznania pierwotnego wniosku o wstrzymanie wykonania zobowiązany został do analizy tego wniosku w odniesieniu zarówno do jego treści, jak i w oparciu o materiał znajdujący się w aktach sprawy. W postanowieniach z dnia 23 grudnia 2019 r., wydanych na skutek ww. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowę wstrzymania zaskarżonej decyzji w punktach dotyczących skarżących Sąd I instancji uzasadnił brakiem wykazania przez skarżących zaistnienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, tj. wskazujących, że wykonanie zaskarżonego aktu grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub wywoła skutki trudne do odwrócenia.

W kolejnym, drugim wniosku w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, będącym przedmiotem postępowania wpadkowego zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia z 22 stycznia 2020 r., zasadność udzielenia im ochrony tymczasowej skarżący ponownie połączyli z niebezpieczeństwem wyrządzenia im znacznej szkody na skutek zniszczenia drogi dojazdowej oraz zburzenia kanalizacji na wody opadowe w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 26 lutego 2019 r. Uzasadnienie tego wniosku odnosi się zatem do identycznych okoliczności faktycznych dotyczących zgłoszonej potrzeby wstrzymania zaskarżonego aktu, jak uzasadnienie pierwotnego wniosku skarżących w tym przedmiocie, zatem w tym zakresie nie można przyjąć, że doszło do zmiany okoliczności postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie, uzasadniających uwzględnienie wniosku w trybie art. 66 § 4 p.p.s.a.

Zmiana okoliczności postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wiązać się może ponadto z kwestiami dowodowymi, tj. z późniejszym ujawnieniem dowodów, w oparciu o które uzasadnione stanie się wnioskowanie o zaistnieniu którejś z przesłanek uzasadniających wstrzymanie zaskarżonej decyzji lub ustaniu tych przesłanek, w konsekwencji czego uzasadniona będzie zmiana pierwotnego rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej. Na gruncie tej sprawy również tego rodzaju zmiany okoliczności Sąd I instancji nie stwierdził, a Naczelny Sąd Administracyjny wniosek ten akceptuje. Jego przyjęcie uprawnia poczynione przez Sąd I instancji ustalenie, że załączone do drugiego ze złożonych w tej sprawie wniosków o wstrzymanie wykonania decyzji wnioski dowodowe dotyczyły dokumentów zawartych już w aktach sprawy (projektu budowlanego drogi oraz pozwolenia na budowę kanalizacji na wody opadowe), a zatem znanych Sądowi I instancji w dacie rozstrzygania w sprawie pierwotnego wniosku postanowieniami z 23 grudnia 2019 r., na okoliczności niekwestionowane przez Sąd – utwardzenia przedmiotowej drogi oraz wykonania kanalizacji. Nota bene zauważyć trzeba, że ten materiał dowodowy znany był również Sądowi I instancji w dacie wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 5 lipca 2019 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, uchylonego przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 13 listopada 2019 r. II OZ 1025/19. Przypomnieć należy, że postanowienie to opierało się na ustaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że skarżąca Spółka załączając do skargi decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [...] w [...] oraz decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...],[...]w [...] wraz z decyzją zmieniającą tą decyzję nie załączyła projektów zagospodarowania powyższych działek. Tymczasem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, brak planów zagospodarowania działek nr [...],[...] ([...]) w [...], a co za tym idzie rozmieszczenia na tych działach wskazanych we wniosku inwestycji Spółki powoduje, że nie można jednoznacznie przesądzić o zachodzeniu kolizji inwestycji z wykonaniem zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do powyższych stwierdzeń zawartych w prawomocnym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2019 r. należało zatem przyjąć, iż wnioskowany materiał dowodowy przedstawiony wraz z drugim wnioskiem o wstrzymanie wykonania był nieistotny dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o udzielenie skarżącym ochrony tymczasowej, gdyż już na wcześniejszym etapie postępowania został on wiążąco uznany za niewystarczający do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach nie można zatem podzielić zapatrywania wnoszących zażalenie, że okoliczności wskazane w ponownym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji są nowe, gdyż uprzednio przez Sąd niebadane.

Należy zauważyć, że nowe okoliczności sprawy mogłyby się w rozważanym przypadku ujawnić wraz z przedstawieniem planów zagospodarowania działek objętych nakazem przywrócenia do stanu poprzedniego, o których mowa w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2019 r., na okoliczność potencjalnej kolizji wykonania decyzji z zagrożeniem zniszczenia drogi dojazdowej oraz kanalizacji. Tego rodzaju dowodów jednakże w tej sprawie nadal nie przedstawiono.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art.197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.