Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 663/15 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz M. B. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 663/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi M. B. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] października 2014 r.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 12 maja 2014 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. wpłynął wniosek M. B. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych na rok 2014. Pismem z dnia z dnia 5 czerwca 2014 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał wnioskodawczynię do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma wymienionych w nim braków formalnych stwierdzonych we wniosku (brak określenia powierzchni gruntów na działce ewidencyjnej ogółem, niedołączenie wskazanych załączników graficznych oraz niepodanie wszystkich pól obowiązkowych dla wskazanych działek). Wezwanie doręczono stronie w dniu 9 czerwca 2014 r. W dniu 16 czerwca 2014 r. M. B. uzupełniła wymaganą dokumentację.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) oraz art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L Nr 316, s. 65 ze zm.), wniosek o przyznanie płatności w roku 2014 składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu. Uzupełnienie wniosku strony nastąpiło po upływie tego terminu, tj. dnia 16 czerwca 2014 r., co stanowi przekroczenie terminu na składanie wniosków o 32 dni kalendarzowe. Tymczasem zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.

W zażaleniu na powyższe postanowienie M. B. zarzuciła organowi nieprawidłową wykładnię art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez przyjęcie, że przepis ten wyłącza m.in. stosowanie art. 64 § 2 k.p.a.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podnosząc, że uzupełnienie wniosku nastąpiło z przekroczeniem ostatecznego terminu na składanie wniosków, który przypadał na dzień 9 czerwca 2014 r.

M. B. wniosła na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 2 września 2015 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że organy błędnie utożsamiły moment złożenia wniosku z momentem złożenia dokumentacji uzupełniającej. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca złożyła niekompletny wniosek o przyznanie płatności w dniu 12 maja 2014 r., a więc przed upływem terminu określonego w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach. Wniosek został przez nią terminowo konwalidowany w dniu 16 czerwca 2014 r. poprzez złożenie dokumentacji uzupełniającej, zażądanej wcześniejszym wezwaniem organu doręczonym skarżącej w dniu 9 czerwca 2014 r. Sąd I instancji uznał za błędne stanowisko organu, że uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a. jest bezskuteczne ze względu na treść art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009. W ocenie Sądu I instancji, uzupełnienie wniosku w terminie zakreślonym przez organ wywołuje skutek od daty złożenia wniosku, a nie jak błędnie przyjął organ od daty jego uzupełnienia. Dopiero niezachowanie terminu wyznaczonego do usunięcia braków wniosku, w sytuacji nieprzywrócenia terminu do dokonania czynności, daje możliwość oceny, że wniosek został złożony po terminie.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu złożył od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 663/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że braki kwalifikowane wniosku określone w art. 12 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1122/2009 mogą być uzupełnione w trybie art. 64 § 2 k.p.a. także po upływie nieprzekraczalnego terminu na złożenie wniosku określonego w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, podczas gdy do określenia skutków uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po terminie o wymagany w art. 12 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1122/2009 element niezbędny do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, tj. braku określenia powierzchni gruntów na działce ewidencyjnej ogółem, niedołączenia wskazanych załączników graficznych oraz niepodania wszystkich pól obowiązkowych dla wskazanych działek, zastosowanie powinien mieć, ze względu na prymat prawa europejskiego nad prawem krajowym, art. 23 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1122/2009, a nie art. 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., bowiem element wniosku o płatności wymieniony w art. 12 ust. 1 lit. d) rozporządzenia jest elementem kwalifikowalnym wniosku, który można uzupełnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a., ale tylko w terminie określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że złożenie wniosku zawierającego wszystkie niezbędne informacje po dniu 9 czerwca 2014 r. skutkuje uznaniem go za niedopuszczalny i odmową wszczęcia postępowania. Zdaniem organu, art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 należy interpretować w powiązaniu z art. 12 ust. 1 lit. d) rozporządzenia, zgodnie z którym pojedynczy wniosek powinien zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy w tym: określenie powierzchni gruntów na działce ewidencyjnej ogółem, załączenie wskazanych załączników graficznych oraz podanie wszystkich pól obowiązkowych dla wskazanych działek. Te braki wniosku są równoznaczne z brakiem złożenia wszystkich informacji, o których mowa art. 12 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1122/2009 i są objęte zakresem stosowania art. 23 ust 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Zatem dzień uzupełnienia wniosku o wskazane uchybienia należy traktować jako dzień złożenia samego wniosku. Zdaniem organu, okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpiło z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca.

W piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2017 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga została oddalona.

W skardze kasacyjnej organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 23 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 uznając, że stwierdzone przez organ braki wniosku są brakami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 12 ust. 1 lit. d) rozporządzenia i z tego powodu nie może mieć w tym przypadku zastosowania art. 64 § 2 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarta w art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 regulacja prawna dotycząca złożenia wniosku o płatności po wyznaczonym terminie nie wyłącza całkowicie zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., o czym świadczy chociażby treść art. 21 tego rozporządzenia.

Stwierdzenie zatem niedopuszczalności zastosowania w kwestiach uzupełnienia braków (błędów) wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wymaga dokładnego ustalenia, czy braki stwierdzone w konkretnym przypadku mieszczą się w dyspozycji art. 23 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko organu nie jest w tym zakresie jasne i co za tym idzie – przekonywujące. Wpierw bowiem organ I instancji potraktował te braki jako braki formalne w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Później, w zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności, pomimo uzupełnienia w zakreślonym ustawowym terminie tych braków formalnych określonych jako "brak załączników graficznych i niewskazanie dla dwóch działek ewidencyjnych powierzchni gruntów rolnych", organ uznał, że termin do złożenia wniosku nie został dochowany. Nie wyjaśnił jednak podstaw prawnych tego rozstrzygnięcia. Natomiast w skardze kasacyjnej organ opisał te braki jako "brak określenia powierzchni gruntów na działce ewidencyjnej ogółem, niedołączenie wskazanych załączników graficznych oraz niepodanie wszystkich pól obowiązkowych dla wskazanych działek".

Wobec tych niekonsekwencji i niejasności w stwierdzeniach organu co do tego, na czym dokładnie te braki wniosku polegały i jaki miały charakter nie można uznać podstawowego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 23 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 za uzasadniony.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).