Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant Referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz C. B. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

C. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2018 r. (nr [...]), którą organ na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organ administracji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego decyzją z [...] maja 2017 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 15c w zw. z 32 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, ponownie ustalił C. B. wysokość emerytury.

C. B. w dniu [...] lipca 2017r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na podstawie art. 8a tej ustawy i w konsekwencji ustalenie wysokości emerytury na zasadach korzystniejszych (art. 15 ustawy).

Wnioskodawca podał, że po zakończeniu w kwietniu 1971 r. zawodowej służby wojskowej, od [...] maja 1971 r. do [...] czerwca 1972 r. (a więc przez jeden rok i dwa miesiące) pełnił służbę w Granicznej Placówce Kontrolnej w G., skąd odszedł na własną prośbę. C. B. wyjaśnił, że został zatrudniony w Zakładzie [...] w G., a następnie jako pracownik cywilny w Wydziale Transportu KW MO (Policji), gdzie pełnił służbę aż do 2006 r. (początkowo jako [...] później [...]).

C. B. stwierdził, że służba w strukturach Służby Bezpieczeństwa (w Granicznej Placówce Kontroli) "była jedynie epizodem w (jego) życiu zawodowym" i dlatego nie ma podstaw do obniżenia pobieranego dotychczas świadczenia emerytalnego.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 8a ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ podniósł, że "krótkotrwałość" i "rzetelność" są pojęciami nieostrymi, dokonał ich wykładni językowej. Zdaniem Ministra, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, natomiast narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako "dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza", przy czym nie chodzi tu o zagrożenie które było normalnym następstwem służby, ale o zagrożenie rzeczywiste, wyjątkowe.

Dalej organ wskazał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby byłego funkcjonariusza) i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi, wybitnymi osiągnieciami w służbie, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 34 lata i 4 miesiące: (od - [...] kwietnia 1969 r. do[...]kwietnia 1971 r., od [...] maja 1971 r. do [...] czerwca 1972 r. i od [...] maja 1973 r. do [...] czerwca 2006 r.), z czego, jak wynika z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z [...] marca 2017 r. informującego o przebiegu służby C. B., przez okres 1 roku i 2 miesięcy (od [...] maja 1971 r. do [...] czerwca 1972r.) była to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy.

Organ stwierdził, że z pisma Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2018 r. wynika, że C. B. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki, był awansowany oraz pozytywnie opiniowany i nagradzany (Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant", Brązowym Medalem "Za Zasługi dla Obronności Kraju"). Minister dodał, że jednakże brak jest dokumentów potwierdzających udział funkcjonariusza w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia, rozumianych, zdaniem organu, jako rzeczywiste wyjątkowe następstwo służby a nie tylko ryzyko wpisane w pełnienie tej służby.

Z tych powodów organ stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z [...] lipca 2017 r.

C. B. w skardze do Sądu na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] listopada 2018 r. zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie dokonał oceny, czy nieco ponad roczna służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego jest służbą krótkotrwałą (art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy), niezasadnie przyjął, że narażenie zdrowia i życia, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, jest "dodatkowym czynnikiem wpływającym na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza". Organ nieprawidłowo uznał, że jego przypadek nie jest przypadkiem szczególnym w rozumieniu tego przepisu.

Zdaniem skarżącego, Minister naruszył ponadto przepisy prawa procesowego dotyczące ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy (art. 11 § 1, art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.): nie przeprowadził dowodu z dokumentów postępowania prokuratorskiego w sprawie [...]na okoliczność ustalenia, czy służba skarżącego miała miejsce z narażeniem życia i zdrowia i w konsekwencji dowolnie, niezgodnie z materiałem dowodowym, przyjął, że skarżący pełnił służbę nie narażając zdrowia i życia. Skarżący zarzucił organowi, że nie ustalił aktualnego stanu jego zdrowia (skarżący jest inwalidą II grupy, doznał udaru mózgu a stan zdrowia ciągle się pogarsza i dlatego nie jest w stanie podjąć dodatkowego zatrudnienia), nie wziął pod uwagę, że z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że "nie podzielał ideologii" państwa totalitarnego i odszedł z SB na własną prośbę. W konsekwencji dowolnie uznał, że przypadek skarżącego nie jest "szczególny" (w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy).

C. B. dodał, że organ poinformował go o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 79 k.p.a.), nie wskazał jednak przesłanek zależnych od strony, które nie zostały dotychczas (na dzień wysłania informacji) spełnione lub wykazane i w ten sposób naruszył art. 79a § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Przede wszystkim stwierdził, że Minister nie dokonał oceny "krótkotrwałości" jego służby na rzecz totalitarnego państwa i podniósł, że nie był to "okres znaczny". C. B. podkreślił, że "nie uległ indoktrynacji systemowej" - z własnej woli zwrócił się o zwolnienie ze służby, co spotkało się z aprobatą przełożonych, którzy nie dostrzegli w nim "zamiłowania do pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza MO".

Uzasadniając naruszenie przez organ art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, skarżący podniósł, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że narażenie zdrowia i życia jest niezbędnym warunkiem rzetelności służby. Skarżący dodał jednocześnie, że pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, o czym świadczy wypadek drogowy któremu uległ podczas służby i zarzucił, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie.

C. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych do wydania w terminie jednego miesiąca, decyzji uwzględniającej jego wniosek z [...] lipca 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13 b ustawy ( służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Z treści przytoczonego przepisu ustawy wynika, że istotą decyzji dotyczącej wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza mniej korzystnych zasad ustalania świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tym przepisie przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na wyłączenie stosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15a, art. 22a i art. 24 c ustawy zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji w tej sprawie jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie prawnym. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Sąd stwierdził uchybienia organu w tym zakresie.

Należy przypomnieć, że Minister oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że postawa i osiągniecia skarżącego, charakter służby i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister argumentował, że "szczególnie uzasadniony przypadek znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek". Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz totalitarnego państwa i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do wydania "pozytywnej" decyzji o której mowa w art. 8a ustawy.

Po pierwsze, w zaskarżonej decyzji organ przeprowadził wykładnię językową pojęcia "krótkotrwałości", ale nie dokonał oceny, czy czternastomiesięczna służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa jest służbą krótkotrwałą, czy nie.

Po drugie, organ dokonał błędnej wykładni i nieprawidłowo zastosował art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W zaskarżonej decyzji organ nie zakwestionował rzetelnego pełnienia służby przez skarżącego (powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji z [...] lutego 2018 r. dotyczące przebiegu służby C. B.), aczkolwiek dodał, że brak jest dokumentów potwierdzających udział funkcjonariusza w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia, rozumianych, zdaniem organu, jako rzeczywiste wyjątkowe następstwo służby a nie tylko ryzyko wpisane w pełnienie tej służby.

Zdaniem Sądu, w powołanym przepisie chodzi o rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem narażenia zdrowia i życia (zwrot: "w szczególności"). Oznacza to, ze ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażeniem zdrowia i życia, a zatem podstawą uznania, że służba była wykonywania rzetelnie mogą być również inne okoliczności.

Po trzecie, wymaganie "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy, stanowi dodatkowe kryterium oceny dwóch określonych w tym przepisie przesłanek wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy: krótkotrwałości służby i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Z tego wynika, że można było rozważać kwestię uzasadnionego wyłączenia zastosowania wobec skarżącego wymienionych przepisów ustawy tylko pod warunkiem łącznego spełnienia dwóch przesłanek określonych art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że funkcjonariusz, który pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa może liczyć na odstąpienie zastosowania wobec niego wspomnianych przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, jeżeli ta jego służba była wyjątkowo krótkotrwała, a po 31 lipca 1990 r. szczególnie rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki służbowe.

Można dodać, że o szczególnie rzetelnej służbie, czyli służbie wyróżniającej funkcjonariusza spośród innych funkcjonariuszy, mogą niewątpliwie świadczyć nagrody i awanse, których istotą jest przecież podkreślenie wyjątkowej postawy funkcjonariusza.

Jak już powiedziano, uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie organ nie wywiązał się z tego obowiązku należycie, przede wszystkim pominął milczeniem ocenę "krótkotrwałości" służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł., stosownie do 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).