II OSK 288/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-13	
Data wpływu	2023-02-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Piotr Broda
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Zabytki	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 435/22	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 647; art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568; art. 7, art. 19 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 435/22 w sprawie ze skargi A.J., B.R. i J.R. na uchwałę nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 435/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.J., B.R. i J.R. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2013 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 11 ust. 4 i części graficznej w odniesieniu do działki nr [...] położonej przy ul. Z. w K. (pkt I) i zasądził od Gminy Miejskiej Kraków solidarnie na rzecz A.J., B.R. i J.R. kwotę 831 (osiemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A.J., B.R. oraz J.R. zaskarżyli przywołaną wyżej uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem współwłasności nieruchomości obejmującej działkę nr [...], obr. [...] P. w K. z uwagi na objęcie zlokalizowanego na tej nieruchomości budynku całkowitą ochroną konserwatorską, podczas gdy kamienica przy ul. Z. w K. nie powinna być objęta całkowitą ochroną konserwatorską, gdyż nie znajduje to uzasadnienia w uwarunkowaniach historycznych i architektonicznych tego terenu,

2. art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7 u.p.z.p. przez wadliwe uwzględnienie wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz wymagań związanych z ochroną prawa własności nieruchomości, z uwagi na wprowadzenie w planie miejscowym nadmiernych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżących,

3. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez naruszenie nakazu starannego ważenia interesu publicznego i prywatnego, co w konsekwencji przyczyniło się do przyjęcia w planie miejscowym rozwiązań nieadekwatnych do zamierzonych celów związanych z ochroną konserwatorską nieruchomości należącej m.in. do skarżących,

4. art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm., dalej: "u.o.z.") przez uznanie, że przepis ten obligował organy planistyczne do objęcia budynku przy ul. Z. w K. całkowitą ochroną konserwatorską.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący są współwłaścicielami lokalu niemieszkalnego nr [...] ([...]) w budynku przy ul. Z. w K. Z własnością tego lokalu związany jest udział wynoszący [...] w nieruchomości wspólnej obejmującej działkę nr [...], obr. [...] P. Nieruchomość ta jest zabudowana kamienicą frontową (oznaczoną numerem adresowym – ul. Z.) posiadającą dwie kondygnacje nadziemne oraz strych. Ponadto na nieruchomości zlokalizowany jest budynek oficyny posiadający dwie kondygnacje. Kamienica została wybudowana w ok. 1895 roku i jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków.

Wskazany powyżej lokal został nabyty przez skarżących w 2009 r. w związku z zamiarem realizacji inwestycji obejmującej nadbudowę budynku o jedną kondygnację. Inwestycja ta została pozytywnie zaopiniowana przez organy ochrony zabytków, a 30 grudnia 2011 r. została wydana przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na cele mieszkalne polegająca na nadbudowie o jedną kondygnację mieszkalną nad budynkiem frontowym, dobudowie balkonu, lukarn oraz okien połaciowych, doświetleniu antresoli na poddaszu.

Plany inwestycyjne skarżących nie mogły jednak zostać zrealizowane, gdyż nieruchomość przy ul. Z. została objęta ustaleniami zaskarżonego planu. Według rysunku planu działka nr [...] znalazła się w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej oznaczonego symbolem MW/U.9. Z § 11 ust. 4 planu wynika, że nieruchomość wnioskodawców została objęta w planie całkowitą ochroną konserwatorską, co wyłącza możliwość nadbudowy budynku oraz zmiany kształtu dachu.

W skardze podniesiono, że o ile ujęcie budynku w gminnej ewidencji zabytków skutkuje koniecznością objęcia obiektu ochroną w planie miejscowym, to jednak nie przesądza jeszcze o zakresie tej ochrony. Skarżący wskazali, że w zaskarżonym planie w odniesieniu do obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków wprowadzono dwa poziomy ochrony – całkowitą ochronę konserwatorską (której zakres uregulowano w § 11 ust. 4 planu) oraz częściową ochronę konserwatorską (której zakres reguluje § 11 ust. 5 planu). O ile częściowa ochrona konserwatorska nie wprowadza istotnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości (pozwalając na nadbudowę, przebudowę, rozbudowę budynku oraz zmianę formy i kształtu dachu), o tyle objęcie budynku całkowitą ochroną konserwatorską wyklucza właściwie jakąkolwiek ingerencję w bryłę budynku.

Skarżący twierdzą, że budynek przy ul. Z. został objęty całkowitą ochroną konserwatorską bez jakiegokolwiek wyjaśnienia podstaw tak znacznej ingerencji w prawo własności nieruchomości.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano między innymi, że ulica Z. zawiera się w Strefie Buforowej dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, pozwalającej na skuteczniejszą ochronę panoramy S. i W. Sam fakt istnienia Strefy Buforowej nie przynosi nowych rozwiązań prawnych, stwarza jednak podstawy do umieszczania ustaleń o ochronie przestrzeni w dokumentach planistycznych miasta, w tym także w zaskarżonym planie. Sporządzając projekt skarżonej uchwały, w tym projekt ustaleń dla poszczególnych obiektów zabytkowych, organ planistyczny przeanalizował materiały historyczne, cele planu miejscowego wymienione w § 3 ust. 2 i ust. 3 uchwały (którymi są m.in. ochrona historycznej tkanki miejskiej układów urbanistycznych, tj. K., P., D. – ich części w obszarze objętym planem) a także regulacje dotyczące zasad rozwoju przylegających do B. terenów mieszkaniowych i usługowych, w celu stworzenia harmonijnie skomponowanej przestrzeni, zachowania przedpola dla sylwety S. i wglądów historyczno-krajobrazowych. Badano również – w celu określenia relacji pomiędzy obiektami i przestrzeni ulic – przekroje uzyskane z chmury punktów, będącej wynikiem skanowania laserowego terenu.

Podstawowym materiałem historycznym, na podstawie którego zostały określone warunki ochrony dla budynku przy ul. Z. było wskazane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie opracowanie "Studium historyczno-urbanistyczne Krakowskiego Zespołu Miejskiego – Aktualizacja części konserwatorskiej" z archiwum Miejskiego Konserwatora Zabytków. Opracowanie zawiera m.in. planszę pn. "Plansza 1 – analityczna – fragment z historycznym centrum D.". Oznaczono na niej kolorami kategorie ochrony: bezwzględnej (na planszy kolor czerwony) i względnej (kolor niebieski). Przedmiotowa nieruchomość oznaczona została na ww. planszy kolorem czerwonym, gdzie postulat ochrony bezwzględnej obiektów "odnosi się do wszystkich zachowanych wartości zabytkowych, oznacza zatem w praktyce (oprócz oczywistej konieczności zachowania) zakaz rozbudowy i jakichkolwiek przeróbek ingerujących w substancję zabytkową" (s. 3 opracowania). Opracowanie zawiera również opis dla poszczególnych stref ochrony konserwatorskiej. Przedmiotowa nieruchomość zawiera się w strefie oznaczonej na planszy pn. "Strefy ochrony konserwatorskiej" symbolem B/IX/5, natomiast w tekście (na s. 156) oznaczonej symbolem BA/lVIII/5. Jako "Wnioski ochrona" wskazano: "Ochronie podlega układ urbanistyczny, gabaryty najstarszych, jednolitych odcinków pierzei oraz budynki zabytkowe i tradycyjne." Istotnym jest również fakt, że teren MW/U.9, w którym zlokalizowana jest omawiana nieruchomość znajduje się blisko Wawelu, na osiach widokowych z tarasu widokowego Wzgórza Wawelskiego w kierunku zachodnim. Projekt uchwały uzyskał wymagane uzgodnienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwator Zabytków w Krakowie.

Po przeanalizowaniu uwarunkowań historycznych oraz wskazań Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ustalone zostały warunki dotyczące ochrony poszczególnych obiektów zabytkowych, przy czym to ochrona częściowa była stosowana w szczególnych przypadkach, czyli wówczas, gdy istniejące zabytkowe budynki, ujęte w ewidencji, istotnie odbiegały od wyglądu sąsiednich budynków – były znacząco niższe – i przez to wyróżniały się w całej pierzei ulicy. W przypadku wnętrza urbanistycznego ulicy Z. nadbudowy budynków w jej pierzei naruszyłyby wizualny odbiór zabytkowej ulicy i oddziaływałyby negatywnie na jej przestrzeń, zatem częściowa ochrona byłaby niewystarczająca dla zachowania wartości zabytkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd ustalił, że skargę wniesiono po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa oraz że skarżący posiadają legitymację do domagania się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tej działki.

Następnie Sąd przywołał § 11 ust. 4 zaskarżonej uchwały, który stanowi że:

dla określonych na Rysunku Planu obiektów objętych ochroną całkowitą ustala się:

1) nakaz zachowania gabarytów i cech obiektu oraz zasad zabudowy w zakresie:

a. rzutu budynku;

b. usytuowania klatki schodowej;

c. bryły (w tym kształtu dachu) – dopuszczenie adaptacji strychu bez możliwości stosowania okien innych niż połaciowe z zastrzeżeniem ust. 6 pkt 7;

d. elewacji: kompozycji, artykulacji, zachowania (odtworzenia) detalu architektonicznego, stolarki: bram wejściowych i wjazdowych, stolarki okiennej – w przypadku złego stanu zachowania – możliwość wymiany z powtórzeniem pierwotnego materiału oraz stylowej formy z uwzględnieniem detali, proporcji oraz profili;

e. piątej elewacji – strefy dachów: dopuszcza się pokrycie dachówką ceramiczną w kolorach naturalnych lub blachą w kolorach naturalnej dachówki ceramicznej albo w kolorach naturalnej blachy;

2) zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru (lub gzymsu nad parterem);

3) dostosowania do kompozycji elewacji szyldów i znaków informacji wizualnej;

4) dopuszczenie iluminacji.

Analiza skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustanawia ona dwa reżimy ochrony konserwatorskiej, wspomniany reżim ochrony całkowitej (§ 11 ust. 4) oraz reżim ochrony częściowej (§ 11 ust. 5). W ramach reżimu ochrony częściowej przewidziano:

1) nakaz zachowania następujących cech obiektu:

a. zasad kompozycji elewacji frontowych, tj. artykulacji, zachowania (odtworzenia) detalu architektonicznego;

b. stolarki bram wejściowych i wjazdowych, stolarki okiennej – w przypadku złego stanu zachowania – możliwość wymiany z powtórzeniem pierwotnego materiału oraz stylowej formy z uwzględnieniem detali, proporcji oraz profili;

2) dopuszczenie zmian następujących gabarytów i cech obiektu:

a. nadbudowy do wysokości ustalonej dla poszczególnych wyznaczonych terenów;

b. rozbudowy i przebudowy przy zachowaniu ustaleń dla poszczególnych wyznaczonych terenów;

c. formy i kształtu dachu – przy zastosowaniu materiałów pokrycia w kolorach naturalnych;

d. adaptacji strychu;

3) dopuszczenie iluminacji;

4) zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru (lub gzymsu nad parterem);

5) dostosowania do kompozycji elewacji szyldów i znaków informacji wizualnej.

W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił dostatecznie, jakie to względy ogólne (publiczne) przemawiają za koniecznością objęcia nieruchomości skarżących całkowitą ochroną konserwatorską. Prawodawca lokalny powinien wykazać, jakie to względy ogólne uzasadniają objęcie danego obiektu ochroną konserwatorską, a jeżeli wykaże, że względy takie zachodziły, to dlaczego ochrona powinna być pełna bądź częściowa.

Zdaniem Sądu fakt wpisania obiektu do gminnej ewidencji zabytków oraz powoływana w odpowiedzi na skargę dokumentacja i stanowisko Konserwatora uzasadnia objęcie go ochroną wynikającą z planu miejscowego, ale nie przesądza to o zakresie tej ochrony, tj. czy ma być ona całkowita, czy też może być to ochrona częściowa. Organ kwestii tej nie uzasadnił, co według Sądu sprawia, że w tym zakresie doszło do naruszenia władztwa planistycznego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności § 11 ust. 4 planu w odniesieniu do działki nr [...].

Sąd podkreślił, że w analogicznej sprawie dotyczącej zabudowy innej nieruchomości przy ul. Z. w zakresie objęcia jej całkowitą ochroną konserwatorską, Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 738/15, w której wyrok zapadł 31 maja 2016 r. dopatrzył się naruszenia władztwa planistycznego i uchylił zaskarżony wyrok WSA w Krakowie (oddalający skargę) oraz stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 11 ust. 4 pkt 1 w odniesieniu do nieruchomości położonej przy ul. Z. w K. Sąd I instancji podzielił w pełni stanowisko zaprezentowane we wskazanym orzeczeniu.

Nawiązując do zarzutów skargi, Sąd przyznał rację skarżącym, że art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z. nie daje podstaw do przyjęcia najdalej idących form ochrony zabytków, bez rozważenia, czy ingerencja w prawo własności w mniejszym stopniu nie pozwoliłaby na osiągnięcie celu w postaci ochrony zabytku. Zauważyć także należy, że potrzebę ochrony zabytków zobowiązane są uwzględnić także organy architektoniczno-budowlane w ramach procesu inwestycyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Miasta Krakowa, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), a to:

1. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zbyt ogólne uzasadnienie dla wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń w wykonywaniu prawa własności stanowi istotne naruszenie zasad sporządzaniu planu miejscowego, podczas gdy z istotnością naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego mamy do czynienia w przypadku stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło;

2. art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uwzględniając ochronę wynikającą z ewidencji zabytków organ planistyczny winien uzasadnić jej zakres w stosunku do uwarunkowań każdej z nieruchomości objętej tą ochroną w procedowanym planie miejscowym;

3. art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 k.c. przez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustalenia planistyczne dla działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna P. (dalej również jako: "nieruchomość") zostały dokonane z nadużyciem władztwa planistycznego i z naruszeniem prawa własności, podczas gdy analiza stanu faktycznego, sprawy prowadzi do wniosku, że organ planistyczny prawidłowo wyważył interes publiczny i prywatny, a ustalenia skarżonego planu miejscowego w odniesieniu do powołanej nieruchomości wynikają z uwarunkowań historycznych i zabytkowych terenu, a także z uzgodnień z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków;

4. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie na skutek przyjęcia, iż stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodują nieważność całego § 11 ust. 4 oraz nieważność części graficznej planu w odniesieniu do nieruchomości skarżących, mimo iż wykazana przez Sąd I instancji wadliwość dotyczy jedynie postanowień zawartych w § 11 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały, które odnosiły się wyłącznie do zasad ochrony obiektów zabytkowych objętych ochroną pełną.

II. Przepisów postępowania, których uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ust. 2 p.p.s.a.), a to:

1. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i częściowe stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy prawidłowa ocena przez Sąd materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, iż ustalenia skarżonej uchwały są zgodne zobowiązującymi przepisami prawa, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi w całości,

2. art. 134 p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na baraku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn wydania orzeczenia wykraczającego poza granice skargi, tj.:

– stwierdzenia nieważności w części tekstowej dotyczącej całego § 11 ust. 4 skarżonej uchwały, mimo iż jedynie § 11 ust. 4 pkt 1 skarżonej uchwały określa nakazy, które ingerują w prawo własności skarżących, podczas gdy postanowienia § 11 ust. 4 pkt 2-3 skarżonej uchwały utraciły moc obowiązywania, a § 11 ust. 4 pkt 4 skarżonej uchwały nie stanowi zakazu,

– stwierdzenia nieważności w części graficznej uchwały dotyczącej nieruchomości skarżących w zakresie ustalenia kategorii przeznaczenia terenu, przebiegu linii zabudowy, oraz infrastruktury technicznej mimo iż zostały one ustalone zgodnie z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.J., B.R. i J.R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie w całości złożonej skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na ich rzecz od Gminy Miejskiej Kraków kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionowali zasadność podniesionych zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne oraz mogły zostać poddane ocenie.

Zasadny okazał się zarzut art. 134 p.p.s.a. w zw. z 141 § 4 w zw. z art. 28 ust. 1 p.p.s.a. Słusznie bowiem skarżąca kasacyjnie podniosła brak wyjaśnienia powodów, dla których Sąd I Instancji stwierdził nieważność § 11 ust. 4 pkt 2-4 (ustalających odpowiednio: zakaz lokalizacji szyldów i znaków informacji wizualnej powyżej parteru (lub gzymsu nad parterem); dostosowanie do kompozycji elewacji szyldów i znaków informacji wizualnej, a także dopuszczenie iluminacji) oraz części graficznej w odniesieniu do działki nr [...], w której przyjęto między innymi ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu.

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że: "(...) skoro organ planistyczny dopuścił się naruszenia władztwa planistycznego w zakresie objęcia ochroną całkowitą działki [...] bez wskazania, co uzasadnia tak głęboką ingerencję w prawo własności, to stwierdzenie nieważności musi się odnosić do wszelkich zapisów, które tą ochronę kształtują, tj. nie tylko do wprowadzanych jej zapisami zakazów, ale też nakazów, które to nakazy są wymienione w pkt 2 ust 1 § 11 skarżonego planu. (powinno być ust. 4 – przyp. NSA)" (s. 13), nie jest wystarczające.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie "podlegania całkowitej ochronie", użyte w § 11 ust. 3 zaskarżonego planu, samo w sobie nie wprowadza nakazów i zakazów ograniczających korzystanie z obiektu wraz z działką. Ograniczenia te zostały określone w części § 11 ust. 4 pkt 1-3 (pkt 4 nie przewiduje ograniczeń), przy czym pkt 2 i 3 dotyczy szyldów i znaków informacji wizualnej, co do których w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się. Brak także wskazania motywów, dla których Sąd I instancji uznał za naruszające zasady sporządzania planu miejscowego, ustalenia wynikające z części graficznej planu odnoszącej się do działki [...].

Wypada nadmienić, że nie tylko w przywołanym przez Sąd I instancji wyroku NSA z dnia 31 maja 2016, II OSK 738/15, ale również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2017 r., II SA/Kr 1580/16 stwierdzającego nieważność § 11 ust. 4 zaskarżonego planu w odniesieniu do innej działki przy ul. Z., pozytywnie zweryfikowanego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2019 r., II OSK 1918/17, nie kwestionowano ustaleń wynikających z części graficznej.

Z powodu wskazanych wyżej braków dostrzeżonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie ma możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej wyroku w opisanym zakresie, która pozwoliłaby na prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji i poznania racji, które stały za stwierdzeniem nieważności całego § 11 ust. 4 zaskarżonego planu w odniesieniu do działki [...], jak też stwierdzenia nieważności części graficznej obejmującej tę działkę.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zatem wskazać brakujące motywy zaskarżonego wyroku, bądź też dokonać ponownej oceny ustaleń zaskarżonego planu.

Z kolei drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., okazał się niezasadny. Skarżąca kasacyjnie nie odniosła się do tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a co za tym idzie, nie wskazała, które – jej zdaniem – partie materiału dowodowego nie zostały wszechstronnie rozważone.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie można zgodzić się zarzutem błędnej wykładni art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegającej na uznaniu, że zbyt ogólne uzasadnienie dla wprowadzonych w planie miejscowym ograniczeń w wykonywaniu prawa własności stanowi istotne naruszenie zasad sporządzaniu planu miejscowego.

Po pierwsze, Sąd w zaskarżonym wyroku nie ocenił uzasadnienia organu dotyczącego wprowadzonych ograniczeń w zakresie korzystania z budynku znajdującego się na działce nr [...] jako zbyt ogólnego, ale wskazał na brak dostatecznego wyjaśnienia powodów objęcia nieruchomości skarżących ograniczeniami wynikającymi z ustaleń zawartych § 11 ust. 4 zaskarżonego planu.

Po drugie, uzasadnienie wprowadzonych ograniczeń, czego nie podniesiono w zaskarżonym wyroku, opiera się na objęciu terenu, na którym znajduje się działka nr [...], Strefą Buforową dla obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, pozwalającą na skuteczną ochronę panoramy S. i W. Natomiast celem wprowadzenia całkowitej lub częściowej ochrony, zgodnie z § 11 ust. 3 zaskarżonego planu, jest ochrona obiektów zabytkowych, w tym budynku usytuowanego na działce nr [...], nie zaś ochrona panoramy S. i W.

Mając na uwadze cel wprowadzenia całkowitej ochrony obiektów zabytkowych, o którym mowa w § 11 ust. 3 zaskarżonego planu, nie sposób też zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni art. 19 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Skoro bowiem obiekt znajdujący się na działce nr [...], figurujący w gminnej ewidencji zabytków, która nie stanowi formy ochrony zabytków w rozumieniu art. 7 u.o.z., zostaje objęty ochroną całkowitą, w zakresie określonym w § 11 ust. 4 pkt 1 zaskarżonego planu (w znaczący sposób ograniczającą wykonywanie prawa własności), to stopień tej ochrony wobec przedmiotowego obiektu powinien zostać uzasadniony, zwłaszcza że ograniczeniom takim nie zawsze podlegają zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków, a więc takie które wyróżniają się między innymi wartościami historycznymi i przestrzennymi na tle innych dawnych obiektów (por. wyroki NSA z 10.05.2022 r., II OSK 1626/19, LEX nr 3356946; 2.09.2022 r., III OSK 624/22, LEX nr 3431963; 3.11.2022 r., II OSK 3456/19, LEX nr 3564435 oraz z 21.02.2024 r., II OSK 1269/21, LEX nr 3705275), w tym tych ujętych (jedynie) w gminnej ewidencji zabytków.

Wskazane wyżej okoliczności każą uznać, że ustalenia § 11 ust. 4 pkt 1 zaskarżonego planu zostały przyjęte z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy, co równocześnie oznacza, że zarzut błędnego zastosowania art. 1 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w powiązaniu z art. 140 k.c. nie mógł również odnieść zamierzonego skutku.

Natomiast ocena zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., na skutek przyjęcia, że stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego powodują nieważność całego ust. 4 w § 11 oraz nieważność części graficznej zaskarżonego planu w odniesieniu do nieruchomości skarżących, została uznana za przedwczesną, ze względu na podniesiony wyżej brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów stwierdzenia nieważności § 11 ust. 4 pkt 2-4 oraz części graficznej w odniesieniu do działki nr [...].

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Jeżeli bowiem przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej okazały się braki w zakresie wyjaśnienia przez Sąd I instancji powodów stwierdzenia nieważności całego ust. 4 w § 11 zaskarżonego planu oraz jego części graficznej w odniesieniu do działki nr [...], to nie ma dostatecznych podstaw do tego, by obciążać skarżących kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.