Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu D. S. i P. S. od decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej oddala sprzeciw.

1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2022r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a.") umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie kurnika zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid.[...] przy granicy z działką sąsiednią o nr ewid [...] w C. .

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z dokonanych podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2021r. ustaleń wynika, iż na terenie ww. działki znajduje się budynek o wymiarach ok. 2,97 m x 2,75 m i wysokości ok. 2,37 m. Budynek wykonany jest z pustaków typu suporex, posiada dach jednospadowy konstrukcji drewnianej, kryty gontem. Obiekt posiada drzwi i okno konstrukcji drewnianej. Obiekt ten powstał w czasie budowy budynku mieszkalnego, na który inwestorzy posiadają pozwolenie na budowę Urzędu Gminy C. z dnia [...] grudnia 1999r., nr [...]. Zgodnie z oświadczeniem właścicielki od około 10 lat ww. budynek został zaadaptowany na hodowlę zwierząt domowych. Do budynku kurnika przynależy ogrodzony, nieutwardzony wybieg dla zwierząt domowych. Wybieg składa się z dwóch części: pierwsza o wymiarach ok. 9m x 6,12m i wysokości ok. 1,45m do ok. 2,37m; druga o wymiarach ok. 6,05m x 2,92m i wysokości od ok. 3,2m do ok. 4,04m. Wybieg jest konstrukcji stalowej, pokryty siatką stalową na słupkach zamocowanych w gruncie za pomocą betonowej wylewki. Następnie wobec oświadczenia D. S. z dnia [...] listopada 2021r. o planowanym przywróceniu pierwotnej funkcji użytkowania ww. budynku na domek narzędziowy organ w dniu [...] grudnia 2021r. przeprowadził ponowne oględziny kurnika zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid.[...] Podczas kontroli ustalono, że wewnątrz obiektu z lewej strony znajduje się szafa zawierająca cztery półki. Na wprost od wejścia wzdłuż całej szerokości obiektu metalowy stelaż, przed nim ustawiony jest drewniany szkielet. Na posadzce betonowej widnieją pozostałości słomy. Z prawej strony przy ścianie stoją oparte widły. Wewnątrz obiektu brak jest żywego inwentarza w postaci kur (...). Powyższe ustalenia dały w ocenie organu I instancji podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

2. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. D. właścicielka działki o nr ewid.[...]

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji kiedy zachodziły przesłanki do wydania decyzji merytorycznej;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niewyczerpujące uzasadnienie wydanej decyzji;

- art. 29 ust. 2 pkt 19 w zw. z art. art. 3 pkt 4 lit c ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 2351 ze zm. – dalej "p.b.") poprzez uznanie kurnika, względnie budynku gospodarczego za obiekt małej architektury niewymagający pozwolenia na budowę, czy tez zgłoszenia.

3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2022r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa bowiem organ nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonał błędnej kwalifikacji przedmiotu postępowania oraz błędnie zinterpretował obowiązujące przepisy prawa. Dalej WINB stwierdził, że kwestią budzącą wątpliwości w niniejszej sprawie jest kwalifikacja obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Inwestorzy wskazują, iż przedmiotowy obiekt budowlany (kurnik), który objęty został postępowaniem organu I instancji obecnie stanowi budynek gospodarczy na narzędzia. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w swojej decyzji wskazuje, że budynek ze względu na swoje niewielkie rozmiary stanowi obiekt małej architektury w myśl art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Odwołując się do stosownych przepisów organ odwoławczy stwierdził, że sporny obiekt nie wypełnia definicji budynku gospodarczego, obiektu małej architektury ani obiektu tymczasowego, natomiast z uwagi na jego funkcję (kurnik) stanowi obiekt inwentarski. W konsekwencji nie znajdzie tu zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego obowiązujący w czasie budowy obiektu jak i art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ odwoławczy podkreślił również, że usunięcie z obiektu drobiu nie powoduje, iż obiekt przestał być obiektem inwentarskim. W dalszym ciągu bowiem przy budynku zlokalizowana jest zabudowa - woliera konstrukcji stalowej, pokryta siatką stalową i składająca się z dwóch części, pełniąca funkcję wybiegu dla kur. Wobec powyższego w niniejszej sprawie zarówno budynek o wymiarach ok. 2,97 m x 2,75 m i wysokości ok. 2,37 m, wykonany z pustaków typu suporex pełniący funkcję obiektu inwentarskiego jak i woliera konstrukcji stalowej pokrytej siatką pełniąca funkcję wybiegu dla kur, są ze sobą powiązane funkcjonalnie i stanowią jedną całość (również pod względem technicznym poprzez połączenie siatki stalowej i woliery do ścian bocznych i dachu budynku). Zatem przedmiotowy kurnik wraz z wolierą należy zakwalifikować jako obiekt budowlany stosownie do art. art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto organ wyjaśnił, że w przypadku samowolnie zrealizowanego obiektu nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania w myśl art. 71 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem funkcja tego obiektu nie wynika z dokumentów urzędowych. Ze względu na to, że inwestor nie uzyskał wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego organ odwoławczy uznał, że naruszył tym samym art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem organ nadzoru budowlanego winien wdrożyć procedurę legalizacyjną wynikającą z art. 48 lub ewentualnie z art. 49f obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

Reasumując WINB stwierdził, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, PINB w T. winien przeprowadzić powtórną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, aby dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej przedmiotu postępowania, a także jednoznacznie ustalić datę przedmiotowego obiektu budowlanego jako całości (budynek wraz z wolierą) w celu wdrożenia odpowiedniej procedury legalizacyjnej. Dopiero ustalenie powyższych okoliczności sprawy pozwoli organowi I instancji wydać właściwe rozstrzygnięcie w sprawie.

4. W sprzeciwie na powyższe rozstrzygnięcie D. i P. S. wskazali, że sporny budynek został wybudowany jako narzędziowy, a następnie czasowo został wykorzystany jako kurnik. Na dzień dzisiejszy dalej użytkowany jest zgodnie z celem pierwotnym czyli jako domek narzędziowy, służący do składowania narzędzi w celu utrzymania porządku na dużej działce. Stanowi więc obiekt małej architektury - obiekt niewielki, o podobnej funkcji do art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego. Zdaniem wnoszących sprzeciw WINB w B. pominął okoliczność, że przywrócono pierwotną funkcję przedmiotowego obiektu. Niezrozumiały dla strony jest wywód WINB, że uważają sporny obiekt za tymczasowy z zamiarem użytkowania na 180 dni. WINB w B., podobnie jak w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 października 2019r. sygn. akt II SA/Rz 795/19, powołuje się na tymczasowość obiektu do użytkowania na 180 dni i na definicję budynku gospodarczego zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowaniu, aby uzasadnić, że ich obiekt nie jest obiektem małej architektury. Takiego rozumowania nie zaakceptował WSA w Rzeszowie w powyższym wyroku, uznając taki jak ich obiekt za obiekt małej architektury.

5. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.

Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zaznaczyć należy, ze sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

7. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2022r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] stycznia 2022r., który w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie kurnika zlokalizowanego na terenie działki o nr ewid.[...] przy granicy z działką sąsiednią o nr ewid [...] w C. .

Strona wnosząca sprzeciw wskazuje, że sporny budynek jak trafnie wskazał organ I instancji stanowi obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego sporny budynek stanowi obiekt inwentarski (kurnik), zatem organ nadzory budowalnego winien wdrożyć procedurę legalizacyjną wynikającą z art. 48 lub ewentualnie z art. 49f obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

8. Jak wynika z akt sprawy w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. ustalono, że na terenie działki nr [...] w C. znajduje się budynek o wymiarach ok. 2,97 m x 2,75 m i wysokości ok. 2,37 m. Budynek wykonany jest z pustaków typu suporex, posiada dach jednospadowy konstrukcji drewnianej, kryty gontem. Obiekt posiada drzwi i okno konstrukcji drewnianej. Z oświadczenia współwłaścicielki tej nieruchomości D. S. wynika, że działka stanowi jej własność od 1999r. Na terenie działki znajduje się również budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Urzędu Gminy C. z dnia [...] grudnia 1999r., nr [...]. W tym też czasie powstał budynek tymczasowy o funkcji gospodarczej służący do przechowywania sprzętu rolniczego. Około 10 lat temu budynek został zaadaptowany na hodowlę zwierząt domowych. Do budynku ww. budynku przynależy ogrodzony, nieutwardzony wybieg dla zwierząt. Wybieg składa się z dwóch części: pierwsza o wymiarach ok. 9m x 6,12m i wysokości ok. 1,45m do ok. 2,37m; druga o wymiarach ok. 6,05m x 2,92m i wysokości od ok. 3,2m do ok. 4,04m. Wybieg jest konstrukcji stalowej, pokryty siatką stalową. S. zamocowane w gruncie za pomocą betonowej wylewki. Podczas kontroli D. S. okazała protokoły z okresowej kontroli stanu technicznego budynku mieszkalnego oraz "przynależnego" budynku gospodarczego niezawierające uwag. W dniu [...] października 2021r. w siedzibie organu I instancji stawiła się A. D., która oświadczyła, że działkę sąsiednią o nr geod. 81/8 zakupiła od M. i M. I. w dniu [...] maja 2015r. W dniu zakupu działki sporny budynek już istniał, a ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości zobowiązał się do jego rozbiórki (protokół z dnia [...] października 2021r.). Z oświadczenia M. i M. I. (k. 24 akt admin.) wynika, że w dniu zakupu działki – [...] kwietnia 2008r. – nie było żadnego kurnika czy innej jakiejkolwiek budowli na granicy pomiędzy działką 81/8 a działką 81/7. Kurnik, pawiarnia powstał na granicy z ich działką kilka dni lub tygodni po dokonaniu przez nich zakupu działki. Ponadto w aktach sprawy znajdują się oświadczenia sąsiadów z których wynika, że obiekt znajdujący się na działce [...] powstał około 20 lat temu.

9. W tak ustalonym stanie faktycznym rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że kwestią budzącą wątpliwości jest przyjęta przez organ I instancji kwalifikacja obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Wskazania w związku z tym wymaga, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Obiektem małej architektury są w myśl art. 3 pkt 4 tej ustawy niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Z kolei pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe (art. 3 pkt 5). Jak wynika z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, natomiast robotami budowlanymi określa się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Ponadto stosownie do § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 1065). pod pojęciem "budynku gospodarczego" należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Wskazania również wymaga, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że ustawa wyłącza ten obowiązek w odniesieniu do określonych robót budowlanych. Ustawodawca przewidział bowiem przypadki, w których określone roboty budowlane będą wymagały dokonania zgłoszenia bądź też inwestor zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonywania zgłoszenia.

Odnosząc się do twierdzeń wnoszących sprzeciw należy wskazać, że z analizy definicji zawartej w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wynika, że nie sposób zakwalifikować wybudowanego obiektu inwentarskiego z wolierą jako obiektu małej architektury z uwagi na jego przeznaczenie. Nie sposób również uznać obiektu za tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Przy ocenie innych typów obiektów, które nie zostały wymienione w powyższym przepisie, konieczne jest zastosowanie dodatkowego kryterium. Opierając się na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącego barakowozów, przyczep kempingowych, ruchomych kiosków lub innych podobnych obiektów, takim kryterium powinien być przede wszystkim cel, w jakim dany obiekt został umieszczony na nieruchomości oraz okres funkcjonowania na tej nieruchomości (np. wyroki NSA: z 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 348/08; z 29 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 423/11 oraz z 10 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 39/12). Z materiału dowodowego wynika, że sąsiedzi Danuty i P. S. co do zasady wskazywali, że budynek o wymiarach ok. 2,97 m x 2,75 m i wysokości ok. 2,37 m. został wybudowany około 20 lat temu. Z kolei M. i M. I. oświadczyli, że w dniu zakupu działki – [...] kwietnia 2008r. – nie było żadnego kurnika czy innej jakiejkolwiek budowli na granicy pomiędzy działką 81/8 a działką 81/7. Kurnik, pawiarnia powstał na granicy z ich działką kilka dni lub tygodni po dokonaniu przez nich zakupu działki. Z oświadczenia D. S. wynika, że budynek około 10 lat temu został rozbudowany o wolierę. Zatem rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że sporny obiekt wraz z wolierą nie spełnia definicji budynku gospodarczego, obiektu małej architektury ani obiektu tymczasowego, bowiem stanowi obiekt inwentarski. W konsekwencji nie znajdzie tu zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego obowiązujący w czasie budowy obiektu jak i art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Ponadto usunięcie z obiektu drobiu nie powoduje, iż obiekt przestał być obiektem inwentarskim, skoro przy budynku zlokalizowana jest zabudowa woliera konstrukcji stalowej, pokryta siatką stalową i składająca się z dwóch części, pełniąca funkcję wybiegu dla kur.

Za prawidłową Sąd uznaje również konstatację organu, że w przypadku samowolnie zrealizowanego obiektu nie można mówić o zmianie sposobu użytkowania w myśl art. 71 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem funkcja tego obiektu nie wynika z dokumentów urzędowych.

Reasumując za prawidłowe nalży uznać ustalenia organu odwoławczego, że ze względu na to, że inwestor nie uzyskał wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, uznać należy, iż naruszył tym samym art. 28 ust. 1 ww. ustawy Prawo budowlane. Zatem organ nadzoru budowlanego winien wdrożyć procedurę legalizacyjną wynikającą z art. 48 lub ewentualnie z art. 49f obowiązującej ustawy Prawo budowlane po uprzednim jednoznacznym ustaleniu daty pobudowania spornego obiektu wraz z wolierą.

10. Odnosząc się do argumentacji zawartej w sprzeciwie wskazać należy, że organ odwoławczy w kontekście oświadczenia D. S. zawartego w protokole kontroli z dnia [...] września 2021r. o tymczasowości budynku gospodarczego prawidłowo wyjaśnił stronie kiedy mamy do czynienia z obiektem tymczasowym. Ponadto powołany przez stronę wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 października 2019r. sygn. akt II SA/Rz 795/19 nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, gdyż zapadł na tle odmiennego stanu faktycznego bowiem dotyczył prawidłowej kwalifikacji domku narzędziowego, który został zakupiony w sklepie budowlanym.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.