IV SA/Wa 39/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-04-21	
Data wpływu	2021-01-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Wąsikowska /sprawozdawca/
Anita Wielopolska
Wojciech Rowiński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	III OSK 6311/21	
Skarżony organ	Inspektor Ochrony Środowiska	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 12; art. 101 § 3; art. 141 § 1.; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.	
Uzasadnienie
Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] - działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej "k.p.a." - rozpatrując zażalenie Przedsiębiorstwa Usługowego "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: Przedsiębiorca, Skarżący), na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] w przedmiocie podjęcia postępowania w sprawie nałożenia w drodze decyzji ww. Przedsiębiorstwu administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów komunalnych bez wymaganego zezwolenia – stwierdził niedopuszczalność wskazanego zażalenia.

Organ wskazał, że WIOŚ na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 k.p.a. wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], którym zawiesił postępowanie w sprawie nałożenia w drodze decyzji Przedsiębiorstwu, administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów komunalnych o kodzie: 200301, 200303, 200307, frakcji podsitowej o kodzie 191212, zmieszanych odpadów opakowaniowych o kodzie 150106 oraz odpadów opakowaniowych o kodzie 150102 w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji wskazał, że rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego przez Marszałka w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie zbierania lub przetwarzania odpadów stanowi zagadnienie wstępne.

Kolejno WIOŚ, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], podjął zawieszone postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w sprawie zawieszenia postępowania było spowodowane okolicznością długotrwałego postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego. Słuszność takiego stanowiska została potwierdzona poglądem orzecznictwa - w innej sprawie, dotyczącej strony, w tożsamych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 2972/17 orzekł, że " ...w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska dopełnił wszystkich formalności celem uzyskania wymaganego pozwolenia zintegrowanego, nie może ponosić ujemnych skutków braku działania organów. ". Pogląd Sądu jest jasny i nie wymaga interpretacji. Jednakże w tym samym uzasadnieniu do wskazanego orzeczenia Sąd wyraził również inną myśl: że odmiennego podejścia wymagałaby sytuacja, gdyby strona zainicjowała działania zmierzające do wydania pozwolenia zintegrowanego po wszczęciu postępowania przez Inspekcję Ochrony Środowiska, bo wtedy należałoby to traktować jako próbę zablokowania takiego postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie. Jak wskazano, w wyniku kontroli przeprowadzonej na wniosek Marszałka Województwa [...] Inspekcja wydała postanowienie pozytywnie opiniujące pod względem spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska instalację do kombinacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów o zdolności przetwarzania ponad 75 ton na dobę, należącą do Przedsiębiorstwa. Tym samym, w ocenie Inspekcji, nie było już przeszkód do wydania takiego pozwolenia. Tymczasem, Strona w dniu 17 lipca 2020 r. przedstawiła nową wersję wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego, co wedle informacji Urzędu oznacza praktycznie konieczność kontynuowania postępowania administracyjnego (wedle pisma nowy wniosek "podlega ponownej weryfikacji"). Wobec tego argument, iż przyczyna nie wydania pozwolenia zintegrowanego tkwi w - jak to nazwał Sąd - braku działania organów, przestał mieć rację bytu. Wypełniony jest jednocześnie stan faktyczny, sygnalizowany przez Sąd w przywołanym orzeczeniu - złożenie nowego wniosku wymagającego ponownej weryfikacji, może być ocenione jako próba blokowania postępowania Inspekcji w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Nie zgadzając się z powyższym Przedsiębiorstwo zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie: art. 97 § 2 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego brak zastosowania. W opinii Spółki okoliczność prejudycjalna do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie ustała. Nadal nie doszło do prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie nakazania wstrzymania użytkowani instalacji. Obecnie postępowanie toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nie doszło również do ustania drugiej z przesłanek zawieszenia postępowania - ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie pozyskania przez Spółkę pozwolenia zintegrowanego. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Spółki, brak jest zasadności do podjęcia uprzednio zawieszonego postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

GIOŚ analizując zarzuty zażaleniu uznał w postanowieniu wskazanym na wstępie, że jest ono niedopuszczalne.

Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że w art. 101 § 3 k.p.a. przewidziano możliwość wniesienia zażalenia tylko na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania i w przedmiocie odmowy podjęcia już zawieszonego postępowania. Natomiast k.p.a. nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Pomimo zatem nieprawidłowego pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, GIOŚ nie ma podstaw prawnych do jego merytorycznego rozpoznania. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją art. 142 k.p.a. zasadność postanowienia WIOŚ z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], nie podlegającego na obecnym etapie postępowania odrębnemu zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, może być przez Przedsiębiorcę kwestionowana wraz z odwołaniem od decyzji I instancji, wydanej w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego i w związku z art. 134 k.p.a. należało zatem stwierdzić niedopuszczalność ww. zażalenia wniesionego przez Przedsiębiorstwo, gdyż na postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego nie przysługuje tego typu środek zaskarżenia.

Przedsiębiorstwo reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wniosło skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 101 § 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 97 § 2 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie oraz art. 97 § 1 pkt. k.p.a., poprzez brak jego zastosowania.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia wydanego przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Strona podniosła, że art. 101 § 3 k.p.a. dotyczy możliwości wniesienia zażalenia na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania. Postanowienie o podjęciu wcześniej zawieszonego postępowania jest postanowieniem w sprawie zawieszenia postępowania, ponieważ powoduje, że postępowanie przestaje być zawieszone. Co istotne - zaskarżonym postanowieniem, organ podjął z urzędu postępowanie uprzednio zawieszone w oparciu o treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W opinii skarżącego brak jest zasadności do podjęcia takiej czynności, ponieważ błędnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że doszło do ziszczenia się przesłanek określonych w art. 97 § 2 ustawy k.p.a.

Dalej Strona wyjaśniła, że w przedmiotowej sprawie wskazać należy, że przyczyną uzasadniającą zawieszenie postępowania było wystąpienie okoliczności polegającej na tym, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny sąd. Zagadnieniem tym jest toczące się postępowanie w przedmiocie nakazania wstrzymania użytkowania instalacji. Okoliczność uznana przez organ za mającą znaczenie prejudycjalne do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie ustąpiła. Nadal nie doszło do prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie nakazania wstrzymania użytkowania instalacji. Postępowanie toczy się aktualnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek wniesionej przez spółkę skargi kasacyjnej (skarga kasacyjna z dnia 20 marca 2019 r. w sprawie IV SA/WA 2271/18).

Nie doszło do ustania także drugiej z przesłanek zawieszania - ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie pozyskania przez spółkę pozwolenia zintegrowanego. Strona wskazał, że procedura pozyskiwania przez spółkę decyzji w wyżej wymienionym zakresie trwa od grudnia 2014 r. W jej wyniku Marszałek Województwa [...] dwukrotnie wydał decyzję o udzieleniu Skarżącemu pozwolenia zintegrowanego i dwukrotnie Minister Środowiska uchylał decyzję I instancji i przekazywał do ponownego rozpoznania, wskazując zakres informacji, który należało dodatkowo wyjaśnić i uzupełnić w kontekście nałożonych nowych obowiązków wynikających ze znowelizowanej ustawy o odpadach oraz opublikowanych konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik BAT w odniesieniu do przetwarzania odpadów. Skarżący uzupełniał wniosek kilkukrotnie i sprawa nie została zakończona.

Postępowanie, o którym mowa powyżej toczy się zatem nadal i nie zostało zakończone do dnia wniesienia niniejszej skargi.

Biorąc pod uwagę powyższe - brak jest zasadności dla podjęcia uprzednio zawieszonego postępowania. Przyjęcie przez organ odrębnej interpretacji w zakresie przesłanek zawieszenia postępowania, nie powoduje, że zmianie uległ sam stan faktyczny w sprawie. Nie można także zgodzić się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia I instancji stanowiskiem co do tego, że dokonane zmiany we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu zintegrowanym dla instalacji powodują, że działalność spółki jest sprzeczna z regulacjami prawa ochrony środowiska. Wniosek taki jest wprost sprzeczny z cytowanym przez organ orzeczeniem NSA z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 2972/17 - gdzie właśnie stwierdzono, że w sytuacji gdy podmiot korzystające ze środowiska dopełnił wszystkich formalności celem uzyskania wymaganego pozwolenia zintegrowanego, nie może ponosić ujemnych skutków braku działania organów. Nie doszło w niniejszej sprawie także do sugerowanej przez organ sytuacji, że zainicjowanie działania zmierzającego do wydania pozwolenia zintegrowanego następuje dopiero po wszczęciu postępowania przez Inspekcję Ochrony Środowiska. Jest w sprawie bezsporne - że spółka podjęła działania zmierzające do pozyskania pozwolenia zintegrowanego przed wszczęciem postępowania przez Inspekcję, a okoliczność ta nie uległa zmianie w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia. Nie sposób więc zgodzić się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

Zaskarżonym postanowieniem GIOŚ stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie WIOŚ z dnia [...] października 2020 r. w przedmiocie podjęcia postępowania administracyjnego dotyczącego nałożenia w drodze decyzji Przedsiębiorstwu administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów komunalnych bez wymaganego zezwolenia.

Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji o podjęciu postępowania administracyjnego.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia podstawą podjęcia orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia jest m.in. art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj.: na postanowienie o zawieszeniu postępowania, na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać zaś należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Powyższe stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki NSA: z 5 czerwca 2019 r., I OSK 1501/17, CBOSA, z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/14, LEX nr 2083495, a także wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15, LEX nr 2237864 i postanowienie NSA z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 608/16, LEX nr 2037516).

Słusznie zatem GIOŚ stwierdził za niedopuszczalne zażalenie złożone przez stronę skarżącą.

Natomiast w odniesieniu co do błędnego pouczenia przez organ w zakresie przysługującego środka zaskarżenia, wskazać należy na ugruntowany w sądownictwie administracyjnym pogląd, że samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia takiego uprawnienia nie tworzy (wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2438/14, LEX nr 2168395).

Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić, że były one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, mające zastosowanie w sprawie przepisy – prawidłowo zinterpretowane. Dodać także należy, że Strona w zarzutach skargi odnosiła się przede wszystkim do kwestii merytorycznych podjęcia postępowania, co w niniejszej sprawie mając na względzie formalną niedopuszczalność zażalenia nie jest brane pod uwagę.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.