Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S.Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

1. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na S.Ł. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł w związku z naruszeniami określonymi w ustawie o transporcie drogowym.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. strona złożyła odwołanie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.

Pismem z dnia [...] października 2014r. strona złożyła odwołanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2015r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzja ta została przez stronę zaskarżona do sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 763/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję kasacyjną organu II instancji z dnia [...] lipca 2015 r.

Wyrok ten został przez obie strony zaskarżony skargami kasacyjnymi (skarga kasacyjna S.Ł. została prawomocnie odrzucona postanowieniem tutejszego sądu z dnia 30 marca 2016 r.) .

2. Realizując decyzję kasacyjną organu II instancji z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. strona złożyła odwołanie. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

3. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. pełnomocnik strony złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] marca 2016 r., nr [...]. Jako przesłankę nieważności wskazał fakt, że na skutek wyroku sądu administracyjnego w sprawie w obrocie pozostają dwie decyzje organu I instancji, co w ocenie skarżącegowypełnia przesłankęnieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257).

Nadto skarżący podniósł, że upłynął 2 letni okres możliwości orzeczenia kary pieniężnej i orzeczenie po tym okresie stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem strony decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r.o transporcie drogowym (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.), gdyż od dnia rozpoczęcia kontroli do dnia wydania decyzji upłynął ponad dwuletni okres, po którym sprawa powinna zostać umorzona.

4. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r.,nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2016r. nr [...].

Zdaniem organu podniesione przez stronę zarzuty nie mogą stanowić skutecznej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016r. nr [...].

Organ wskazał, że ponowne procedowanie i wydanie decyzji, mimo treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 listopada 2015 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 763/15 było dopuszczalne, gdyż orzeczenie sądu było nieprawomocne bowiem zostało zaskarżone Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego organ przyjął, że decyzja kasatoryjna organu jako ostateczna w toku instancji administracyjnej podlegała wykonaniu, a zatem organ I instancji był uprawniony do wydania nowej decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.

Odnosząc się do drugiej podstawy organ wskazał, że przytoczony przez pełnomocnika dwuletni okres po którym należy umorzyć postępowanie administracyjne należy liczyć nie od dnia wszczęcia kontroli ale od dnia podpisania protokołu kontroli.Z tych względów nie zachodziływ sprawie przesłanki nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.).

5. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. pełnomocnik strony złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, zarzucając wydanie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.z rażącym naruszeniem prawa oraz sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W uzasadnieniu powielił stanowisko zawarte we wniosku.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu podtrzymał stanowisko wyrażone w swojej pierwszej decyzji. Dodatkowo wskazał, że przesłanką braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa nie mogą być wątpliwości interpretacyjne lub dowodowe.

6. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego dnia 18 grudnia 2017r. złożył S.Ł. wnosząc i jej uchylenie i zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92c. ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, poprzez wydanie decyzji mimo, że od naruszenia upłynęło więcej niż dwa lata,

- naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi strona powieliła stanowisko wyrażone we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] sierpnia 2016 r. i wskazała, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, wobec czego po wydaniu kolejnych decyzji, mimo treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 listopada 2015 r., w obrocie pozostają dwie decyzje organu I instancji w tej samej sprawie.

Dalej podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego to jest art. 92c. ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, gdyż od dnia ujawnienia naruszenia prawa upłynął okres dwóch lat. Decyzja organu II instancji została wydana [...] marca 2016 r., zaś kontrola została wszczęta w dniu [...] lutego 2014 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

8. Istota postępowania nieważnościowego polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać w tym postępowaniu sprawy co do jej istoty, a tym bardziej prowadzić postępowania dowodowego, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym).

Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie.

Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ dokonuje ocenysprawy przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, że ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (tak m.in. NSA w wyroku z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12.

9. Ustawa określa w art. 156 § 1 k.p.a. następujące przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej:

1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie wykonania decyzja wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z treści wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz dalszych pism procesowych składanych w sprawie wynika, że skarżący (reprezentowany również w postępowaniu przed organem przez radcę prawnego) powołał się na przesłanki z pkt 2 i 3. Zarzut rażącego naruszenia prawa strona uzasadniała nieuwzględnieniem okresu przedawnienia określonego w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zarzut uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy - podjęciem nowej decyzji po wydaniu przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku z dnia 26 listopada 2015 r., w sprawie II SA/Go 763/15 orzeczenia uchylającego decyzję kasacyjną organu II instancji z dnia [...] lipca 2015 r.

10. Rozpoznając skargę w zakresie obu podstaw nieważności w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy jako przyczyny nieważności. Kwestia dopuszczalności dalszego procedowania w sprawie mimo zaskarżenia przez stronę decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. budzi kontrowersje. Orzecznictwo, między innymi przywołany przez organ w odpowiedzi na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2014 r., I SA/Gd 1490/13, uznaje taką możliwość za dopuszczalną uzasadniając to ostatecznym charakterem decyzji wydawanej przez organ drugiej instancji, względami celowościowymi i brakiem wyraźnego przepisu, który zakaz taki statuuje i zarazem nakazuje organowi czekać na prawomocny wynik sprawy sądowej.

Niewątpliwe dalsze procedowanie i wydanie decyzji będących wykonaniem decyzji kasacyjnej naraża organy na niebezpieczeństwo zakazanej przez ustawę kumulacji i kolizji decyzji, w sytuacji, gdy sąd administracyjny, na skutek skargi uchyli decyzję kasacyjną. Ostatecznie zatem ważność nowych decyzji zależy od wyniku postępowania zainicjowanego skargą na decyzję kasacyjną.

11. W sprawie ponowna decyzja organu I instancji zapadła jeszcze przed wyrokiem sądu wojewódzkiego jednak decyzja organu II instancji (rozpoznająca odwołanie strony) zapadła już po wyroku sądowym, bo [...] marca 2016 r. Wydanie decyzji drugoinstancyjnej w takiej sytuacji należy uznać za naruszenie przepisu art. 152 p.p.s.a.

Przepis ten w aktualnym i znajdującym zastosowanie w dacie wydawania decyzji nieważnościach stanie prawnym istotnie rozszerza zakres ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w tym zakresie zasadę odwrotną od obowiązującej na podstawie tego przepisu przed jego nowelizacją nowelą kwietniową z 2015 r. W aktualnym stanie prawnym jednym z ustawowo określonych skutków wyroku sądu I instancji jest to, że każdy ostateczny zaskarżony akt lub czynność – pozbawione bytu prawnego wyrokiem sądu pierwszej instancji, z mocy art. 152 § 1 p.p.s.a., przestaje wywoływać skutki prawne, chyba że sąd postanowi inaczej.

W sprawie sąd nie wyłączył tej zasady zatem skutek wyroku ograniczał organ drugiej instancji w możliwości realizacji własnej decyzji kasacyjnej i rozpatrzenia odwołania od ponownej decyzji organu I instancji. Wada ta nie prowadzi jednak do nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. bowiem stan powagi rzeczy osądzonej w sprawie nie wystąpił.

Wynika to z tej racji, że orzeczenie sądu I instancji, a zatem i skutek przewidziany art. 152 p.p.s.a. nie są prawomocne i tracą moc w sytuacji uchylenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w wyniku uwzględnienia przez NSA skargi kasacyjnej i rozpoznania skargi (art. 188p.p.s.a.).

12. Tak stało się w niniejszej sprawie bowiem prawomocnym wyrokiem NSA z 16 marca 2018 r. (II GSK 1661/16) wyrok kasacyjny tutejszego sądu został uchylony, a skarga na decyzję kasacyjną organu oddalona. Oznacza to, że decyzja ta stała się prawomocna, a jej skutkiem było przecież wyeliminowanie objętej nią decyzji organu I instancji. Nie ma zatem w obrocie dwóch decyzji organu I instancji w tej samej sprawie.

Zdaniem sądu przyjęcie, że ocena ta mogła nastąpić według stanu istniejącego w dacie orzekania znajduje oparcie w ustrojowych podstawach kontroli sądowej. W kontekście treści wyroku NSA formalistyczne rozpatrywanie powagi rzeczy osądzonej według stanu na dzień wydawania decyzji nieważnościowych prowadziłoby do nieracjonalnych skutków. Istotą rozważanej podstawy nieważności jest bowiem wyeliminowanie z obrotu przypadków rzeczywistych rei iudicatae jako niedających się pogodzić ze standardami sprawiedliwości. W niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi, zaś problem miał charakter warunkowy ostatecznie wyjaśniony orzeczeniem NSA. Ważne jest szczególnie to, że wyrok sądu I instancji, który był źródłem kolizji nie był w dacie wydawania decyzji prawomocny.

13. Druga podstawa wniosku dotyczy w ocenie strony rażącego naruszenia prawa. Wskazać należy, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Powyższe oznacza, że decyzja ma cechę rażącego naruszenia prawa, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nadto wynikiem rażącego naruszenia prawa jest powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Z tych też względów stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić wówczas, gdy waga naruszenia przepisu prawa będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji jest tak duża, że pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym stanowiłoby oczywistą obrazę dla porządku prawnego, nie byłoby do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

14. Kwestia obliczenia i biegu przedawnienia wymierzenia stronie kary pieniężnej, którą strona kwalifikuje jako zarzut materialny ma również charakter procesowy bowiem zastosowanie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym zależy od ustaleń dowodowych a więc stanu faktycznego stanowiącego podstawę kwalifikacji prawnej decyzji. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej [...] a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Dla sądu jasne jest, że o rażącym naruszeniu prawa nie może być mowy. Stanowisko organu co do wykładni powołanego przepisu jest prawidłowe, a na pewno nie można mówić o oczywistej sprzeczności decyzji z treścią przepisu. Przez ujawnienie naruszenia należy rozumieć, tak jak przyjął organ nie dzień wszczęcia postępowania, lecz przedstawienie kontrolowanemu przedsiębiorcy informacji o stwierdzonym naruszeniu, w odpowiedniej formie, za pomocą dokumentu, który określa wyniki kontroli i zarazem daje podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary za to naruszenie. Takim sposobem przewidzianym w procedurze w sprawach dotyczących przewozów drogowych jest protokół kontroli (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., II GSK 819/15).

Jeśli chodzi zaś o kwestie faktyczne to rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących sposób przeprowadzania ustaleń faktycznych sprawy, zachodzi wtedy, gdy organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, albo gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. To również w sprawie nie zachodzi. Kwestia ta została przez organ omówiona lakoniczne, ale wystarczająco.

Z tych względów skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).