Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Postępowanie zainicjowane wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie może wszczynać odrębnego postępowania, którego wynikiem będzie dopiero wytworzenie wnioskowanej informacji. Postępowanie dotyczące dostępu do informacji publicznej jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, w zasadzie nie regulowanym K.p.a. i nie kończącym się (w przypadku pozytywnego zakończenia tego postępowania) decyzją administracyjną. To postępowanie ma charakter wtórny wobec innego postępowania bądź innych postępowań (administracyjnych, cywilnych, itp.) w których wytworzono wnioskowaną informację publiczną. W tym zakresie nie ma ono charakteru samodzielnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Barbara Pasternak AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2008 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. skargę oddala

W dniu [...].06.2007 r. G. P. złożył do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. wniosek o udostępnienie, w trybie art. 2 i 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej , pisemnej informacji stwierdzającej:

1. "Czy miały miejsce sytuacje, a jeśli tak, to w ilu przypadkach, by w okresie od 1-go stycznia 2006 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w K. w związku z przeprowadzonym postępowaniem kontrolnym wydał decyzję podatkową, której rozstrzygnięcie stało w oczywistej sprzeczności z ustaleniami kontroli podatkowej (tj. o której mowa w dziale VI Kontrola Podatkowa ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa) jedynej przeprowadzonej przez ten sam organ w toku tego postępowania kontrolnego, tj. zarówno jej sentencja, jak i uzasadnienie nie znajdowały uzasadnienia w ustaleniach ww. kontroli podatkowej?"

2. "Czy miały miejsce sytuacje, a jeśli tak, to w ilu przypadkach, by w okresie od 1-go stycznia 2006 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w K. w związku z przeprowadzonym postępowaniem kontrolnym wydał decyzję podatkową stwierdzającą nieprawidłowości w rozliczeniach podatkowych kontrolowanej jednostki w sytuacji, gdy przeprowadzono w ramach tego postępowania kontrolnego jedną kontrolę podatkową, która nie stwierdziła jakichkolwiek nieprawidłowości?".

Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej pismem z dnia [...].06.2007 r. poinformował wnioskodawcę, że nie posiada informacji, nawet przetworzonych w zakresie ww. wniosku.

Pismo to odebrał skarżący 9.07.2007 r. i dnia [...].07.2007 r. wniósł zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy z jego wniosku w terminie. Minister Finansów stwierdził, że zażalenie jest bezzasadne.

Dnia [...].09.2007 r. skarżący wezwał na podstawie art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa, który to organ pismem z dnia [...].10.2007 r. wyjaśnił, że nie miało miejsca jakiekolwiek naruszenie prawa. Pismo to doręczono skarżącemu 30.10.2007 r.

Dnia [...] listopada 2007 r. G. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej domagając się uznania, że na organie tym ciążył obowiązek udostępnienia wnioskowanej informacji na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej, zarzucając temu organowi dokonanie błędnej wykładni art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że odpowiedź Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej o braku informacji w zakresie żądanym przez skarżącego jest oczywiście nieprawdziwa. Organ ten nie może przecież nie posiadać żadnych informacji w żądanym zakresie, a to dlatego, że jest organem kontrolnym, prowadzącym postępowania kontrolne w pierwszej instancji. W ocenie skarżącego organ ten powinien przetworzyć lub przekształcić posiadane dane w celu udzielenia odpowiedzi merytorycznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nakładają obowiązek udostępniania również informacji przetworzonej lub przekształconej. Jeżeli żądana informacja musi być przetworzona, to organ administracji wzywa wnioskodawcę o wykazanie się ważnym interesem publicznym, a w przypadku udostępniania informacji przekształcanej, należy w razie potrzeby zwrócić się do wnioskodawcy o poniesienie dodatkowych kosztów przekształcenia. Niedopuszczalnym było zaś zaniechanie udostępnienia przetworzonych informacji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano, że nie jest jasnym, w jakim trybie jest wnoszona skarga. Jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej, to została ona wniesiona po terminie. Minister Finansów pismem z 14.08.2007 r. poinformował wnioskodawcę o bezzasadności jego zażalenia i o tym piśmie skarżący dowiedział się [...].09.2007 r. Skarga zaś została wniesiona 12.11.2007 r. mimo, że 30-dniowy termin jej wniesienia minął 12.10.2007 r.

Jeżeli skarżący skarży bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w trybie art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to skarga również jest spóźniona. Skarżący otrzymał odpowiedź 9.07.2007 r. i w ciągu 14 dni powinien wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie jednak została wniesione dopiero [...].09.2007 r.

W ocenie organu administracji pominięcie istnienia przesłanek do odrzucenia skargi winno skutkować jej oddaleniem. Wniosek skarżącego o udostępnienie mu informacji publicznej nie dotyczy sfery faktu, a sfery ocen rozstrzygnięć i czynności podjętych przez organ administracyjny, których z natury rzeczy organ ten nie posiada.

Na rozprawie skarżący podtrzymał argumentację zawartą w swojej skardze. Pełnomocnik organu administracji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarżący G. P. w dniu [...] listopada 2007 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. w zakresie braku udzielenia informacji publicznej.

Tak wniesiona skarga nie podlega odrzuceniu, ponieważ skarga na bezczynność w przypadku, gdy bezczynność ta polega na braku podjęcia czynności materialno–technicznej, nie wymaga wcześniejszego wezwania danego organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia. Art. 52 § 3 i 4 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., wprost odnosi się do skarg na akty lub czynności, a nie do skarg na bezczynność. Tym samym skarga w tej sprawie nie podlega odrzuceniu. Takie stanowisko zajęto w orzecznictwie sadowym (np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006, opub. w LEX nr 265495) i w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pogląd ten podtrzymuje.

Właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który rozstrzyga w tej sprawie nie będąc związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący G. P. w dniu [...] czerwca 2007 r. zwrócił się, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. "Czy miały miejsce sytuacje, a jeśli tak, to w ilu przypadkach, by w okresie od 1-go stycznia 2006 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w K. w związku z przeprowadzonym postępowaniem kontrolnym wydał decyzję podatkową, której rozstrzygnięcie stało w oczywistej sprzeczności z ustaleniami kontroli podatkowej (tj. o której mowa w dziale VI Kontrola Podatkowa ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa) jedynej przeprowadzonej przez ten sam organ w toku tego postępowania kontrolnego, tj. zarówno jej sentencja, jak i uzasadnienie nie znajdowały uzasadnienia w ustaleniach ww. kontroli podatkowej?"

2. "Czy miały miejsce sytuacje, a jeśli tak, to w ilu przypadkach, by w okresie od 1-go stycznia 2006 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w K. w związku z przeprowadzonym postępowaniem kontrolnym wydał decyzję podatkową stwierdzającą nieprawidłowości w rozliczeniach podatkowych kontrolowanej jednostki w sytuacji, gdy przeprowadzono w ramach tego postępowania kontrolnego jedną kontrolę podatkową, która nie stwierdziła jakichkolwiek nieprawidłowości?".

Podstawowy spór między skarżącym a organem administracji słusznie sprowadza się do ustalenia, czy tak postawione pytania dotyczą udzielenia informacji publicznej, czy też udzielenie na nie odpowiedzi przekracza zakres przedmiotowy ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.d.i.p." nałożono na organy władzy publicznej obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Do kategorii władzy publicznej należy zaliczyć Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej.

Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej zostało zagwarantowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono m.in. dostęp do dokumentów. Ograniczenie tych praw może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie u.d.i.p.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach w niej określonych.

Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18.11.2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31.08.2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich.

Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9.01.2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polegałaby na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony, o ile wniosek ten zawiera żądanie udostępnienia informacji publicznej.

Nie wszystko, co znajduje się w szeroko pojętym spektrum działania organów administracji może stanowić przedmiot prawa do udzielenia informacji publicznej.

Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20.06.2002 r., sygn. akt II SAB 70/02, opub. w Wokanda 2002 r., nr 11, poz. 31).

Informacją publiczną nie jest także polemika z podjętymi rozstrzygnięciami (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/2002, opub. w LEX nr 137863). Nie jest również informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02). Informacją publiczną nie są dokumenty prywatne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.05.2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, opub. w LEX nr 236465).

Przedstawione wywody nie mają na celu przedstawienie enumeratywnego wyliczenia wszystkich sytuacji, w których zachodziłby przypadek domagania się udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. lub też braku możliwości skutecznego żądania udostępnienia informacji. Służą one wykazaniu tezy, iż informacja publiczna w możliwie najogólniejszym zdefiniowaniu stanowi każdą czynność lub każdy akt prawny, który został już podjęty przez organ administrujący.

W ocenie Sądu istotnym jest to, że osoba domagająca się udostępnienia jej informacji publicznej może skutecznie żądać przekazania już sporządzonych bądź wytworzonych informacji.

Postępowanie zainicjowane wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie może wszczynać odrębnego postępowania, którego wynikiem będzie dopiero wytworzenie wnioskowanej informacji. Postępowanie dotyczące dostępu do informacji publicznej jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, w zasadzie nie regulowanym K.p.a. i nie kończącym się (w przypadku pozytywnego zakończenia tego postępowania) decyzją administracyjną. To postępowanie ma charakter wtórny wobec innego postępowania bądź innych postępowań (administracyjnych, cywilnych, itp.) w których wytworzono wnioskowaną informację publiczną. W tym zakresie nie ma ono charakteru samodzielnego.

Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy należy jeszcze raz przytoczyć pytania, jakie w swoim wniosku przedstawił organowi administracji skarżący:

Pytanie 1. "Czy miały miejsce sytuacje, a jeśli tak, to w ilu przypadkach, by w okresie od 1-go stycznia 2006 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w K. w związku z przeprowadzonym postępowaniem kontrolnym wydał decyzję podatkową, której rozstrzygnięcie stało w oczywistej sprzeczności z ustaleniami kontroli podatkowej (tj. o której mowa w dziale VI Kontrola Podatkowa ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa) jedynej przeprowadzonej przez ten sam organ w toku tego postępowania kontrolnego, tj. zarówno jej sentencja, jak i uzasadnienie nie znajdowały uzasadnienia w ustaleniach ww. kontroli podatkowej?";

Pytanie 2. "Czy miały miejsce sytuacje, a jeśli tak, to w ilu przypadkach, by w okresie od 1-go stycznia 2006 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w K. w związku z przeprowadzonym postępowaniem kontrolnym wydał decyzję podatkową stwierdzającą nieprawidłowości w rozliczeniach podatkowych kontrolowanej jednostki w sytuacji, gdy przeprowadzono w ramach tego postępowania kontrolnego jedną kontrolę podatkową, która nie stwierdziła jakichkolwiek nieprawidłowości?".

W obu pytaniach wnioskodawca domagał się nie tyle udzielenia mu informacji o podjętych decyzjach, ale przeprowadzenia odrębnego postępowania, mającego na celu zbadanie akt zakończonych postępowań, dokonanie ich porównania i stwierdzenie, jakie okoliczności spowodowały wydanie decyzji "podatkowej" sprzecznej tak w sentencji jak i uzasadnieniu z ustalonym w innym (poprzednim chronologicznie) postępowaniem kontrolnym. Mając na uwadze i to, że co do zasady postępowania kontrole uregulowane art. 281-292 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) przeprowadzają organy podatkowe pierwszej instancji (naczelnicy urzędów skarbowych, naczelnicy urzędów celnych, wójtowie, starostowie, marszałkowie województw, dyrektorzy izb skarbowych i dyrektorzy izb celnych) – wnioskowane pytania dotyczyłoby badania akt spraw dwóch odrębnych postępowań prowadzonych przez różne organy (organ podatkowy pierwszej instancji i Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej). Byłoby to nic innego, jak prowadzenie kolejnych odrębnych postępowań kontrolnych, polegających na sprawdzaniu przesłanek wydania decyzji w jednym postępowaniu i porównywaniu ustaleń faktycznych przyjmowanych przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej z ustaleniami zapadłymi we wcześniejszym postępowaniu kontrolnym. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż spełnienie wniosku sprowadzałoby się nie do udzielenia istniejących (gotowych) informacji, ani też nie do udzielenia przetworzonych informacji, ale do wytworzenia jeszcze nie istniejących informacji i tak wytworzone informacje podlegałyby udostępnieniu w trybie ww. ustawy.

To znacząco wykracza również poza pojęcie informacji "przetworzonej". Informacją przetworzoną będzie taka informacja, której podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie dysponuje taką "gotową" informacją nią na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Musi więc istnieć informacja źródłowa, podstawowa (prosta), której wykorzystanie w postaci zestawienia, obliczenia, itd. spowoduje powstanie informacji "przetworzonej" (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1721/2005).

Taka sytuacja również nie miała miejsca w tej sprawie. Czym innym byłoby udostępnienie dokumentów z konkretnego postępowania administracyjnego, czy też sporządzenie zestawienia, analizy, itd. tych dokumentów, nawet z kilku takich postępowań, a czym innym jest prowadzenie postępowania mającego na celu "wychwycenie" przesłanek, które legły u podstaw wydania takiej, a nie innej decyzji z jednoczesnym porównywaniem tych przesłanek, czy aby znajdują one odzwierciedlenie w poprzednio przeprowadzonym postępowaniu. Przy czym nie chodziłoby jedynie o zestawienie np. protokołów z jednych postępowań kontrolnych z decyzjami wydawanymi w innych postępowaniach – skarżący domagał się badania treści tych protokołów z treścią zapadłych decyzji w innych postępowaniach i wnioski z tak prowadzonych "badań" stanowiłyby dla skarżącego udzielenie mu odpowiedzi ale tylko w tym zakresie, w których argumentacja podniesiona przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej wykazywałaby nieprawidłowości nie ujawnione w toku wcześniejszego postępowania kontrolnego i te nieprawidłowości legły u podstaw wydania decyzji "podatkowej".

Tym samym należy stwierdzić, że pytania zawarte we wniosku skarżącego przekraczają zakres prawa do domagania udzielenia informacji publicznej i nie stosuje się do nich ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy przy tym podnieść i to, że treść pytań skarżącego była wiążąca dla organu administracji i nie mógł on dokonywać ich modyfikacji w ten sposób, aby po ich zmianie można byłoby zastosować ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym w tej sprawie Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej nie naruszył prawa odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji zasadnie podnosząc, iż zakres odpowiedzi na skierowane do niego pytania przekracza pojęcie informacji publicznej. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku i skargę oddalił.