II SA/Gl 716/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-11-09	
Data wpływu	2016-07-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Artur Żurawik
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący/
Elżbieta Kaznowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami	
Hasła tematyczne	Ruch drogowy	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 627; art. 49 ust. 1 pkt 2  i art. 99 ust. 1 ust. 2 pkt 2; Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 1137; art. 129 ust. 1 pkt 13a; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...].	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie A. K. dotyczące skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w związku z art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Jako powód wskazany został wniosek Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] r., który wpłynął do organu w dniu w dniu 1 kwietnia 2016 r. We wniosku wyjaśniono, iż w dniu [...] r. funkcjonariusze z Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej w B. zatrzymali do kontroli kierującego samochodem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] w związku z popełnionymi wykroczeniami w ruchu drogowym, w trakcie której, z uwagi na zachowanie kierowcy - ciągle powtarzającego, że istnieją przesłanki uniemożliwiające nałożenie na niego mandatu karnego, policjanci "mieli wrażenie, że sprawca powyższych wykroczeń nie potrafi zrozumieć, co się do niego mówi, a ponadto twierdził, że w jego rozumieniu nie popełnił żadnego wykroczenia, co może świadczyć o elementarnym braku znajomości przepisów ruchu drogowego".

W dniu [...] r., Starosta [...] wydał decyzję Nr [...] o skierowaniu A. K. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii A,B. W podstawie prawnej decyzji przywołano art. 49 ust. 1 pkt 2 oraz art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w związku z art. 129 ust. 1 pkt 13a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a w uzasadnieniu powołano się na wymieniony powyżej wniosek Komendanta Miejskiego Policji w B.

Odwołanie od powyższej decyzji, złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, A. K. Skarżonej decyzji zarzucił błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności przemawiające za możliwością powzięcia przez funkcjonariuszy policji uzasadnionych i poważnych wątpliwości w zakresie kwalifikacji odwołującego w przedmiocie kierowania pojazdami, nie uwzględnienia okoliczności podanych przez odwołującego oraz obrazę przepisów w postaci naruszenia art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia jedynie w oparciu o informacje uzyskane od organów policji i pominięcie istotnego elementu postępowania administracyjnego - tj. wysłuchania stanowiska odwołującego, jako strony postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia naruszającego art. 4, art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie tych reguł i uznanie, że w przedmiotowym przypadku zaszły przesłanki wymienione w przywołanych przepisach do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji . Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji odmawiającej tego skierowania, względnie o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu pokreślił, iż w dniu kontroli- tj. w dniu [...] r. był w drodze do lekarza, ponieważ podczas jazdy samochodem poczuł ucisk, a następnie ból w klatce piersiowej odpiął pasy bezpieczeństwa i sięgnął po telefon, aby skontaktować się ze swoim lekarzem. W tym właśnie momencie został zatrzymany do kontroli. Pomimo wskazania, iż z uwagi na stan zdrowia działał w stanie wyższej konieczności, co uzasadnia odstąpienie od karania za wykroczenia, funkcjonariusze nie uwzględnili tego faktu.

Starosta [...] pominął w toku postępowania przeprowadzenia dowodów, choćby z przesłuchania odwołującego, czym naruszona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10) oraz przepisy art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na oparcie decyzji jedynie na domniemaniach, wobec braku poczynienia przez organ wlanych ustaleń w sprawie. Nie podjął bowiem organ żadnych czynności zmierzających do wszechstronnego i jednoznacznego wyjaśnienia stanu sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższe doprowadziło do naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie tych regulacji i uznanie, iż w przedmiotowym przypadku zaszły przesłanki do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i umiejętności prowadzenia pojazdów, choć w rzeczywistości takich uzasadnionych zastrzeżeń brak.

Ustawodawca określił, że ustawowymi przesłankami do skierowania na powtórne badanie umiejętności są uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji kierującego pojazdem. Literalna wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż skierowanie na powtórny egzamin jest instytucją nadzwyczajną i powinna być stosowana wyjątkowo. Wyrażenie "uzasadnione zastrzeżenia" oznacza oparte na obiektywnych (wiarygodnych) racjach wątpliwości powzięte z wiarygodnego źródła i nasuwające duże wątpliwości do kierowania pojazdami.

W niniejszej sprawie można odnieść wrażenie, że pominięto zupełnie wykładnię celowościową powyższych przepisów, tzn. zapewnienie bezpieczeństwa na drogach, a potraktowano środek powtórnego egzaminu sprawdzającego kwalifikacje kierującego jako środek represyjny, wobec faktu odmowy przyjęcia mandatu przez odwołującego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie przywołano obowiązującą w tym zakresie i wskazaną w podstawie prawnej regulację prawną - tj. art. 99 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podkreślono, że podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno, jak i wielokrotne naruszenie przez kierującego przepisów ruchu drogowego, nawet jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych. Policjant interweniujący w związku z popełnionym przez kierującego wykroczeniem drogowym, na podstawie własnych obserwacji, czy dokonanych ustaleń dotyczących sposobu popełnienia wykroczenia, bądź na podstawie wyjaśnień samego sprawcy, zeznań świadków itp., może nabrać uzasadnionych wątpliwości co do posiadanych przez niego kwalifikacji, chodzi tu np. o nieznajomość podstawowych zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego

Według akt niniejszej sprawy powodem wszczęcia niniejszego postępowania zakończonego decyzją kierującą skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego była zawarta we wniosku Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] r. informacja, w której wskazano, że w trakcie kontroli drogowej policjanci pełniący służbę, zatrzymali kierującego samochodem A. K. w związku z popełnieniem wykroczenia w ruchu drogowym. W trakcie wykonywania czynności służbowych sprawca wykroczenia stwierdził, że w jego rozumieniu nie popełnił żadnego wykroczenia, co zdaniem funkcjonariuszy może świadczyć o elementarnym braku znajomości przepisów ruchu drogowego.

W ocenie Kolegium powyższy wniosek spełnia wymogi stawiane przez ustawodawcę, a wynikające z art. 99 ust. pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Wskazane we wniosku naruszenie przepisów ruchu drogowego przez stronę postępowania, a także stwierdzona przez organa Policji nieznajomość podstaw przepisów ruchu drogowego, bezsprzecznie potwierdzają istnienie uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń, co do kwalifikacji kierowcy. Zdaniem Kolegium wniosek Komendanta Miejskiego Policji w B. oparty został na konkretnych okolicznościach, ujawnionych i zaobserwowanych przez Policję brakach kwalifikacji, co do znajomości przepisów ruchu drogowego oraz kierowania pojazdem, a organ pierwszej instancji nie może dokonywać samodzielnych ocen co do tego czy kierowca naruszający przepisy jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego. Z notatki służbowej (zgodnie z art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dokumentu urzędowego) wynika, że kierujący wykazał się brakiem świadomości popełnionego czynu, nieznajomością fundamentalnych podstaw przepisów ruchu drogowego, których naruszenie jest główną przyczyną powstawania zdarzeń drogowych z udziałem pieszych.

Skargę na powyższą decyzję złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, A. K. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności przemawiające za możliwością powzięcia przez funkcjonariuszy policji uzasadnionych i poważnych wątpliwości w zakresie kwalifikacji skarżącego w przedmiocie kierowania pojazdami, poprzez założenie, iż brak przyjęcia mandatu karnego przez skarżącego oraz argumentacja przez niego przedstawiana stanowią usprawiedliwione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji jako kierowcy oraz na braku uwzględnienia wszystkich przesłanek w sprawie, a mianowicie pominięcia faktu, iż skarżący spieszył się do lekarza w związku z nagłą koniecznością konsultacji medycznej związaną z przewlekłą chorobą wieńcową, na którą cierpi;

2) obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie się organu jedynie na informacji uzyskanej od organów policji i braku analizy zarzutów skarżącego oraz braku ustalenia przesłanek do skierowania skarżącego na egzamin w zakresie własnych kompetencji czy art. 76 § 1 w związku z § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego;

3) naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie tych regulacji i uznanie, że w przedmiotowym przypadku zaistniały uzasadnione zastrzeżenia względem umiejętności skarżącego do kierowania pojazdami, skutkujące skierowaniem skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i umiejętności prowadzenia pojazdów, choć w rzeczywistości brak jest takich uzasadnionych zastrzeżeń.

Mając na względzie powołane zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji .

W uzasadnieniu przyznano, że w dniu [...] r. doszło do opisanej w informacji Komendanta Policji kontroli drogowej, ale, zdaniem skarżącego, jego stan podenerwowania i zachowania związany był ze szczególną sytuacją spowodowaną silnym stresem w związku z zamierzoną wizytą u lekarza specjalisty - kardiologa z powodu silnego bólu. Nadto zachowanie funkcjonariuszy nosiło znamiona złośliwości. Trudno bowiem uznać, że samo stwierdzenie wypowiadane przez skarżącego "o istnieniu przesłanek uniemożliwiających nałożenie na niego mandatu karnego" jest wystarczającą podstawą do złożenia wniosku w zakresie skierowania na powtórny egzamin sprawdzający kwalifikacje posiadającego prawo jazdy.

Podkreślono w skardze, że Starosta [...] oparł swą decyzję jedynie na domniemaniach funkcjonariuszy, nie przeprowadzając żadnego własnego postępowania w tym zakresie i nie odnosząc się do zgłaszanych przez skarżącego twierdzeń. Podobnie postąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołując się jedynie do złożonego w sprawie wniosku Komendanta Policji w B., traktując ją jako dokument urzędowy w myśl art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, iż nie jest konieczne ustalenie okoliczności potwierdzonych takim dokumentem. Stąd ten organ ten nie odniósł się dowodów przedłożonych przez skarżącego.

W ocenie skarżącego z takim postępowaniem nie możne się zgodzić. Wobec naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekające w sprawie organy błędnie uznały, iż w przedmiotowej sprawie zaszły okoliczności uzasadniające wydanie kwestionowanych decyzji. Organ pierwszej instancji nie poczynił w postępowaniu żadnych, własnych, samodzielnych ustaleń, a organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do przedłożonych wraz z odwołaniem dowodów.

Doprowadziło to w konsekwencji do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa - tj. wymienionych przepisów art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy Prawo o ruchu drogowym, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył poprzednią argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymując skargę i zawartą w niej argumentację zwróciła uwagę na zły stan zdrowia skarżącego w dacie zdarzenia, które dało podstawę do wszczęcia postępowania. Podkreśliła, że chaos wypowiedzi skarżącego wywołany był przekonaniem, że ma zawał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Wniesiona skarga musiała odnieść skutek. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł bowiem do przekonania, iż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje jego uchyleniem, a co w rezultacie mogło doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa materialnego - tj. art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy Prawo o ruchu drogowym (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W myśl w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzającego fundamentalne zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę praworządności i zasadę prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego - prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy - art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 Kodeksu, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, obligując organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, na podstawie którego organ ocenia czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99.

Z przepisów art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań. Z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że ustosunkowanie się do całości zgromadzonego w sprawie materiału , który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest szczególnym, uprawnieniem strony z racji udziału w postępowaniu. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kodeksu). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.:

- po pierwsze – należy opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa,

- po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego,

- po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny,

- po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki. (Zob. Cz. Martysz, A. Matan: Komentarz do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.)

Nie ulega zatem wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym organ winien także przeprowadzić dowody wskazane przez stronę, która może z takim żądaniem wystąpić na każdym etapie postępowania, a skuteczność tego żądania może być uzależniona jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ może nie uwzględnić żądania strony do przeprowadzenia dowodu, gdy nie zostały one zgłoszone w toku postępowania wyjaśniającego, a także gdy żądanie takie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Ograniczenie takie nie może mieć miejsca, gdy zgłoszone dowodowy mają znaczenie dla sprawy.

Z kolei w świetle art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji. Natomiast art. 129 ust. 2 pkt 13a ustawy Prawo o ruchu drogowym stwierdza, że policjant, w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1 - tj. czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie, jest uprawniony m. in. do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby.

W literaturze podkreśla się, że istota powyższego rozwiązania stanowi zaistnienie takich okoliczności czynu, z których będzie wynikało, ze dana osoba nie ma umiejętności lub wiadomości potwierdzonych dokumentem uprawniającym do kierowania pojazdami - a więc dających podstawę do tych "uzasadnionych zastrzeżeń". Ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga bowiem, aby organ uprawniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiednie kwalifikacje, ale także kontrolował, czy nie utraciły one wymaganych warunków. Przy tym, jak stwierdza się w orzecznictwie - zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 maja 2014 r., II SA/Bk 137/14 podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno, jak i wielokrotne naruszanie przez kierującego przepisów ruchu drogowego nawet, jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych.

Przyjmuje się również, że organ na podstawie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego winien w sposób szczegółowy wskazać i wyjaśnić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji niezbędnych do prowadzenia pojazdów, wymagające sprawdzenia kwalifikacji w drodze egzaminu (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2015 r., VII SA/Wa 1858/14).

Tymczasem w niniejszym przypadku organ pierwszej instancji praktycznie w ogóle nie wskazał, z jakich powodów wydał decyzję i jakie uzasadnione zastrzeżenia miał do kierowcy. Naruszono w ten sposób dodatkowo wskazania zawarte w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu własnej decyzji organ pierwszej instancji ogólnie i lakonicznie wskazał jedynie, iż w dniu 1 kwietnia 2016 r. wpłynął do Wydziału Komunikacji, Drogownictwa i Transportu Starostwa Powiatowego w L. wniosek Komendanta Komendy Miejskiej w B. z dnia [...] r., z którego wynika, że istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji A. K. W pozostałej zaś części uzasadnienia powtórzył jedynie treść wymienionego wniosku - a mianowicie podniósł, iż "w trakcie wykonywania czynności służbowych A. K. wielokrotnie powtarzał, że istnieją przesłanki uniemożliwiające nałożenie na niego mandatu karnego, jednakże nie powiedział jakiego rodzaju są przeciwwskazania. Ponadto w takcie rozmowy policjanci mieli wrażenie, że sprawca powyższych nie potrafi zrozumieć co się do niego mówi, a ponadto twierdził, że w jego rozumieniu nie popełnił żadnego wykroczenia, co może świadczyć o elementarnym braku znajomości przepisów ruchu drogowego".

Podkreślenia wymaga fakt, że organ w ogóle nie uwzględnił stanowiska strony, nie podejmując żadnych działań w celu umożliwienia przedstawienia własnej oceny sprawy. Dodać przy tym trzeba, że organ nie ustalił nawet jakiego typu naruszenia przepisów ruchu drogowego zostały zarzucone skarżącemu. Nie wynika to bowiem ze złożonego w sprawie wniosku Komendanta Policji w B.

Organ odwoławczy z kolei posiadając już złożone wraz z odwołaniem dokumenty potwierdzające fakt choroby skarżącego, także nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego. Nie można w takich okolicznościach zupełnie pominąć twierdzenia skarżącego, że jego stan podenerwowania i zachowania mógł być związany ze szczególną sytuacją spowodowaną silnym stresem w związku z zamierzoną wizytą u lekarza specjalisty - kardiologa z powodu silnego bólu. Nie sposób także w pełni podzielić twierdzenia zamieszczone w notatce funkcjonariuszy Policji, że samo stwierdzenie wypowiadane przez skarżącego "o istnieniu przesłanek uniemożliwiających nałożenie na niego mandatu karnego" jest wystarczającą podstawą do złożenia wniosku w zakresie skierowania na powtórny egzamin sprawdzający kwalifikacje posiadającego prawo jazdy.

Nawet przyjmując, jak czyni to organ odwoławczy, że wniosek Komendy Policji, w myśl art. 76 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi dokument urzędowy, to nie uniemożliwia to stronie przeprowadzenia dowodu dla obalenia ustaleń potwierdzonych notatką funkcjonariuszy. Dodać trzeba, że wniosek Komendanta Policji Miejskiej w B. opiera się na notatce sporządzonej przez funkcjonariuszy sporządzonej w trakcie służby, podczas której zatrzymano do kontroli samochód kierowany przez skarżącego. W wyroku z dnia 14 listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że notatka służbowa mogła jedynie ukierunkować organ, co do zakresu postępowania dowodowego i środków dowodowych. Dysponując tą notatką, która została sporządzona przed wszczęciem postępowania administracyjnego, organ zobowiązany był przeprowadzić dalsze czynności dowodowe wedle reguł przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Zadaniem organu administracyjnego jest takie zebranie w sprawie materiału dowodowego, by uzasadnić spełnienie szczególnych wymogów będących podstawą materialną decyzji. Skutki zaniedbań w zakresie zgromadzenia i oceny materiału dowodowego nie mogą obciążać kierowców.

Podzielić trzeba w tym miejscu twierdzenia skarżącego, że literalna wykładnia przepisów stanowiących podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, iż skierowanie na powtórny egzamin jest instytucją nadzwyczajną i stosowaną wyjątkowo. Pojęcie "uzasadnione zastrzeżenia" - to wątpliwości powzięte z wiarygodnego źródła i nasuwające duże wątpliwości do kierowania pojazdami. Dyskusja z funkcjonariuszami w zakresie możliwości nałożenia mandatu karnego, nie musi być wystarczającą przesłanką dla skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje.

Wszystkie te uchybienia wskazanym wyżej przepisom postępowania i prawa materialnego stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i lit.a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania, w szczególności przeprowadzając rzetelne postępowanie dowodowe z poszanowaniem praw skarżącego i należycie uzasadniając swe decyzje oraz zapewniając, by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.