Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 873/22 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 lutego 2022 r. nr KOC/322/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz S. M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 873/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") w sprawie ze skargi S. M. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z 24 lutego 2022 r. nr KOC/322/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzję oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia 17 grudnia 2021 r. nr SP/000505/2021/WSSIZ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

1. prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 111, dalej: "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pojęcie "nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", może być intepretowane także jako sytuacja, w której osoba składająca wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego:

- zrezygnowała z pracy przed uzyskaniem przez osobę wymagającą opieki orzeczenia uprawniającego do tego świadczenia;

- powodem rezygnacji z zatrudnienia był stan zdrowia osoby sprawującej opiekę,

a niewymagającej opieki;

- osoba ubiegająca się o świadczenie nie podejmowała pracy przez cały okres od rezygnacji z zatrudnienia do dnia złożenia wniosku;

- wniosek o przyznanie świadczenia osoba ubiegająca się o świadczenie złożyła po upływie półtora roku od uzyskania przez osobę wymagającą opieki pierwszego orzeczenia, które uprawniało do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej winno być determinowane i mieć bezpośredni związek wyłącznie z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki na osobą niepełnosprawną;

- przyjęciu, że o celu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej rozstrzyga wyłącznie aktualny stan faktyczny, podczas gdy ocena tego celu powinna uwzględniać okoliczności istniejące w momencie podjęcia przez stronę decyzji o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;

- pominięciu kompensacyjnego charakteru świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy świadczenie to powinno być rozumiane, jako substytut wynagrodzenia, adresowany do osób zdolnych utrzymywać się z zajęcia zarobkowego, którego jednak nie są w stanie wykonywać z powodu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

2. przepisu prawa procesowego, a to art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd I instancji nie podzielił wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zaprezentowanej przez organ II instancji,

a także, dlaczego zaprezentował wykładnię odmienną, nadto poprzez niewyjaśnienie, jaki stan faktyczny Sąd ustalił, jako podstawę rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i oddalenie skargi, albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy oraz o odrzucenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181

§ 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym

w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy,

z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki

w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które

w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym

w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są nietrafne.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Stąd też w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w ramach których zarzucono naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl omawianego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1301/10 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt

2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (źródło CBOSA) stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia".

Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Inną natomiast kwestią jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny zdecydowanie nie podziela toku rozumowania, argumentację i rozstrzygnięcie Sądu

I instancji. Niewątpliwie zaskarżony wyrok poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie doszło do naruszenia prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną

w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powołany przepis u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, których spełnienie jest konieczne, by danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Opisywana norma formułuje warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W jej świetle przyjąć należy, że strona ubiegająca się o ustalenie tego prawa powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotną jest tu także ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie tej formy pomocy.

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 u.ś.r. odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały

w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy

i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy,

a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp.

Zdaniem Składu orzekającego w sprawie, bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji zasadnie ocenił, iż okoliczność, że Skarżąca nie była aktywna zawodowo przez dwa lata przed złożeniem wniosku, nie wyklucza, zatem, co do zasady, przyznania świadczenia w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być dokonywana na moment, w którym Skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w 2021 r. w okresie, w którym jej matka legitymowała się orzeczeniem o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to dotyczy błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych określających przesłanki przyznania osobom spokrewnionym w pierwszym stopniu z osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organy obu instancji niewłaściwie oceniły, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r., jaką jest istnienie związku przyczynowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Ponownego podkreślenia wymaga, że pod pojęciem opieki stałej rozumie się stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, gotowość i możliwość udzielenia pomocy

w sytuacji, gdy tylko taka potrzeba w danym momencie zaistnieje. Konsekwencją powyższego stanu jest brak faktycznej możliwości podjęcia zatrudnienia przez osobę zainteresowaną przyznaniem świadczenia. Norma art. 17 ust. 1 u.ś.r. jasno wylicza przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest w tej sytuacji wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek ustalenia prawa do tego rodzaju pomocy, na co trafnie wskazał Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.