Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak – Osetek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na akt Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie ponownego rozpoznanie przez sąd sprawy dotyczącej zawiadomienia Sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego o przejściu w stan spoczynku 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz J. Z. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. Z. –Sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "Sędzia NSA", "Skarżący" lub "Strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] września 2018 r. (bez numeru) zawiadamiającego go o dacie jego przejścia w stan spoczynku, jako sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jako podstawę prawną zaskarżonego pisma wskazano art. 39 w zw. z art. 111 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2018 r. poz. 5, 650, 771, 847, 848, 1045 i 1443), dalej "ustawa o SN", "ustawa o Sądzie Najwyższym" lub "uSN", art. 5 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1045) i art. 49 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 oraz z 2018 r. poz. 3 i 1443) dalej "p.u.s.a.".

Skarżący zarzucił pismu naruszenie:

1. art. 19 ust. 1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej (dalej "TUE") i art. 47 akapit drugi Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej "KPPUE"), ustanawiających zasadę skutecznej ochrony sądowej, której elementem jest zasada niezależności sądownictwa i niezawisłości sędziowskiej, w tym zasada nieusuwalności sędziów, poprzez uznanie, że sędzia NSA, który ukończył 65. rok życia, przechodzi w stan spoczynku (art. 111 § 1 ustawy o SN), chociaż przy podejmowaniu przez niego funkcji sędziego NSA, stan spoczynku następował dopiero po ukończeniu 70. roku życia, a w związku z tym, zastosowanie do sędziego NSA, który ukończył 65 rok życia, procedury wynikającej z art. 37 § 1, 1a i 1b w zw. z art. 111 § 1 ustawy o SN i art. 5 ustawy z dnia 10 maja 2018 roku o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, mającej na celu uzyskanie zgody Prezydenta RP na dalsze pełnienie funkcji sędziego po uprzednim uzyskaniu opinii KRS, pomimo tego, że zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji, jakiekolwiek przepisy i procedury krajowe, które skracają pierwotną kadencję i wprowadzają procedurę weryfikacji warunkującą dokończenie pierwotnie ustalonej kadencji przed ukończeniem przez sędziego NSA 70. roku życia, a dodatkowo nie przewidują żadnych wiążących kryteriów, wedle których organ uprawniony (Prezydent RP) wyraża zgodę na dalsze pełnienie funkcji sędziego NSA po ukończeniu przez niego 65. roku życia, należy uznać za niestosowalne z uwagi na ich sprzeczność z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 akapit drugi KPPUE, a zatem skarżony akt urzędowy został wydany bez jakiejkolwiek podstawy prawnej;

2. art. 39 ustawy o SN w zw. z art. 144 ust. 2 Konstytucji, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie innego aktu urzędowego w indywidualnej sprawie stwierdzającego dzień przejścia w stan spoczynku sędziego NSA bez nadania temu dokumentowi formy postanowienia opatrzonego kontrasygnatą Prezesa Rady Ministrów, podczas gdy akty urzędowe Prezydenta RP, które nie stanowią wykonania prerogatyw prezydenckich, wymagają dla swojej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem. Skarżony akt urzędowy wyłączony jest z zamkniętego katalogu prerogatyw Prezydenta RP, zawartego w art. 144 ust. 3 Konstytucji;

3. art. 180 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 173, art. 178 ust. 1, art. 10 oraz art. 2 Konstytucji w zw. z art. 37 § 1, art. 39 oraz art. 111 § 1 ustawy o SN, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie skarżonego aktu przez Prezydenta RP w sytuacji, w której sędzia NSA został powołany w czasie, kiedy stan spoczynku następował wraz z ukończeniem 70. roku życia, a ustawa o SN obniżyła wiek emerytalny do 65. roku życia ze skutkiem retrospektywnym i w ten sposób dokonała zmiany reguł w odniesieniu do stosunków już istniejących;

4. art. 2 Konstytucji w zakresie wyrażonych w nim zasad: zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zakazu działania prawa wstecz w związku z art. 8 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 126 ust. 2, art. 173, art. 179 oraz art. 180 ust. 1 i 4 Konstytucji, poprzez skorzystanie przez Prezydenta RP, na którym spoczywa szczególny obowiązek czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji, z przyznanej mu przez ustawę kompetencji do skrócenia skarżącemu czynnej służby na stanowisku sędziego NSA i w efekcie usunięcie skarżącego z urzędu, mimo że zgodnie z Konstytucją, bezpośrednio stosowalną przez wszystkie organy władzy publicznej włącznie z Prezydentem RP, organ władzy wykonawczej nie może kształtować składu niezależnego od niego organu władzy sądowniczej, zaś czynna służba skarżącego, którego powołano do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego NSA na podstawie przepisów przewidujących przejście w stan spoczynku po ukończeniu przez sędziego 70 roku życia, powinna trwać do osiągnięcia tego wieku;

5. art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), dalej "EKPC", w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji, poprzez faktyczne pozbawienie skarżącego przez Prezydenta RP dostępu do sądu w celu uzyskania rozstrzygnięcia w sprawie odwołania od uchwały KRS;

6. art. 5 ustawy z dnia 10 maja 2018 roku o zmianie ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zw. z art. 111 § 1 ustawy o SN, w zw. z art. 186 ust. 1, art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Konstytucji i w zw. z art. 19 ust. 1 TUE oraz art. 47 KPPUE, które polegało na dokonaniu zaskarżonej czynności pomimo braku możliwości uzyskania opinii Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w sposób zgodny z Konstytucją jako organu, który jest zdolny zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji stać na straży niezależności sądownictwa i niezawisłości sędziowskiej, wobec czego nie doszło w ogóle do otwarcia terminu do zastosowania przez Prezydenta RP przepisu art. 111 § 1 ustawy o SN.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów, a mianowicie wydruków ze stron internetowych:

- http://www.prezvdent.pl/aktualnosci/wydarzenia/art.1121,komunikat-ws-oswiadczen- sedziow-o-woli-dalszego-zaimowania-stanowiska-w-sadzie-najwyzszym-i-naczelnym- sadzie-administracyinym.html

- http://www.prezvdent.p1/aktualnosci/wydarzenia/art.1125,komunikat-ws-przejscia-w-stan-spoczynku-grupy-sedziow-sadu-najwyzszego.html

na okoliczność zawartych w nich argumentów Prezydenta RP, odnoszących się do rzeczywistego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ponadto, wniósł o przedstawienie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej następujących pytań prejudycjalnych:

- "Czy wykładni art. 19 ust. 1 zdanie drugie TUE w zw. z art. 47 KPPUE sprzeciwia się sytuacja, w której sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który ukończył 65. rok życia, przechodzi w stan spoczynku, chociaż przy podejmowaniu przez niego funkcji sędziego Sądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan spoczynku następował dopiero po ukończeniu 70. roku życia, chyba że Prezydent, będący organem władzy wykonawczej, na wniosek tego sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrazi zgodę na dalsze pełnienie funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego po ukończeniu przez niego 65. roku życia, przy czym Prezydent przy podejmowaniu decyzji nie jest związany żadnymi wiążącymi kryteriami?" (Pytanie prejudycjalne nr 1);

oraz

- "Czy art. 267 TFUE akapit 3 w związku z art. 19 ust. 1 i art. 2 TUE oraz art. 47 KPP należy interpretować w ten sposób, że powołanie w Państwie Członkowskim organu uprawnionego do wydania opinii w sprawie przedłużenia orzekania sędziemu sądu najwyższej instancji, który to organ - z uwagi na ustrojowy model jego ukształtowania oraz sposób działania - nie daje rękojmi niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej, zapewnia niezależność i niezawisłość sądu w rozumieniu prawa Unii Europejskiej ?" (Pytanie prejudycjalne nr 2").

Do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odpowiedzi na powyższe pytania prejudycjalne, skarżący wniósł o zawieszenie postępowania.

Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności (aktu urzędowego), ewentualnie, działając z ostrożności procesowej o uchylenie skarżonego aktu urzędowego lub stwierdzenie jego nieważności. Co więcej, skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów, w tym kosztów poniesionej opłaty sądowej oraz kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Prezydent RP w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, a w razie przyjęcia skargi do rozpoznania o jej oddalenie.

Postanowieniem z 10 stycznia 2019 r., VI SA/Wa 2151/18, WSA w Warszawie umorzył postępowanie w sprawie ze skargi skarżącego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz.U. poz. 2507), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2019 r., sędzia Sądu Najwyższego albo Sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przeszedł w stan spoczynku na podstawie art. 37 § 1-4 albo art. 111 § 1 lub 1a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, w tym przy zastosowaniu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw, powraca do pełnienia urzędu na stanowisku zajmowanym w dniu wejścia w życie ustawy zmienianej w art. 1. Służbę na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego albo sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego uważa się za nieprzerwaną. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej postępowania wszczęte na podstawie art. 37 § 1 oraz art. 111 § 1–1b ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym i postępowania odwoławcze w tych sprawach, niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają umorzeniu.

Tym samym, WSA w Warszawie uznał, że zachodziła konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem skarżący powraca do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego NSA, zajmowanego przez niego w dniu wejścia w życie ustawy o SN i służbę tą uważa się za nieprzerwaną.

W wyniku wniesionego zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2021 r., II GZ 33/19, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że problematyka prawna w rozpoznawanej sprawie była już przedmiotem rozważań NSA w postanowieniu z dnia 18 kwietnia 2019 r., II GZ 51/19. Sąd w składzie orzekającym w sprawie skarżącego podzielił argumentację przedstawioną ww. orzeczeniu, która w znacznej części jest aktualna również na gruncie rozpatrywanej sprawy. W związku z czym argumentację zawartą ww. postanowieniu NSA w pełni zaakceptował i przyjął za swoją.

W ocenie NSA, doszło do naruszenia przez WSA w Warszawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.". Z przepisu tego wynika, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż skuteczne cofnięcie skargi lub śmierć strony. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że tę "inną przyczynę" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowiło uchwalenie ustawy z dnia 21 listopada 2018 r. WSA wskazał w tym zakresie na art. 4 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, postępowania wszczęte na podstawie art. 37 § 1 oraz art. 111 § 1–1b ustawy o SN i postępowania odwoławcze w tych sprawach, niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 listopada 2018 r., podlegają umorzeniu. Zatem umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ze względu na treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2018 r. byłoby możliwe tylko wtedy, gdy można byłoby przyjąć, że postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem wszczętym i niezakończonym na podstawie art. 37 § 1 i art. 118 § 1–1b ustawy o SN lub też, że jest postępowaniem odwoławczym w tych sprawach.

Zdaniem NSA postępowanie sądowoadministracyjne nie wyczerpuje dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2018 r. Artykuł 37 § 1 ustawy o SN dotyczył zgody wyrażonej przez Prezydenta RP na zajmowanie stanowiska sędziego SN przez osobę, która ukończyła 65 rok życia i z tego powodu przechodziła w stan spoczynku z mocy prawa, o ile nie została wdrożona procedura, w ramach której mogła być wyrażona zgoda Prezydenta RP na zajmowanie stanowiska. Z kolei art. 111 § 1–1b ustawy o SN, jako przepis przejściowy, regulował przejście w stan spoczynku sędziów SN, którzy ukończyli 65 lat życia w chwili wejścia w życie ustawy o SN i tych, którzy 65 rok życia kończyli po upływie 3 miesięcy od wejścia w życie ustawy o SN i przed upływem 12 miesięcy od tej chwili. W obu sytuacjach Prezydent RP mógł wyrazić zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego SN po wdrożeniu postępowania przewidzianego tymi przepisami. Zgodnie z treścią art. 39 ustawy o SN, datę przejścia sędziego w stan spoczynku stwierdza Prezydent RP. Na gruncie obowiązującej do 1 stycznia 2019 r. regulacji, a więc przed uchyleniem art. 37 § 1 i art. 111 § 1–1b ustawy o SN, pojawiała się wątpliwość co do zakresu stosowania art. 39 ustawy o SN, bo o ile nie budziło wątpliwości, że ma on zastosowanie do "zwyczajnego" przejścia w stan spoczynku z art. 37 § 1, to należało przyjmować, że nie ma on zastosowania do przepisów przejściowych. Jednak praktyka i nauka wypowiedziały się na rzecz rozszerzonego zakresu stosowania art. 39 ustawy o SN. Rozwiązanie takie NSA uznał za poprawne, ponieważ akt Prezydenta RP w sposób jednoznaczny ustala chwilę przejścia sędziego SN w stan spoczynku, a to ma dużą doniosłość prawną, gdyż sędzia w stanie spoczynku nie może wykonywać władztwa jurysdykcyjnego.

Zatem w obu sytuacjach normatywnych, do których odsyła art. 4 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2018 r. na Prezydencie RP ciążył obowiązek wydania stosownego aktu, o jakim stanowi art. 39 ustawy o SN. Co więcej, akt taki podlega kontroli sądowoadministracyjnej. NSA podkreślił przy tym, że akt, o jakim mowa w art. 39 ustawy o SN, jest wydawany przez Prezydenta RP w odmiennej sytuacji prawnej niż akty podejmowane przez ten organ przy powołaniu na stanowisko sędziego NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zna argumentację własnych orzeczeń i stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którymi akty (a nawet szerzej - działania) Prezydenta RP przy powołaniu sędziów nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Uprawnienia Prezydenta RP w zakresie powoływania sędziów są uprawnieniami Prezydenta, a Konstytucja RP nie zna prawa podmiotowego dostępu do służby sędziowskiej.

Jednak w rozpoznawanej sprawie, w ocenie NSA, sytuacja jest inna. Skarżący występując ze skargą do WSA kwestionuje akt, który został wydany przez Prezydenta RP w ramach istniejącego stosunku prawnego związanego z pełnieniem urzędu sędziego NSA - stosunku ukształtowanego powołaniem na to stanowisko. Zdaniem NSA, przyjęta w ustawie o SN zmiana organu w zakresie potwierdzania faktu przejścia w stan spoczynku lub przeniesienia do tego stanu nie może prowadzić do pogorszenia sytuacji prawno-ustrojowej sędziego przez pozbawienie tej osoby prawa zaskarżania aktów Prezydenta RP związanych z przejściem w stan spoczynku. Z tego więc powodu Prezydent RP na gruncie ustawy o SN musi być traktowany jak organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Rozwiązanie takie nie narusza konstytucyjno-prawnego statusu Prezydenta RP jako głowy państwa polskiego. Zgodnie z art. 126 ust. 3 Konstytucji Prezydent RP wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Rola jaką przyjmuje Prezydent RP w konkretnych, normatywnych sytuacjach zależy od pozytywnej regulacji jego uprawnień. Wejście w rolę organu administracyjnego w ujęciu funkcjonalnym w ustawie o SN otwiera drogę do sądowej kontroli działań Prezydenta RP w zakresie statusu prawnego sędziów SN. Przyjęcie innej interpretacji obowiązujących przepisów prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, bo de facto sędzia SN zostałby pozbawiony możliwości sądowego kwestionowania działań mających wpływ na zakres jego praw i obowiązków, wynikających ze stosunku prawnego łączącego ten podmiot z państwem. Z tego też powodu NSA stwierdził, że wykładnia prokonstytucyjna art. 37 § 1 i art. 111 § 1–1b ustawy o SN ze względu na treść art. 4 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2018 r. musi prowadzić do uznania dopuszczalności zaskarżenia aktu Prezydenta RP stwierdzającego przejście sędziego SN w stan spoczynku.

Skoro tak, to równocześnie należy przyjąć, że na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2018 r. nie można umorzyć postępowania ze skargi na ten akt, w sytuacji gdy treść tego przepisu nie odnosi się do postępowania zawisłego przed sądem administracyjnym. Przy niejasności treściowej przepisu, mógł on być odnoszony tylko do postępowań, które toczyłyby się przed Prezydentem RP w związku z oświadczeniami sędziów, którzy pomimo spełnienia przesłanki wieku nakazującej przejście w stan spoczynku podjęliby próbę pozostania na stanowisku sędziego i złożyli prawem przewidziane oświadczenie oraz w stosunku do spraw, które toczyły się z odwołań od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa, a nie tych, które były związane z zaskarżeniem aktów, które zakończyły postępowanie, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Reasumując NSA stwierdził, że skoro art. 4 ust. 1 ustawy z 21 listopada 2018 r. nie odnosi się do postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się w rozpoznawanej sprawie, to WSA wadliwie uznał, że z uwagi na treść tego przepisu postępowanie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a w związku z art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 p.u.s.a., który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna więc zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym; 2) dochowania wymaganej prawem procedury; 3) respektowania reguł kompetencji.

Oznacza to, że badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżeniu do Sądu podlega pismo z [...] września 2019 r. skierowane do Sędziego NSA, przez Prezydenta RP, stwierdzające datę przejścia Sędziego NSA w stan spoczynku, w którym jako podstawę prawną, podano art. 39 w zw. z art. 111 § 1 ustawy o SN , art. 5 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1045) i art. 49 p.u.s.a.

Zagadnienie związane z oceną, czy akt Prezydenta RP stwierdzający datę przejścia albo przeniesienia sędziego Sądu Najwyższego (Naczelnego Sądu Administracyjnego) w stan spoczynku, wydawany na podstawie art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym podlega kognicji sądów administracyjnych, było już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem wydanym w rozpoznawanej sprawie II GZ 33/19, którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany na podstawie art.190 p.p.s.a., oraz postanowień: z 18 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II GZ 51/19 oraz II GZ 60/19 i z 25 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II GZ 62/19 – (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), których poglądy oraz motywy Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przedstawi niżej jako własne.

W orzeczeniach tych NSA zauważył, przede wszystkim, iż pośród wymienionych enumeratywnie w art. 144 ust. 3 Konstytucji aktów urzędowych Prezydenta RP niewymagających kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, w pkt 17 znajduje się powoływanie sędziów i tej właśnie prerogatywy dotyczą niemal wszystkie cytowane w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organu orzeczenia sądów oraz stanowiska doktryny, z których autor wywodzi tezy o braku sprawowania administracji publicznej przez Prezydenta RP w tym zakresie, a w konsekwencji nieistnieniu sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a.

Podkreślenia jednak wymaga, że próżno szukać takiego aktu, w ramach uprawnień osobistych Prezydenta RP zwanych prerogatywami, wymienionego w Konstytucji. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że co do zasady art. 144 ust. 3 Konstytucji jako mający charakter wyjątku od art. 144 ust. 2 nie powinien być interpretowany rozszerzająco (Piotr Tuleja [red.], Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, publ. WKP 2019, komentarz do art. 144). Trybunał Konstytucyjny podkreśla z kolei, że brak jest podstaw do uznania, że uprawnienia Prezydenta RP wykonywane na podstawie art. 144 ust. 3 Konstytucji RP mogą być rozszerzane drogą ustawową na zasadzie "dalszego ciągu" aktu zwolnionego z kontrasygnaty czy na zasadzie kompetencji analogicznych. Konstytucja RP nie dopuszcza w tym zakresie żadnych odstępstw - kompetencje organów nie mogą być wywodzone na zasadzie analogii, lecz zawsze muszą mieć podstawę w wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. Zasada ta odnosi się w szczególności do takich kompetencji organu konstytucyjnego, które mają charakter wyjątku od reguły działania tego organu (por. pkt 6 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 marca 2006 r., K. 4/2006, OTK-A 2006, nr 3, poz. 32). Nie można zatem, przyjąć, że stwierdzanie przejścia sędziego Sądu Najwyższego (sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego) w stan spoczynku stanowi osobistą, autonomiczną kompetencję Prezydenta RP należącą do jego konstytucyjnych prerogatyw.

Stosunek prawny związany z pełnieniem urzędu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego został ukształtowany powołaniem na to stanowisko. Charakter prawny stosunku służbowego sędziego, w tym sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego jest złożony. W nauce i orzecznictwie nie doczekał się jednoznacznego ujęcia, jednak nie budzi wątpliwości, że z chwilą powołania na urząd sędziego pomiędzy sędzią a państwem powstaje stosunek służbowy, który posiada elementy publicznoprawne oraz stosunku pracy. W płaszczyźnie publicznoprawnej stosunek ten istnieje pomiędzy sędzią a państwem. Za państwo w tym stosunku działa organ, który może być różnie wskazany, bo jego określenie jest wyborem ustawodawcy. Do wejścia w życie ustawy o Sądzie Najwyższym, a więc na gruncie wcześniej obowiązującej ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1254 ze zm.) organem w zakresie przeniesienia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku był Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego( Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku art.49 p.u.s.a.), co wynikało z art. 32 tej ustawy. W podobny sposób były uregulowane kompetencje Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (Pierwszego Prezesa Sądu najwyższego) w tych zakresach, które były związane z koniecznością ukształtowania praw i obowiązków sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego (sędziego Sądu Najwyższego). Przyjęta w ustawie o Sądzie Najwyższym zmiana w zakresie potwierdzania faktu przejścia w stan spoczynku lub przeniesienia do tego stanu nie może prowadzić do pogorszenia sytuacji prawno-ustrojowej sędziego przez pozbawienie takiej osoby prawa zaskarżenia aktów Prezydenta RP związanych z przejściem w stan spoczynku. Doniosłość tego aktu nie może bowiem być kwestionowana - albowiem stosunek służbowy sędziego przekształca się ze stanu czynnego w stan spoczynku, co oznacza, że sędzia nie powinien i nie może pełnić dalej czynnej służby, czego najdonioślejszym skutkiem jest to, że nie może wykonywać już działalności orzeczniczej. Z tego też powodu Prezydent RP na gruncie ustawy o Sądzie Najwyższym musi być traktowany jako organ w znaczeniu funkcjonalnym. Rozwiązanie takie nie narusza konstytucyjno-prawnego statusu Prezydenta RP jako głowy państwa polskiego. Zgodnie z art. 126 ust. 3 Konstytucji RP Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji RP i ustawach. Rola, jaką przyjmuje Prezydent RP w konkretnych, normatywnych sytuacjach zależy od pozytywnej regulacji jego uprawnień. Wejście w rolę organu administracji w ujęciu funkcjonalnym w ustawie o Sądzie Najwyższym otwiera drogę do sądowej kontroli działań Prezydenta RP w zakresie statusu prawnego sędziów Sądu Najwyższego (Naczelnego Sądu Administracyjnego). Przyjęcie innej interpretacji prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bo w istocie sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostałby pozbawiony możliwości jakiegokolwiek kwestionowania działań mających wpływ na zakres jego praw i obowiązków wynikających ze stosunku prawnego łączącego ten podmiot z państwem. Dlatego też i wykładnia prokonstytucyjna art. 39 w zw. z art. 111 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym musi prowadzić do uznania dopuszczalności zaskarżenia aktu Prezydenta RP stwierdzającego przejście sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego w stan spoczynku.

Za taką interpretacją przemawia także argument systemowy. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a uprawniony do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, a sprawa dotyczy kontroli działalności administracji publicznej.

Pojęcie administracji publicznej, ponieważ nie zostało ustawowo zdefiniowane, wymaga ustalenia w drodze wykładni. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź jako podstawy władczej indywidualizacji przewidzianej w przepisach prawa materialnego. (tak w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 1875/12).

Na gruncie art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawach. Z kolei, na gruncie tego przepisu - pojęcie organu powinno być rozumiane tak, jak zostało to unormowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem organem administracji, którego działalność jest kontrolowana przez sądy administracyjne, jest każdy podmiot niezależnie od tego, czy formalnie należy do struktury administracji publicznej, byle w jego kompetencji znajdowało się wydawanie aktów lub podejmowanie działań władczych kształtujących sytuację prawną podmiotu (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2007 r., SK 43/06, OTK 10A\2007, poz. 130). Na tej podstawie należy przyjąć, że działania organu administracji publicznej to działania organów władzy wykonawczej i działania wszelkich innych podmiotów polegające na władczym kształtowaniu praw i obowiązków (zob. M. Safian, L. Bosek [red], Konstytucja. Komentarz, Warszawa 2016, s. 1097).

Za prawidłowością powyższego stanowiska, przemawia również i to, że na gruncie polskiego systemu prawa art. 45 ust. 1 Konstytucji, łącznie z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, tworzy podstawy konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, według którego warunkiem podstawowym i koniecznym elementem umożliwienia jednostce realizacji prawa wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji jest zapewnienie jej dostępu do sądu, rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej (por. m.in.: wyroki TK: z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK-A 2007/9/108; z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt K 7/09, OTK-A 2009/7113).

Na podstawie art. 45 ust 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i doktrynie przyjmuje się, że prawo do sądu obejmuje prawo do: 1) dostępu do sądu, 2) dostępu do właściwej procedury przed sądem; 3) wyroku sądowego (por. P. Sarnecki, Komentarz do art. 45 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz III, red. Leszka Garlickiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2003).

Sądy administracyjne sprawujące kontrolę administracji publicznej opierają swoje orzeczenia również bezpośrednio na przepisach Konstytucji. W uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 21/99, określono kompetencje sądu administracyjnego w zakresie bezpośredniego stosowania art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji w ten sposób, że wszelkie wątpliwości związane z zakresem kompetencji sądu administracyjnego do kontroli tej części działalności administracji publicznej, która dotyczy załatwiania spraw indywidualnych, powinny być rozstrzygane na rzecz dopuszczalności takiej kontroli. Dotyczy to również spraw, w których pojawiają się wątpliwości w kwestii dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego konkretnego aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej. Odnosi się to do sytuacji, w których dostęp do sądu jest odczytywany przy zastosowaniu uwzględniającej art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wykładni prokonstytucyjnej przepisów normujących stosunki administracyjnoprawne (por. uchwała NSA z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 5/98, ONSA 1999/2/43).

W orzecznictwie NSA konsekwentnie przyjmuje się, że jeżeli na gruncie ustawy powstaje wątpliwość, czy dopuszczalna jest kognicja sądów administracyjnych określonych aktów lub czynności, to sąd – chyba, że uzna że dany akt lub czynność w sposób oczywisty nie mieści się w pojęciu "działania administracji publicznej" – powinien przyjąć, że skarga przysługuje (zob. uchwała NSA z 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 21/99, uchwała NSA z 23 października 2000 r., sygn. akt OPS 13/00, uchwała NSA z 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00, uchwała NSA z 2 lipca 2001 r., sygn. akt FPS 1/01, uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13).

Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika, że jeżeli mamy do czynienia ze sporem odpowiadającym cechom "sprawy", to brak w ustawie pozytywnego przepisu przewidującego drogę sądową nie może być rozumiany jako zamknięcie takiej drogi (zob. wyrok TK z 10 lipca 2000 r., SK 12/99, uchwała NSA z 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00). Nadto w uchwale NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13, stwierdzono, że jeżeli akt ma bezpośredni wpływ na realizację konstytucyjnych wolności i praw jednostek lub na urzeczywistnienie konstytucyjnych zasad ustroju państwa, to powinien podlegać kontroli sądu administracyjnego. Wreszcie przywołać należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r., SK 12/99, w którym uznano, że przepis art. 184 Konstytucji może być stosowany jako podstawa przyjęcia sprawy do rozpoznania przez sąd administracyjny w przypadku, gdy ustawa milczy w kwestii możliwości zaskarżenia określonego aktu czy innej formy działania administracji.(por.wyrok NSA II GSK 934/20 - Wyrok NSA z 26 listopada 2020 r.).

Ponieważ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, to jeżeli postanowienie Prezydenta RP (tylko w takiej formie może działać Prezydent RP w oparciu o art. 142 ust. 2 Konstytucji RP), wydane na podstawie art. 39 ustawy o Sądzie Najwyższym, jest rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej, potwierdzającym datę przejścia w stan spoczynku i tym samym w istotny sposób wpływającym na status sędziego, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegający kognicji sądów administracyjnych. Akt ten ma charakter władczy, a jak przyjmuje się w doktrynie, "Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia czy obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem (oświadczeniem woli, oświadczeniem wiedzy), jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą występować łącznie. Wystarczające dla zakwalifikowania aktu lub czynności jako aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej jest element jednostronności działania od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia" (por. B. Adamiak, "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych [art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.]" w ZNSA 2006, nr 2, s. 15).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż Skarżący J. Z. jest Sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w chwili wejścia w życie uSN ukończył 65 lat. Zgodnie z art. 111 § 1 uSN z 8 grudnia 2017r. (w brzmieniu pierwotnym), który ma odpowiednie zastosowanie przez odesłanie z art. 49 p.u.s.a. do Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy ukończyli 65 rok życia albo ukończą 65 rok życia w okresie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, z dniem następującym po upływie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przechodzą w stan spoczynku, chyba że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy złożą oświadczenie i zaświadczenie, o których mowa w art. 37 § 1, a Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wyrazi zgodę na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego. Przepisy art. 37 § 2-4 stosuje się odpowiednio.

Skarżący złożył stosowne oświadczenie o woli dalszego pełnienia urzędu wraz z zaświadczeniem dotyczącym jego stanu zdrowia. Prezydent RP pismem z 18 czerwca 2018 r. zwrócił się do Krajowej Rady Sądownictwa (dalej także jako "Krs") o wydanie opinii w przedmiocie dalszego zajmowania przez niego stanowiska. W aktach sprawy brak jest opinii Krs w tym zakresie, natomiast pismem z [...] września 2018 r. Prezydent RP stwierdził, że datą przejścia, Sędziego NSA w stan spoczynku jest dzień 18 września 2018 r.

W ocenie Sądu zaskarżone pismo (zawiadomienie) Prezydenta RP stwierdzające przeniesienie Sędziego NSA w stan spoczynku z dniem 18 września 2018 r., stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegający kognicji sądów administracyjnych. Z treści pisma wynika, że nakierowane ono było na wywołanie skutków, o których mowa w art. 111 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym. Jako podstawę prawną wskazano w powyższym akcie przepisy : art.39 w związku z art.111 § 1 uSN, art. 5 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz.1045) i art.49 p.u.s.a. Nie budzi też wątpliwości, iż akt ten wydany został przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i podpisał go Pan Andrzej Duda. Akt ten ma charakter władczy, bowiem o przeniesieniu Sędziego NSA w stan spoczynku przesądził jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną. Skarżący - adresat powyższego aktu jest związany tym jednostronnym działaniem, a więc zachodzi możliwość stosowania środków przymusu państwowego.

Po wydaniu powyższego aktu przez Prezydenta RP, w dniu 2 października 2018 r. Komisja Europejska po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, wniosła do TSUE skargę (sygnatura C-619/18) mającej za przedmiot stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia przez Polskę zobowiązaniom państwa członkowskiego, spoczywających na niej na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej "kartą praw podstawowych") z dwóch powodów : 1. obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego (Polska) i zastosowanie tego obniżenia do urzędujących sędziów powołanych do wspomnianego sądu przed dniem 3 kwietnia 2018 r., 2. poprzez przyznanie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej dyskrecjonalnego prawa do przedłużenia czynnej służby sędziów tego sądu po ukończeniu przez nich nowo określonego wieku przejścia w stan spoczynku

Po wniesieniu przez Sędziego NSA, pismem z 18 października 2018 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zmianie uległy ponownie przepisy ustawy o Sądzie Najwyższym. W dniu 1 stycznia 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 listopada 2018 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. poz. 2507), zgodnie z którą sędziowie Sądu Najwyższego i sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostali przywróceni do pełnienia urzędu z mocy prawa, na warunkach jak przed wejściem w życie nowej uSN, a ich służbę uznano za nieprzerwaną.

Wyrok TSUE w sprawie C - 619 /18, ze skargi Komisji Europejskiej z 2 października 2018 r., zapadł 24 czerwca 2019 r., w którym Trybunał Sprawiedliwości orzekł, iż z jednej strony poprzez zastosowanie przepisów wprowadzających obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego (Polska) do urzędujących sędziów powołanych do tego sądu przed dniem 3 kwietnia 2018 r. oraz z drugiej strony poprzez przyznanie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej dyskrecjonalnego prawa do przedłużenia czynnej służby sędziów owego sądu po ukończeniu przez nich nowo określonego wieku przejścia w stan spoczynku Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.

Uzasadniając to stanowisko Trybunał stwierdził, że:

- zakwestionowana reforma, która przewiduje stosowanie środka polegającego na obniżeniu wieku przechodzenia w stan spoczynku przez sędziów Sądu Najwyższego do urzędujących sędziów tego sądu, prowadzi do przedwczesnego zaprzestania przez tych ostatnich wykonywania ich orzeczniczych obowiązków, a zatem może ona wzbudzać uzasadnione obawy co do poszanowania zasady nieusuwalności sędziów.

- dyskrecjonalne prawo przysługujące Prezydentowi RP w zakresie dwukrotnego zezwolenia, każdorazowo na okres 3 lat, między wiekiem 65 i 71 lat, na dalsze zajmowanie stanowiska sędziowskiego w sądzie krajowym najwyższego szczebla, takim jak Sąd Najwyższy, może wzbudzić, szczególnie po stronie podmiotów prawa, uzasadnione wątpliwości co do niezależności danych sędziów od czynników zewnętrznych oraz ich neutralności względem ścierających się przed nim interesów.

W ocenie Sądu w zaistniałym stanie faktycznym przyjąć należy, że chociaż ustawa zmieniająca usunęła wszelkie skutki ustawy o Sądzie Najwyższym wywoływane w odniesieniu do stosunku służbowego, którego ochrony domaga się skarżący, to akt Prezydenta RP z dnia [...] września 2018 r. stwierdzający datę przejścia w stan spoczynku Sędziego NSA jako pozostający w obrocie prawnym podlega kontroli sądu administracyjnego, bowiem nadal ujawnia się interes prawny Skarżącego, który - zgodnie z prawem do zapewnienia skutecznego środka odwoławczego - może domagać się stwierdzenia, że nie został nigdy w taki stan przeniesiony, bowiem przepisy prawa krajowego były niezgodne z prawem wspólnotowym. W ocenie Sądu jest to kardynalne prawo jednostki, domagającej się stwierdzenia pozostawania w służbie, zwłaszcza gdy w tle jawią się rozwiązania wynikające z naruszenia reguł dyskryminujących prawa do rzetelnego procesu. Jak wspomniano na wstępie zasady są silniejsze od reguł zwykłych, technicznych czy formalnych, co w analizowanej sprawie staje się klarowne i jednoznaczne. Mimo więc zmiany przepisów uSN oraz wyroku TSUE stwierdzającego naruszenie art.19 ust.1 TUE w związku z art.47 karty praw podstawowych, zachodziła konieczność, wyeliminowania aktu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z [...] września 2018 r. z obrotu prawnego, wydanego w oparciu o regulacje prawa krajowego, naruszające przepisy prawa wspólnotowego i Konstytucji RP.

Zaakcentować jeszcze należy, iż artykuł 142 ust. 1 Konstytucji określa ogólnie kompetencje Prezydenta w zakresie tworzenia prawa, natomiast ust. 2 wskazuje na formę, w jakiej głowa państwa powinna realizować swoje kompetencje spoza sfery prawodawstwa. Jednakże zarówno rozporządzenia, zarządzenia oraz postanowienia wydawane na podstawie art.142 ust.2 Konstytucji RP, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, są aktami urzędowymi Prezydenta RP w rozumieniu art. 144 ust. 1 Konstytucji RP ( por. Tuleja Piotr (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz Opublikowano: WKP 2019). Rację więc ma Skarżący, że akt urzędowy wydany na podstawie art.144 ust.1 Konstytucji RP przez Prezydenta RP zgodnie z ust.2 powołanego przepisu wymaga dla swej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów, który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem. Ze sformułowania "wymagają dla swej ważności" wynika, że akt urzędowy Prezydenta, który nie został podpisany przez Prezesa Rady Ministrów, a wymagał takiego podpisu, jest (bezwzględnie) nieważny. Akt głowy państwa nie powinien wywierać żadnych skutków prawnych, a każdy ma prawo powoływać się na jego nieważność. Przyjąć należy, że samo jego oficjalne ogłoszenie w odpowiednim państwowym dzienniku publikacyjnym nie sanuje braku kontrasygnaty. Jako nieważne akty takie nie mogą zwłaszcza być traktowane jako wiążące dla sądów. (por. Tuleja Piotr (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz Opublikowano: WKP 2019).

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, dotyczących naruszenia przez organ, przepisów prawa wspólnotowego w szczególności art.19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 Karty praw podstawowych, wskazać należy, że o ich zasadności przesądził już TSUE, w powołanym wyżej, przez Sąd orzeczeniu z 24 czerwca 2019 r.C-619/18. Niecelowe w związku z tym okazało się wystąpienie do TSUE z ponownym pytaniem prejudycjalnym, skoro istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy kwestie wspólnotowe zostały rozstrzygnięte powołanym wyrokiem TSUE.

Podobnie należy się odnieść do drugiego pytania prejudycjalnego co do którego, również wypowiedział się już TSUE w wyroku z 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18 orzeczono: (1) nie ma już podstaw do udzielenia odpowiedzi na pytania zadane przez Izbę Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego (Polska) w sprawie C-585/18 oraz na pierwsze z pytań zadanych przez ten sąd w sprawach C-624/18 i C-625/18; (2) drugie i trzecie z pytań zadanych przez wspomniany sąd w sprawach C-624/18 i C-625/18 wymagają następującej odpowiedzi: Artykuł 47 Karty Praw Podstawowych (KPP) i art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by spory dotyczące stosowania prawa Unii mogły należeć do wyłącznej właściwości organu niestanowiącego niezawisłego i bezstronnego sądu w rozumieniu pierwszego z tych przepisów. Do tej ostatniej sytuacji dochodzi wówczas, gdy obiektywne okoliczności, w jakich został utworzony dany organ, oraz jego cechy, a także sposób, w jaki zostali powołani jego członkowie, mogą wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych, w szczególności od bezpośrednich lub pośrednich wpływów władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz jego neutralności względem ścierających się przed nim interesów, i prowadzić w ten sposób do braku przejawiania przez ten organ oznak niezawisłości lub bezstronności, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym. W następstwie powyższego orzeczenia Sąd Najwyższy wydał w dniu 5 grudnia 2019 r. wyrok o sygn. akt III O 7/18 oraz uchwałę składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt BSA I-4110-1/20, które jednoznacznie przesądzają, iż Krajowa Rada Sądownictwa w składzie ukształtowanym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r.,poz.3 ) nie daje wystarczających gwarancji niezależności od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Ponadto TSUE w wyroku z 24 czerwca 2019 r. C-619/18 wypowiedział co do roli Krajowej Rady Sądownictwa w procedurze przewidzianej w art.39 ustawy o Sądzie Najwyższym wskazując, że "Nowa ustawa o Sądzie Najwyższym przewiduje, iż Prezydent RP przed podjęciem decyzji zasięga opinii KRS, prawdą jest, że interwencja takiego organu w kontekście procesu przedłużenia służby czynnej sędziego po ukończeniu przez niego zwykłego wieku przejścia w stan spoczynku może co do zasady przyczynić się do obiektywizacji tego procesu.

Może tak być jednak wyłącznie pod warunkiem, że zostaną spełnione określone wymogi, w szczególności że sam ten organ będzie niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz od organu, któremu ma przedstawić swoją opinię, a także, że taka opinia będzie wydawana na podstawie zarazem obiektywnych i istotnych kryteriów, a ponadto będzie należycie uzasadniona, tak by mogła w obiektywny sposób być pomocna dla tego organu przy podejmowaniu przez niego decyzji.

W tym zakresie wystarczy stwierdzić- co zostało potwierdzone przez Rzeczpospolitą Polską na rozprawie - że KRS przy okazji przekazania takiej opinii Prezydentowi RP ograniczała się co do zasady i w braku przepisu, który zobowiązywałby ją do uzasadnienia jej opinii, do przekazania swojej rekomendacji, czy to pozytywnej, czy negatywnej, albo bez jakiegokolwiek uzasadnienia, albo z czysto formalnym uzasadnieniem, w którym zawierano samo ogólne odesłanie do kryteriów w postaci, w jakiej zostały one sformułowane w art. 37 § 1b nowej ustawy o Sądzie Najwyższym. W tych okolicznościach i nawet bez konieczności ustalenia, czy kryteria tego rodzaju to te, które zostały wskazane w tym przepisie, są wystarczająco przejrzyste, obiektywne i weryfikowalne, należy stwierdzić, że takie opinie nie mogą przyczynić się do dostarczenia obiektywnych informacji pomocnych Prezydentowi RP przy wykonywaniu uprawnienia, jakie zostało mu przyznane w zakresie wyrażenia lub odmówienia zgody, na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Sądu Najwyższego po ukończeniu przez zainteresowanego sędziego zwykłego wieku przejścia w stan spoczynku".

Zdaniem Sądu należy również zauważyć, że konsekwencją zasady demokratycznego państwa prawnego jest wyrażona w art. 10 Konstytucji RP zasada podziału władz. Jej celem jest między innymi ochrona praw człowieka, przez uniemożliwienie nadużywania władzy przez którykolwiek ze sprawujących ją organów (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 listopada 1993 r., K 11/93, OTK 1993 Nr 2, poz. 37). Dodatkowo wobec art. 10 Konstytucji RP, jej art. 173 wprowadza standard, podkreślając zasady odrębności i niezależności sądów i trybunałów "od innych władz". Akcentuje to również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 19 lipca 2005 r., K 28/04, OTK-A 2005 Nr 7, poz. 81), stwierdza, że o ile w zakresie układu stosunków między władzą ustawodawczą i wykonawczą typowym zjawiskiem jest pewne przecinanie się czy nakładanie, to do istoty wymiaru sprawiedliwości należy, by sprawowany on był wyłącznie przez sądy, a pozostałe władze nie mogły ingerować w te działania, czy w nich uczestniczyć (zob. J. Oniszczuk: Konstytucja RP w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2000, s. 190). Wątek odrębności i jego znaczenie w krajowym porządku prawnym podkreślił Trybunał Konstytucyjny także w wyroku z dnia 7 listopada 2013 r., (K 31/12, OTK-A 2013 Nr 8, poz. 121), wskazując, że zakres ingerencji innych władz nie może wkraczać w działalność orzeczniczą sądów, gdyż w tym obszarze sądy są niezależne, a sędziowie niezawiśli. Konstytucyjnie zagwarantowana separacja wymusza także, aby w procesie rekrutacji sędziego, decydujące (wyłączne) prawo nie należało do władzy ustawodawczej lub wykonawczej, a jeżeli ona zmierza do zwiększenia swej roli w procesie wyłonienia kandydata na sędziego albo w przypadku przeniesienia sędziego w stan spoczynku, to konstytucyjnym prawem tych osób jest zagwarantowanie im skutecznego środka ochrony prawnej jako elementu zabezpieczającego przed ukształtowaniem organu z deficytem niezależności i niezawisłości w rozumieniu zarówno Konstytucji RP jak i prawa UE oraz Konwencji. Zasada odrębności sądów od innych władz realizuje się zatem w dwóch aspektach - organizacyjnym i kompetencyjnym. Aspekt kompetencyjny oznacza więc, że z uwagi na wyłączność sądów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, nie jest dopuszczalne powierzanie wymiaru sprawiedliwości innym władzom (zob. M. Masternak-Kubiak (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. M. Haczkowska (red.), LEX 2019). To rozdzielenie wynika ze szczególnego powiązania władzy sądowniczej z ochroną praw i wolności jednostki (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 listopada 1994 r., K 6/94, OTK 1994 Nr 2, poz. 39). Pozostałe niż art. 10 normy Konstytucji RP, odnoszące się do statusu organów realizujących władzę sądowniczą (sądów i trybunałów), powinny być interpretowane zawsze w sposób zapewniający adekwatność ich treści do nadrzędnej zasady podziału i zrównoważenia władz (zob. W. Sokolewicz: Konstytucyjna realizacja władzy sądowniczej, (w:) Konstytucja - ustrój, system finansowy państwa, Warszawa 1999, s. 152).

Reasumując zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, badany akt jest nie tylko niezgodny z powołanymi przepisami Konstytucji RP ale również z prawem Unii Europejskiej i nie może ostać się w krajowym porządku prawnym.

Badany akt uchybia zobowiązaniom państwa członkowskiego Unii Europejskiej jakim jest Rzeczpospolita Polska – poprzez naruszenie artykułu 19 ust. 1 akapit drugi TUE – Praworządność – Skuteczna ochrona sądowa w dziedzinach objętych prawem Unii – Zasady nieusuwalności i niezawisłości sędziów.

Należy stwierdzić, że obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku urzędujących sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz możliwość dalszego zajmowania stanowiska sędziowskiego po ukończeniu tego wieku uzależniona od uzyskania zgody stanowiącej dyskrecjonalną decyzję Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest sprzeczne z ww. art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE. W tym kontekście art. 19 TUE, w którym skonkretyzowano zasadę praworządności wyrażoną w art. 2 TUE, powierza sądom państw członkowskich i Trybunałowi zadanie zapewnienia pełnego stosowania prawa Unii we wszystkich państwach członkowskich, jak również ochrony sądowej praw, jakie podmioty prawa wywodzą z tego prawa [zob. podobnie wyroki: z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, pkt 32; a także z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo]. Co się tyczy materialnego zakresu stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, trzeba zauważyć, że postanowienie to dotyczy "dziedzin objętych prawem Unii", niezależnie od tego, w jakiej sytuacji państwa członkowskie stosują to prawo w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych (wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, pkt 29).

Chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji tych ostatnich, to wciąż przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii

W tym miejscu należy podkreślić, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada na wszystkie państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków odwoławczych niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej, w rozumieniu w szczególności art. 47 karty praw podstawowych, w dziedzinach objętych prawem Unii.

W związku z powyższym, każde państwo członkowskie powinno na podstawie art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE zapewnić, by organy należące – jako "sąd" w rozumieniu prawa Unii – do systemu środków odwoławczych w dziedzinach objętych prawem Unii odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej.

Dla zagwarantowania, by organ taki jak Naczelny Sąd Administracyjny mógł sam zapewniać taką ochronę, kluczowe jest zachowanie przez ten organ niezależności, co potwierdza art. 47 akapit drugi Karty Praw Podstawowych, w którym wśród wymogów związanych z prawem podstawowym do skutecznego środka prawnego wymieniono dostęp do "niezawisłego" sądu. Wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim określonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości państwa prawa [zob. podobnie wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 48, 63].

Aspekt, o charakterze zewnętrznym, wymaga, aby dany organ ( w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny) wypełniał swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia (wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16, EU:C:2018:117, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).

Powyższe gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności, co do składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu uczestników postępowania, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów [wyroki: z dnia 19 września 2006 r., Wilson, C-506/04, EU:C:2006:587, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo].

Konieczna wolność sędziów od wszelkiego rodzaju ingerencji lub nacisków z zewnątrz wymaga określonych gwarancji, takich jak nieusuwalność, chroniących osoby, którym powierzono zadanie sądzenia.

Zasada nieusuwalności wymaga w szczególności, by sędziowie mogli sprawować urząd do momentu ukończenia obowiązkowego wieku przejścia w stan spoczynku lub upływu kadencji sprawowania danej funkcji, jeżeli ma ona charakter czasowy. Mimo że zasada ta nie ma charakteru absolutnego, może ona – przy zachowaniu zasady proporcjonalności – doznawać wyjątków wyłącznie pod warunkiem, że uzasadniają je nadrzędne i prawnie uzasadnione względy. Jest zatem powszechnie przyjęte, że sędzia może zostać odwołany, z poszanowaniem właściwych procedur, jeżeli nie jest w stanie dalej sprawować swoich funkcji z powodu niezdolności lub rażącego uchybienia.

Wymóg niezawisłości zakłada, iż przepisy regulujące możliwość usunięcia z urzędu – dla osób, którym powierzono zadanie sądzenia, będą przewidywać niezbędne gwarancje w celu uniknięcia ryzyka wykorzystywania takiego systemu do politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych.

Stosowanie środka polegającego na obniżeniu wieku przechodzenia w stan spoczynku przez sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do urzędujących sędziów tego sądu, prowadzi do przedwczesnego zaprzestania przez tych ostatnich wykonywania ich orzeczniczych obowiązków, a zatem może wzbudzać uzasadnione obawy co do poszanowania zasady nieusuwalności sędziów.

Trzeba także zauważyć, że obniżeniu wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostających w służbie czynnej w momencie wejścia w życie nowej ustawy o Sądzie Najwyższym towarzyszyło wprowadzenie nowego mechanizmu zezwalającego Prezydentowi RP na decydowanie w sposób dyskrecjonalny o przedłużeniu tak skróconej czynnej służby sędziego, i to dwukrotnie, każdorazowo na okres 3 lat.

Wprowadzenie takiej możliwości przedłużenia czynnej służby sędziego o sześć lat z równoczesnym obniżeniem o pięć lat wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego urzędujących w chwili wejścia w życie nowej ustawy o Sądzie Najwyższym mogło wzbudzać wątpliwości co do tego, czy powzięta zmiana rzeczywiście ma na celu ujednolicenie wieku przechodzenia w stan spoczynku przez tych sędziów z wiekiem emerytalnym obowiązującym dla ogółu pracowników i zoptymalizowanie struktury wiekowej kadr tego sądu.

Konkludując warunki i zasady proceduralne, jakim nowa ustawa o Sądzie Najwyższym podporządkowywała ewentualne dalsze zajmowanie stanowiska sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego po ukończeniu zwykłego wieku przejścia w stan spoczynku, nie gwarantowały poszanowania zasady niezawisłości sędziowskiej.

Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych Skarżącego, bowiem informacje zamieszczone na stronach internetowych wskazanych w skardze portali, nie stanowią dokumentów, co do których Sąd mógłby przeprowadzić dowód w ramach uzupełniającego postępowania na podstawie art.106 § 3 p.p.s.a.

Reasumując Sąd uznał za zasadne podniesione w skardze naruszenia przepisów materialnego prawa krajowego w tym przepisów Konstytucji RP jak i prawa wspólnotowego, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, uchylając zaskarżony akt. Zgodnie z art.146 § 2 p.p.s.a. przepis ten nie przewiduje stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Treścią więc rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu sądu uwzględniającym skargę jest wyłącznie uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego bezskuteczności.

O zwrocie kosztów Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a art.205 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. (Dz.U.poz.1800 ) zasądzając na rzecz Strony zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł oraz wpisu od zażalenia wysokości 100 zł , a także wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika –adwokata w wysokości 480 zł oraz opłaty skarbowej od uiszczonego pełnomocnictwa w kwocie17 zł.