Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy oddala skargę

IV SA/Po 617/17

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 24.08.2016r. nr [...]wydaną na podstawie art. 155 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. Sp. J. w Słupcy (dalej skarżąca) w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z dnia 10.04.2013r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkalnego z usługami towarzyszącymi, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], położonych przy ul. [...] w Poznaniu w zakresie: zmiany pkt II.2.1 ww. decyzji, tj.: "dopuszczenia możliwości zlokalizowania części miejsc parkingowych na działkach [...], położonych przy ul. [...]w Poznaniu (parking przy centrum handlowym [...]) na podstawie umowy najmu z dnia 29.02.2016r."odmówił zmiany tej decyzji w wyżej wymienionym zakresie.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 08.06.2016r. wpłynął wniosek skarżącej o zmianę treści w/w decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z dnia 10.04.2013r. ustalającej warunki zabudowy w zakresie pkt II.2.1, tj. dopuszczenia możliwości zlokalizowania części miejsc parkingowych na działkach nr [...], położonych przy ul. [...]w Poznaniu (parking przy centrum handlowym [...] na podstawie umowy najmu z dnia 29.02.2016r.

Pismem z dnia 13.06.2016r. strony postępowania zostały wezwane do wyrażenia w trybie art. 155 oraz zgody na zmianę decyzji.

Prezydent wskazał, że krąg stron postępowania w dacie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz w toku aktualnie prowadzonego postępowania o zmianę powyższej decyzji, jest tożsamy.

Wyjaśniono, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej, poprzez badanie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Postępowanie to nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji. Tak więc prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana: prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego; udziałem tych samych stron; wyrażeniem zgody przez stronę oraz interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

Przez zgodę strony "rozumieć trzeba nie tylko zgodę strony inicjującej postępowanie w przedmiocie strony, lecz zgodę wszystkich osób będących stronami w postępowaniu, w którym zapadła decyzja podlegająca zmianie". Przymiot strony postępowania toczącego się w trybie 155 k.p.a. zależy bowiem od posiadania tego przymiotu w postępowaniu pierwotnym. Skoro bowiem w postępowaniu "zwykłym" uznawano, że wydawana decyzja będzie wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów, to również w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. zmierzającym do zmiany pierwotnej decyzji, winny uczestniczyć te same strony. O takim rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a. świadczy jego redakcja, która nie pozwala na ponowne badanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W przypadku wniosku o zmianę decyzji, rozpatrywanego na podstawie powołanego art. 155 k.p.a. wszczęte jest nowe postępowanie administracyjne, wobec czego obowiązkiem organu administracji jest ponowne ustalenie kręgu stron tego postępowania. Nie zawsze bowiem występuje tożsamość stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, z kręgiem stron postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji (jej zmiany). W zależności więc od ustalonego przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy, konieczne jest ponowne ustalenie kręgu osób, którym przysługiwać będzie status strony w postępowaniu (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1023/05, wyrok NSA z 27 listopada 2000 r.; sygn. akt IV SA 816/99). Przyznanie określonej osobie statusu strony postępowania odbywać się więc będzie w oparciu o ogólne zasady K.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania może być więc podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego można wyprowadzić interes prawny (por. W. Chróścielewski w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno: Postępowanie administracyjne i Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009 r. s. 84). Wyprowadzony z normy prawa materialnego interes prawny musi jednocześnie pozostawać z przedmiotem postępowania w indywidualnym, bezpośrednim, konkretnym i aktualnym związku.

Postępowanie administracyjne w sprawie o zmianę decyzji ostatecznej jest postępowaniem samodzielnym lecz decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. winna zapaść w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania. Tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Niedopuszczalna jest zatem w omawianym trybie - co do zasady - zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata, czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przesłanki wyznaczone w ww. przepisie muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym.

W niniejszej sprawie, w postępowaniu pierwotnym, stronami postępowania byli właściciele nieruchomości - działki nr [...] (powstałej z podziału działki [...]) i [...]oraz właściciele nieruchomości sąsiednich tj. działek ewidencyjnych nr [...]oraz [...],[...] (powstałych z podziału działki nr [...]),[...],[...],[...]. Krąg stron postępowania wynikający ze struktury własności działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] nie uległ zmianie. Zmianie uległa natomiast struktura własności działki nr 26/1, której współwłaściciele nie brali udziału w postępowaniu pierwotnym. Odnosząc się do uwag wnioskodawcy dotyczących kręgu stron postępowania, organ przychylił się do stanowiska, iż współwłaściciele działki nr [...] w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 10.04.2013r. posiadali interes prawny (co potwierdza wydruk treści księgi wieczystej nr [...] w aktach sprawy) i bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Zatem na etapie postępowania o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, krąg stron postępowania nie uległ zmianie.

Podkreślono, że mimo doręczenia stronom wezwania z dnia 13.06.2016r. o wyrażenie wymaganej treścią art. 155 k.p.a. pisemnej zgody na zmianę przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, nie uzyskano jej w zakreślonym terminie. Wnioskodawca również nie przedstawił takich zgód wraz ze złożonym wnioskiem o zmianę decyzji, a milczenie stron nie może być w żadnym wypadku uznane za dorozumiane, bądź domniemane wyrażenie zgody w trybie postępowania nadzwyczajnego z art. 155 k.p.a.

Niezależnie od powyższego wskazano, że wnioskowany zakres zmiany decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 10.04.2013r. w zakresie zmiany jej pkt II.2.1 wykracza poza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, w której wskazano iż "Miejsca parkingowe należy zlokalizować na terenie objętym wnioskiem. Dopuszcza się możliwość zlokalizowania części miejsc parkingowych na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb [...], pod warunkiem zapewnienia na tym terenie stałego parkingu dla planowanej inwestycji w drodze potwierdzonej notarialnie bezterminowej umowy z właścicielem terenu."

Dopuszczenie w zapisie powyższej decyzji nr [...] możliwości lokalizacji części miejsc postojowych, potrzebnych dla należytego funkcjonowania inwestycji - na konkretnie wskazanej przez wnioskodawcę działce w pobliżu planowanej inwestycji, miało charakter wyjątku od normy określonej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Proponowana zmiana zapisu w decyzji, będzie sprzeczna z literą art. 61 ust. 1 pkt 3) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stawiającym wymóg, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Zmiana decyzji z [...] z dnia 10.04.2013r. o warunkach zabudowy w zakresie zgodnym z wnioskiem złożonym 08.06.2016r. w trybie art. 155 k.p.a., jest niedopuszczalna, gdyż nie występują łącznie wszystkie wymienione w powyższym przepisie przesłanki umożliwiające dokonanie zmiany decyzji, ponieważ:

Żadna ze stron postępowania nie wyraziła pisemnej zgody, na postulowaną zmianę treści decyzji.

Wnioskowana zmiana wiązała by się z rozszerzeniem zakresu sprawy administracyjnej, dotyczącej pierwotnie konkretnej lokalizacji, objętej przeprowadzoną ówcześnie analizą urbanistyczną a zgodnie z utrwalonym od lat orzecznictwem w tej materii, postępowanie administracyjne nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, już zakończonej decyzją ostateczną.

Nie leży w interesie społecznym, zwłaszcza w interesie przyszłych użytkowników inwestycji, zmiana wskazanej w decyzji, konkretnej lokalizacji miejsc postojowych dla ich pojazdów w odległości ok. 150m, na lokalizację odległą w linii prostej ok. 850m.

Dostrzegalna jest sprzeczność proponowanej zmiany z treścią przepisu art. 61 ust.1 pkt. 3) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła [...] Sp. z o.o. Sp. J. w Słupcy wnosząc o zmianę decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z jej wnioskiem, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania lub umorzenie postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono

- naruszenie prawa materialnego, mianowicie dokonanie błędnej interpretacji

"słusznego interesu strony" o którym mowa w art. 155 k.p.a., poprzez

zaniechanie wskazania podstaw faktycznych jak i podstawy prawnej, na podstawie której organ odmówił waloru słusznego interesu stronie skarżącej,

- naruszenie prawa materialnego przez przyjęcie, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy będzie sprzeczna z literą art. 61 ust. 1 pkt) 3 u.p.z.p. przy jednoczesnym zaniechaniu uzasadnienia z jakiej podstawy faktycznej lub prawnej organ wywodzi sprzeczność zmiany decyzji o warunkach zabudowy z tym przepisem.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca złożyła wniosek o zmianę decyzji w sytuacji, gdy decyzja pierwotna w ogóle nie obejmuje nieruchomości, na której miałby być posadowiony parking zewnętrzny, tzn. znajduje się poza obrębem nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Krąg stron postępowania wynika z treści art. 28 k.p.a., jednak to czy strona uzyskuje przymiot strony w konkretnej sprawie zależne jest od decyzji organu.

Podkreślono, że właściciele działki [...] nie brali udziału w postępowaniu pierwotnym, jak i nie biorą udziału w postępowaniu o zmianę decyzji o warunkach zabudowy w charakterze strony postępowania, ponieważ w terminie ustawowym nie skorzystali oni ze swojego uprawnienia do występowania w charakterze strony.

Nie zgodzono się z organem I instancji, że wnioskowana zmiana wykracza poza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, gdzie dopuszcza się zlokalizowanie części miejsc parkingowych na działce [...]. Działka ta nie była objęta decyzją o warunkach zabudowy, jej właściciele nie byli stroną postępowania, działka [...] nie jest naniesiona na graficzną część decyzji. Dlatego należy rozważyć, czy decyzja w tej części jest w ogóle ważna, a jeśli tak, to czy jest ważna w ogóle. Skoro decyzja nałożyła określone zobowiązania na właściciela działki [...], a nie był on stroną postępowania administracyjnego, to musi być uznana za nieważną. Należy też rozważyć, czy w ogóle konieczna jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy dla umiejscowienia parkingu "zewnętrznego" (znajdującego się poza granicami nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy) w innej lokalizacji.

Jeśli konieczna jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy, a została ona wydana nieważnie, bo bez udziału właściciela działki na którym dozwolono umiejscowić parking zewnętrzny, inwestor złoży wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z wszelkimi tego konsekwencjami materialnymi z tytułu szkody jaką wyrządziła mu decyzja administracyjna wadliwie wydana. Jeśli jednak wydano prawidłową decyzję o warunkach zabudowy to należy przyjąć, że zmiana lokalizacji dodatkowej ilości miejsc parkingowych nie jest zmianą decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ta określa ilość tych miejsc, a nie ich posadowienie poza granicami terenu objętego postępowaniem administracyjnym. W takim wypadku postępowanie niniejsze jest zbędne i winno być umorzone, gdyż dla zmiany lokalizacji parkingu zewnętrznego inwestor nie musi uzyskać zgody organu, zwłaszcza, że jest to parking istniejący "legalnie" i nie wymaga odrębnego postępowania zmierzającego do jego wybudowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 11.04.2017r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Artykuł 155 k.p.a. przewiduje nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, z zagwarantowaniem zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W tym trybie w każdym czasie dotychczasowa decyzja może być uchylona lub zmieniona. Jednakże kluczowym warunkiem, bez spełnienia którego nie jest możliwe zastosowanie omawianego trybu, jest wyrażenie zgody przez każdą ze stron postępowania. Nie dotyczy to przy tym tylko tych stron, które dopuszczone były do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, ale także takich, które posiadają przymiot strony, w czasie, gdy zaistnieje kwestia, czy możliwe jest zastosowanie art. 155 k.p.a. Mogą to być więc następcy prawni podmiotów biorących czynny udział w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym zakończonym dotychczasową decyzją, ale i takie podmioty, które pominięto w postępowaniu bez ich winy, pomimo przysługującego im przymiotu strony.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie jest nowym postępowaniem. Może być ono prowadzone tylko w ramach pierwotnego postępowania i zgromadzonego w nim materiału dowodowego, a zgoda stron postępowania, w tym także zgoda samego inwestora, musi być wyrażona na piśmie i nie może być domniemana i dorozumiana. Jeśli postępowanie w prowadzone w trybie określonym w art. 155 k.p.a. toczy się na wniosek strony przy wielości stron postępowania, to rolą wnioskodawcy, a nie organu rozpatrującego wniosek jest zadbanie o uzyskanie zgody pozostałych stron, skoro to wnioskodawca ma interes w pozytywnym załatwieniu jego wniosku. Organ prowadzący postępowanie w sprawie z art. 155 k.p.a. musi, przed wydaniem stosowanej decyzji, posiadać zgody wszystkich stron postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, a ponadto musi przeprowadzić postępowanie zmierzające do wykazania, iż taka zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej nie godzi w interes stron oraz słuszny interes społeczny.

W niniejszej sprawie inwestor nie przedłożył zgody wszystkich stron postępowania na zmianę treści decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 k.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć trzeba zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. Oznacza to, że jeśli decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana takiej decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda ze stron. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana w sprawie, w której stronami byli właściciele nieruchomości sąsiednich, dotyczy także praw tych osób, gdyż określenie warunków zabudowy oddziałuje na możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości - por. wyrok NSA z dnia 8.04.2008 sygn. akt II OSK 367/08, z dnia 7.03. 2007r. sygn.. akt II OSK 1465/05 oraz z dnia 28.03.2002r. sygn. IV SA 1305/00 LEX nr 80651.

W myśl wyroku WSA w Białymstoku z dnia 27 maja 2014r. II SA/Bk 75/14 przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie w odniesieniu do decyzji o charakterze uznaniowym, a nie do decyzji tzw. związanych, wydawanych w oparciu o przepisy nie dające organowi luzu decyzyjnego. Szczególne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzeciwiają się określeniu w trybie zmiany decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, na nowo i w inny niż wynikający z analizy sposób wymagań dla nowej zabudowy objętej wnioskiem - por. także wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2015r. II SA/Łd 986/14.

W myśl art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka zawarta w pkt 2. Brak jest natomiast zgody wszystkich stron postępowania na zmianę treści, gdyż milczenie stron nie może być poczytywane, jako wyrażenie zgody na zmianę treści decyzji. Skarżąca nie wykazała także, by za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony.

Trafna jest teza zawarta w wyroku NSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 561/14 (LEX 2002198), że słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym. Na etapie postępowania administracyjnego skarżąca w ogóle nie wykazała swojego słusznego interesu. Samo określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, iż nie chodzi o nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego decyzją ostateczną decyzją stosunku administracyjno-prawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowana i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać osiągnięty przez modyfikację, interes ten ma być obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony - por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2014r. sygn. akt I SA/Kr 272/14.

Innymi słowy, słusznym interesem strony nie jest sama jej wola zmiany decyzji, lecz musi być ona umotywowana racjonalnymi i obiektywnymi przesłankami, zgodnymi z przepisami obowiązującego prawa. Skarżąca we wniosku inicjującym postępowanie nie wskazała w ogóle, w jaki sposób za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i na czym miałyby one polegać w tym przypadku. Wniosek w sprawie zmiany treści decyzji jest lakoniczny, ogranicza się jedynie do woli skarżącej bez wykazania słuszności jej interesu, a tym bardziej słuszności interesu społecznego przemawiającego za zmianą decyzji. Również z treści wniesionego odwołania wynika także wyłącznie wola (interes) skarżącej, lecz nie wskazuje ono jego słuszności. A tym bardziej interesu społecznego przemawiającego za zmianą treści decyzji w zakresie dotyczącym miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Organ odwoławczy nie miał możliwości odniesienia się do ewentualnych przesłanek wskazujących słuszny interes strony, gdyż ich nie wskazano. Przy braku argumentacji przeciwnej uznano, że interes społeczny sprzeciwia się zmianie treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Sposób ustalania nowych wymagań dla nowej inwestycji określony jest w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro określenie wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem, w tym określenie położenia miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji, nastąpiło w decyzji wydanej w oparciu o normy bezwzględnie obowiązujące, tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy, nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłaby równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury jej ustalania.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż nie ma obowiązku określania ilości i położenia miejsc parkingowych dla planowanych inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy. Jednak dopuszczalne jest określenie ich minimalnej ilości i położenia w sytuacji, gdy inwestycja realizowana będzie w mieście z deficytem ogólnodostępnych miejsc parkingowych, tak jak ma to miejsce w omawianym przypadku.

Inwestor powinien przewidzieć i uwzględnić potrzeby parkingowe dla inwestycji już w trakcie formułowania wniosku o ustalenie warunków zabudowy zaś potrzebny na ten cel teren oraz infrastruktura budowlana oraz techniczna powinny mieścić się w obszarze objętym wnioskiem. Kwestia związana z zaplanowaniem minimalnej ilości i położenia miejsc parkingowych dla omawianej inwestycji była analizowana szczegółowo na etapie ustalania warunków zabudowy i na etapie sporządzania projektu decyzji.

W ocenie Kolegium brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych oraz ich położenia w decyzji o warunkach zabudowy nie wyklucza jednak takiej możliwości, takie zachowanie organu nie narusza także przepisów prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 04 lutego 2014r. sygn. akt II SA/Łd 1185/13. Reasumując, nie ma obowiązku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby i położenia miejsc postojowych, lecz jest to dopuszczalne, a skoro tak to zmianę decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie należało rozstrzygać w oparciu o przesłanki określone w art. 155 k.p.a., których istnienia skarżąca nie wykazała.

Organ ustalający warunki zabudowy, ze względu na lokalizację inwestycji uznał za konieczne określenie ilości i położenia miejsc postojowych. Skarżąca nie kwestionowała wówczas tego warunku. Zmiana w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tę decyzję pierwotną wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Elementy decyzji ustalającej warunki zabudowy, tj. parametry mogą ulec zmianie, o ile uzasadnia to przeprowadzona w postępowaniu zwykłym analiza urbanistyczna i spełnione zostaną pozostałe przesłanki wynikające z przepisów u.p.z.p. Zmiana ta musi być także uzasadniona interesem społecznym lub słusznym interesem strony (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2017r. sygn. akt IV SA/Po 831/16).

W niniejszej sprawie inwestor wniósł o dopuszczenie możliwości zlokalizowania części miejsc postojowych na działkach nr [...] oraz [...], położonych przy ulicy [...] (parking przy centrum handlowym [...]). W decyzji nr [...] natomiast zawarto zapis, iż część miejsc postojowych przewidziana będzie na działce nr [...]. Zapis ten miał wyjątkowy charakter ze względu na konieczność należytego funkcjonowania inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] Sp. z o.o. Sp. J. w Słupcy wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi II instancji celem ponownego rozpoznania i umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego.

Decyzji tej zarzucono naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 61 u.p.z.p. przez błędne oznaczenie stron postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i przyjęcie, że wskazanie przez inwestora we wniosku o zmianę decyzji innej działki na cele parkingu, w przypadku gdy zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy miejsca parkingowe mogą być zapewniane także poza terenem inwestycji, wymaga zgody i udziału stron postępowania decyzji o warunkach zabudowy.

Zarzucono także, że w sprawie niniejszej organy administracji wadliwie interpretują pojęcie "teren", o którym mowa w art. 61 u.p.z.p. błędnie przyjmując, że "terenem" może być także działka nie objęta decyzją o warunkach zabudowy.

Inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która obejmuje działki oddane mu w użytkowanie wieczyste. Wynika to z treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w tym jej części graficznej, która zakreśla ramy terytorialne wniosku. Część tekstowa i graficzna decyzji o warunkach zabudowy, które muszą być ze sobą spójne, zakreślają ramy terytorialne, do których decyzja ta się odnosi. Wskazanie w części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy, że brakujące miejsca parkingowe mogą być zapewniane na działce nr [...], która nie jest objęta tą decyzją (choćby w części graficznej) przesądza, że działka ta nie jest składową terenu przyszłej zabudowy.

W konsekwencji działka nr [...] należąca do SM Osiedle Młodych nie została wskazana przez inwestora jako jedyna możliwa do stworzenia parkingu dla brakujących na terenie inwestycji miejsc postojowych, a więc dopuszczalna jest zmiana tej działki na inną, także poza terenem inwestycji, przy zachowaniu zasady, która niewątpliwe została zawarta w decyzji, zapewnienia na nim co najmniej 140 miejsc postojowych.

Z powyższych przyczyn zasadne wydaje się przyjęcie, że zmiana położenia parkingu spoza terenu inwestycji nie wymaga zmiany decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia z dnia 11.04.2017r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 24.08. 2016r. nr [...] odmawiającą zmiany decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z dnia 10.04.2013r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkalnego z usługami towarzyszącymi, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], położonych przy ul. [...] w Poznaniu w zakresie: zmiany pkt II.2.1 ww. decyzji, tj.: "dopuszczenia możliwości zlokalizowania części miejsc parkingowych na działkach nr [...], położonych przy ul. [...]w Poznaniu (parking przy centrum handlowym [...]) na podstawie umowy najmu z dnia 29.02.2016r.

Podstawę prawną kontrolowanych decyzji stanowi art.155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.). W myśl tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne się temu nie sprzeciwiają i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis art. 155 k.p.a. reguluje taki właśnie tryb nadzwyczajny prowadzący do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem samodzielnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., odrębnym od postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Stąd, uczestniczenie na prawach strony w postępowaniu o zmianę decyzji ostatecznej winno być motywowane interesem prawnym w uzyskaniu rozstrzygnięcia zmieniającego określonej treści. (patrz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., o sygn. I OSK 1070/14, publ.LEX nr 2032676).

W myśl wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 października 1995 r., sygn. III SA 27/95, (publ. LEX nr 26991), celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz weryfikacja decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie może być (ponowne) merytoryczne rozpatrzenie sprawy lub też kontrola legalności decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 1995 r., III SA 326/95, LEX nr 27118) Podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, (publ.LEX nr 30615), stwierdzono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. i art.155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. (tak: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego do art.155 k.p.a. teza 12,publ.: LEX/el. 2016) Pogląd ten zachował swą aktualność w aktualnej judykaturze, np. WSA w Łodzi w swym wyroku z dnia 5 listopada 2015 r. o sygn. II SA/Łd 576/15, (publ. LEX nr 1930284) wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej.

W zakresie dopuszczalności wzruszania w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznych deklaratoryjnych zarysowała się w orzecznictwie NSA rozbieżność stanowisk. W wyroku NSA w Warszawie z dnia 1 marca 1996 r., sygn. III SA 362/95, (publ.M. Pod. 1997, nr 3, s. 78), stwierdzono, że wzruszenie decyzji niewadliwych dotyczyć może tylko takich, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. W żadnym wypadku korekta taka nie może dotyczyć decyzji deklaratoryjnych.

Z kolei w wyroku NSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 1996 r., sygn. III SA 892/95, (publ. M. Pod. 1997, nr 2, s. 52), wyrażono pogląd odmienny, że w trybie art. 155 k.p.a. można uchylać lub zmieniać prawidłowe (niewadliwe) decyzje deklaratoryjne organów podatkowych określające zobowiązania podatkowe. Aktualnie w doktrynie przeważa pogląd, że na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane ostateczne decyzje deklaratoryjne stwierdzające nabycie przez stronę praw z mocy ustawy (ex lege). (tak: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego do art.155 k.p.a. teza 7,publ.: LEX/el. 2016)

Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji;

2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;

3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a., należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Stwierdzenie istnienia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. nie prowadzi do dalszego etapu postępowania, jakim jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, podobnie jak ma to miejsce w przypadku wznowienia postępowania, lecz stwierdzenie to "kończy" postępowanie wyjaśniające i zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania decyzji o treści określonej w tym przepisie. Za stanowiskiem, że przedmiotem postępowania jest jedynie ustalenie przesłanek do zmiany lub uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej przemawia treść przepisu art. 154 § 2 k.p.a., który zgodnie z art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Taki pogląd wyraził NSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. III SA 1207/95, (publ.LEX nr 27431), gdzie wskazano, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych. Pogląd ten należy uznać za utrwalony w orzecznictwie i Sąd orzekający go popiera.

Przepis art.155 k.p.a. "może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne" (tak wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233) W wyroku NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12, (publ. LEX nr 1376778) wyjaśniono, że "Przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji".

Pogląd ten znalazł aprobatę także w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.09.2016r. o sygn. II OSK 3160/14 (publ. Lex nr 2143545) jednoznacznie wskazał, że przepis art.155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. W innym wyroku z dnia 06 października 2016 r. o sygn. I OSK 2969/14,(publ. LEX nr 2189231) NSA w Warszawie także jednoznacznie wskazał, że przepis art. 155 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji o charakterze uznaniowym, a nie decyzji o charakterze związanym. Nie może on służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne.

Sąd orzekający w pełni podziela to stanowisko.

Reasumując, istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, LEX nr 320845); zob. także wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1810/09, LEX nr 746810, w którym stwierdzono, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (tak Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, art.155, teza 13, publ. LEX/el. 2016

Przyjmuje się, że decyzja zmieniająca warunki zabudowy dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej - nie może być dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. II OSK 399/14

CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skoro określenie wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem - w tym określenie minimalnej ilości miejsc parkingowych, nastąpiło w decyzji wydanej w oparciu o normy bezwzględnie obowiązujące (tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy) – to nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu byłaby równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury jej ustalania.

W świetle powyższego istotnym jest, czy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją uznaniową (co daje możliwość jej zmiany w trybie art.155 k.p.a.), czy też decyzją związaną (co nie daje możliwości jej zmiany w trybie art.155 k.p.a.)

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność. Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. w oznaczonym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., II OSK 828/11; z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 marca 2014 r., sygn. II OSK 2455/12 (publ. CBOSA) przyjął, że w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zmiana decyzji w trybie przepisu art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w u.p.z.p., w szczególności art. 61 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 października 2015 r. o sygn. II OSK 399/14 (publ.CBOSA) przyjął, że decyzja ustalająca warunki zabudowy niewątpliwie może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a., o ile zostaną spełnione warunki przewidziane w tym przepisie. Nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 tej ustawy. (por wyroki NSA: z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11; z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09; z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2455/12; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 lutego 2015 r. o sygn., II SA/Bd 1072/14, (publ. LEX nr 1851646) przyjął, że zmiana decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p., w szczególności art. 61 u.p.z.p. Wreszcie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 04.08.2016r. o sygn. II SA/Po 288/16 (publ. CBOSA) wyraził pogląd, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może podlegać zmianie w trybie art.155 k.p.a., gdyż nie jest to decyzja typu związanego.

Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11 oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07 dostępne w CBOIS https://cbois.nsa.gov.pl), w których przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji.

Przepisu art. 155 k.p.a. nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 listopada 2015 r., sygn. II OSK 561/14, publ. LEX nr 2002198)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. o sygn. II SA/Bk 75/14, (publ. CBOSA) podkreślił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1 - go. Sposób zaś ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został ściśle określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Paragraf 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Skoro określenie wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem skarżącego, nastąpiło w decyzji wydanej w oparciu o normy prawne bezwzględnie obowiązujące, tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy, nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, byłaby bowiem równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania.

Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2016 r. o sygn. II SA/Kr 235/16, (publ. CBOSA) zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16.04.2015r. o sygn. IV SA/Po 1340/14 (publ. CBOSA) wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogólne możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu.

Sąd orzekający podziela drugi z przytoczonych wyżej poglądów stojąc na stanowisku, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest decyzją o charakterze uznaniowym, lecz ma charakter decyzji związanej. Jak słusznie bowiem wskazał Arkadiusz Despot – Mładanowicz w Komentarzu do art.61 u.p.z.p., teza 2, publ. LEX) niespełnienie jednego z warunków określonych w art.61 ust.1 u.p.z.p. czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Natomiast, kiedy planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Tak więc już tylko z tej przyczyny, że decyzja Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z dnia 10.04.2013r. o ustaleniu warunków zabudowy nie miała charakteru decyzji uznaniowej, lecz jest decyzją o charakterze związanym, nie mogła ona ulec zmianie w trybie określonym w art.155 k.p.a., gdyż – jak już wcześniej wyjaśniono – przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie wobec decyzji uznaniowych.

Nawet jednak gdyby przyjąć pogląd przeciwny, iż decyzja taka ma charakter uznaniowy (czego Sąd orzekający nie uczynił), to i tak w kontrolowanej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania art.155 k.p.a.

W niniejszej sprawie strona skarżąca zmieniła swe pierwotne stanowisko w sprawie podnosząc w skardze i na rozprawie w dniu 26.10.2017r., że wskazanie w części tekstowej kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, iż brakujące miejsca parkingowe mogą być zapewniane na działce [...], która nie jest objęta tą decyzją (choćby w części graficznej) przesądza, że działka ta nie jest składową terenu przyszłej zabudowy. Stąd skarżąca wywiodła, że zmiana położenia parkingu spoza terenu inwestycji nie wymaga zmiany decyzji o warunkach zabudowy, gdyż działka [...] nie została wskazana przez inwestora jako jedyna możliwa do stworzenia parkingu dla brakujących na terenie inwestycji miejsc postojowych, a więc dopuszczalna jest zmiana tej działki na inną, także poza terenem inwestycji, przy zachowaniu zasady, która niewątpliwe została zawarta w decyzji, zapewnienia na nim co najmniej 140 miejsc postojowych. Innymi słowy lokalizacja parkingu na działce nr [...] nie stanowi w aktualnej ocenie skarżącej części kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do powyższej argumentacji należy podkreślić, że to sama skarżąca w swoim wniosku z dnia 07.06.2016r. wskazała, że wnosi o zmianę pkt II.2.1 opisanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. W świetle takiej treści wniosku organy administracji trafnie przyjęły, iż skarżąca wnosi o zmianę w/w decyzji o warunkach zabudowy w trybie określonym w art.155 k.p.a.

Sąd orzekający podziela pogląd skarżącej, że działka nr [...] nie jest bezpośrednio składową terenu planowanej (a obecnie już zrealizowanej) zabudowy. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że zapis w pkt II.2.1 części tekstowej opisanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy, gdzie stwierdzono, że "Miejsca parkingowe należy zlokalizować na terenie objętym wnioskiem. Dopuszcza się możliwość zlokalizowania części miejsc parkingowych na terenie działki nr [...]" przesądza jednoznacznie o tym, że możliwość zlokalizowania części miejsc parkingowych na terenie działki nr [...]stanowi część tej decyzji. Jak słusznie wskazały organy administracji skarżąca nie kwestionowała wówczas przytoczonego wyżej zapisu i wspomniana decyzja o warunkach zabudowy uzyskała przymiot ostateczności.

W świetle powyższego niezasadne jest twierdzenie skarżącej, że działka [...]nie jest objęta w/w decyzją o warunkach zabudowy i zmiana położenia parkingu spoza terenu inwestycji nie wymaga zmiany decyzji o warunkach zabudowy, gdyż działka [...] nie została wskazana przez inwestora jako jedyna możliwa. Niewątpliwie lokalizacja parkingu poza terenem inwestycji na działce nr [...]stanowi część w/w decyzji o warunkach zabudowy, co skarżąca zaakceptowała nie wnosząc odwołania od tej decyzji.

Mając na uwadze powyższe zasadne było dokonanie przez organy administracji oceny, czy spełnione są przesłanki określone w art.155 k.p.a.

Jak już wcześniej wspomniano w myśl art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji;

2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;

3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Z powyższych przesłanek – jak trafnie wskazał organ odwoławczy – spełniona jest tylko przesłanka określona w pkt 2.

W ocenie Sądu orzekającego skarżąca spółka nie wykazała natomiast, by za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić trzeba, że jak słusznie wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 listopada 2015 r. o sygn. II OSK 561/14 (publ.LEX nr 2002198, teza 1) słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym.

Przede wszystkim skarżąca na etapie postępowania administracyjnego w ogóle nie wykazała swego słusznego interesu. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przywołanym przez organ I instancji wyroku z dnia 14.05.2014r. sygn. akt I SA/Kr 272/14 (publ. CBOSA) "Samo określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjno-prawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony".

A więc słusznym interesem strony nie jest sama jej wola zmiany decyzji. Musi ona być umotywowana obiektywnymi i racjonalnymi przesłankami zgodnymi z przepisami obowiązującego prawa. Niewątpliwie pojęcie to należy każdorazowo rozpatrywać na tle konkretnej sprawy. We wniosku, który zainicjował niniejsze postępowanie skarżąca w ogóle nie wskazała w jaki sposób za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i na czym miałby polegać w tym przypadku słuszny interes strony lub interes społeczny. Wniosek ten jest bardzo lakoniczny i zawiera tylko żądanie zmiany pkt II.2.1. kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Ogranicza się więc jedynie do woli skarżącej (strony) bez wskazania słuszności jej interesu, a tym bardziej interesu społecznego przemawiającego za zmianą decyzji. Z wniosku wynika więc jedynie wola (interes) skarżącej, lecz nie wskazuje ona nawet jego słuszności, a tym bardziej interesu społecznego przemawiającego za zmianą decyzji. Organy administracji w kontrolowanej sprawie nie miały więc możliwości odniesienia się do ewentualnych przesłanek wskazujących na słuszny interes strony, gdyż ich nie wskazano. Trafnie natomiast przyjęły (przy braku argumentacji przeciwnej), że interes społeczny sprzeciwia się zmianie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Sąd orzekający podziela także ocenę organu odwoławczego, że w kontrolowanym postępowaniu skarżąca nie uzyskała wymaganej zgody stron. Ponieważ kontrolowane postępowanie było oparte na treści art.155 k.p.a. organ I instancji pismem z dnia 13.06.2016r. prawidłowo wezwał strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia 24.08.2016r. nr [...]ustalającą warunki zabudowy do wyrażenia zgody na zmianę tej decyzji w zakresie "dopuszczenia możliwości zlokalizowania części miejsc parkingowych na działkach nr [...], położonych przy ul. Zamenhofa 133 w Poznaniu (parking przy centrum handlowym[...]) na podstawie umowy najmu z dnia 29.02.2016r." Przy czym organy administracji prawidłowo ustaliły krąg stron niniejszego postępowania.

Żadna ze stron w/w postępowania nie odpowiedziała na to wezwanie. Ponieważ – jak już wcześniej wykazano – milcząca i dorozumiana zgoda stron w kontrolowanym postępowaniu nie jest dopuszczalna organy trafnie przyjęły, że brak jest zgody stron o której mowa w art.155 k.p.a.

Wobec powyższego sprzeczna z prawem i niedopuszczalna była wnioskowana zmiana decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 24.08.2016r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy we wnioskowanym zakresie, gdyż przesłanki określone w art.155 k.p.a. muszą być spełnione łącznie.

Odnośnie kwestii miejsc parkingowych należy wyjaśnić, że powoływany w sprawie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16.04.2015r. o sygn. IV SA/Po 1340/14 (publ. CBOSA) wskazuje, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać liczbę miejsc parkingowych. Jednocześnie jednak podkreślono tam, iż występują dwie linie orzecznictwa sądów administracyjnych. Będąca w mniejszości linia stojąca na stanowisku, że konieczne jest ustalenie ilości miejsc parkingowych już w decyzji o warunkach zabudowy.(patrz wyrok NSA z dnia 12.20.2012r. o sygn. II OSK 812/11,Lex nr 1234145, wyrok WSA w

Krakowie z dnia 12.03.2012r. o sygn. II SA/Kr 1708/11, Lex nr 1138551, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 02.09.2010r. o sygn. II SA/Ol 712/10, publ. CBOSA, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 05.04.2012r. o sygn. II SA/GL 829/11, Lex nr 1420401) A także linia dominująca stojąca na stanowisku, iż nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (tak NSA w wyroku z dnia 09.07.2009r. o sygn. II OSK 1129/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.11.2010r. o sygn. IV SA/Wa 1681/10, a także z dnia 05.03.2015r. o sygn. VIII SA/Wa 694/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17.10.2013r. o sygn. IV SA/Po 497/13, publ. CBOSA).

Brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wyklucza jednak takiej możliwości. Określenie w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej ilości miejsc parkingowych nie narusza bowiem przepisów prawa. (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 04.02.2014r. o sygn. II SA/Łd 1185/13, publ. CBOSA)

Taką właśnie wykładnię Sąd poparł w przywołanym orzeczeniu o sygn. IV SA/Po 1340/14 wskazując, że brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych nie wyklucza tej możliwości.

Reasumując, zdaniem Sądu orzekającego nie ma obowiązku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych (postojowych), lecz jest to dopuszczalne. A skoro tak to zmianę decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie należało rozstrzygać jedynie w oparciu o przesłanki określone w art.155 k.p.a., których istnienia skarżąca nie wykazała.

Inwestor nie kwestionował na etapie postępowania administracyjnego ustalającego warunki zabudowy dopuszczenia możliwości zlokalizowania części miejsc parkingowych na terenie działki nr [...]. Instytucja zmiany decyzji z art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do ponownego rozpoznawania sprawy w kwestii ustalenia nowego stanu faktycznego. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego w oparciu, o którą tą decyzję "pierwotną" wydano. Prawna bowiem możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

Elementy decyzji ustalającej warunki zabudowy, tj. parametry zabudowy mogą ulec zmianie, o ile uzasadnia to przeprowadzona w postępowaniu zwykłym analiza urbanistyczna i spełnione zostaną pozostałe przesłanki wynikające z przepisów u.p.z.p. Zmiana ta musi być uzasadniona interesem społecznym lub słusznym interesem strony, czego w niniejszej sprawie nie wykazano.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.