Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. W. na działanie Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie niezapewnienia dostępu do zbioru danych przestrzennych p o s t a n a w i a odrzucić skargę ,

A. W. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: G. mgr inż. arch. A. W. w Ł. wniosła do sądu administracyjnego skargę na Prezydenta Miasta Ł.(dalej: Prezydent) w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu: "zagospodarowanie przestrzenne", zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1916; dalej: rozporządzenie MRPiT) oraz pkt 2.2. i 2.3 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia, a także § 7 pkt 1 w związku z § 3 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia w związku z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. , poz. 503; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r., poz. 214; dalej: u.i.i.p.).

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Prezydent nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Miasta Ł., spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami prawa. Udostępniony zbiór nie zawiera dwóch elementów, tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto zbiór danych przestrzennych nie jest zgodny ze schematem GML. Zaniechanie to narusza interes prawny skarżącej pozbawiając ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych przez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1641; dalej: u.o.d.). Skarżąca wyjaśniła, że nieudostępnianie przez Prezydenta pełnych danych, w sposób zgodny z prawem, skutkuje ponoszeniem przez nią wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej działalności świadczącej usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym dostępem do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi aktami planistycznymi, lub z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia takich aktów, a także studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z obszaru całej Polski. Zapewnienie przedmiotowego dostępu służy głownie inwestorom. Wyjaśniła, z jakich względów pozyskanie przedmiotowych danych jest obecnie bardziej kosztowne, niż gdyby dane te zostały udostępnione w sposób zgodny z przepisami.

Skarżąca wskazała również, że [...] lipca 2022 r. zwróciła się do Prezydenta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, na podstawie art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559; dalej: u.s.g.), wzywając do zapewnienia dostępu do danych przestrzennych w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wezwania. W odpowiedzi uzyskała w dniu [...] sierpnia 2022 r. pismo Prezydenta, w którym organ przyznał, że obiekty nie mają reprezentacji przestrzennej i nie mogą być udostępnione przez usługę pobierania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty za bezpodstawne. W ocenie organu, składanie skargi o takiej treści to przejaw forsowania oferty handlowej, próby wywierania nacisku i działania mającego znamiona nieuczciwej konkurencji. Wyjaśnił, że udostępnił podpisany, kompletny zbiór APP zgodnie ze schematem i przepisami prawa, za pośrednictwem usługi pobierania w sposób zgodny z wytycznymi technicznymi.

W piśmie z [...] października 2022 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi organu na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu.

Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo analizą jej dopuszczalności, mającą na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi. Analiza przeprowadzona przez sąd w sprawie niniejszej doprowadziła do wniosku, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: P.p.s.a.), bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje zatem legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 §2 pkt 1–7 P.p.s.a. Chodzi tu o: decyzje administracyjne (pkt 1), określone postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (pkt 2), a także w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (pkt 3), inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z pewnymi wyłączeniami (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Ponadto sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym do załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają również sprawach sprzeciwów od decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a.).

Takim przykładem przepisu szczególnego dopuszczającego sądową kontrolę działalności organów administracji publicznej jest, wskazany w skardze, art. 101a u.s.g. formułujący podstawę prawną skargi na bezczynność organów gminy (tj. gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich). Przepis ten ustanawia odrębną wobec przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. kompetencję sądu do kontroli bezczynności organów (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37).

Z treści skargi wynika, że dotyczy ona zaniechania przez Prezydenta wykonania nakazanych prawem czynności, polegających na zapewnieniu dostępu do zbioru danych przestrzennych, przez który, na gruncie art. 3 pkt 11 u.i.i.p., rozumie się rozpoznawalny ze względu na wspólne cechy zestaw danych przestrzennych. Przez dane przestrzenne rozumie się z kolei dane odnoszące się bezpośrednio lub pośrednio do określonego położenia lub obszaru geograficznego (art. 3 pkt 1 u.i.i.p.). Opisane metadanymi zbiory danych przestrzennych oraz dotyczące ich usługi, środki techniczne, procesy i procedury, które są stosowane i udostępniane przez współtworzące infrastrukturę informacji przestrzennej organy wiodące, inne organy administracji oraz osoby trzecie, stanowią tzw. infrastrukturę informacji przestrzennej (art. 3 pkt 2 u.i.i.p.), której zasady tworzenia oraz użytkowania określa u.i.i.p. (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.i.i.p.). Infrastruktura ta obejmuje zbiory danych przestrzennych odnoszące się do terytorium RP lub z nim powiązane, występujące w postaci elektronicznej, należące co najmniej do jednego z tematów danych przestrzennych określonych w załączniku do u.i.i.p. (wedle rozdziału 3 pkt 4 tego załącznika tematem takim jest zagospodarowanie przestrzenne) oraz utrzymywane przez organ administracji lub w jego imieniu, które zgodnie z jego zadaniami publicznymi są tworzone, aktualizowane i udostępniane (ewentualnie przez osobę trzecią, której umożliwiono włączenie się do infrastruktury), o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.i.i.p.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że na mocy nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. , poz. 782; dalej: nowelizacja), zobowiązano organy właściwe do sporządzania projektów aktów takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, do tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych. Obowiązek ten sformułowano w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. dodanym w dniu 31 października 2020 r., w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych (dodanego na mocy art. 5 nowelizacji). Wedle art. 67a ust. 3 u.p.z.p., dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został natomiast uregulowany w rozporządzeniu MRPiT, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p.

W ocenie sądu, ww. obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 P.p.s.a. W szczególności nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - określona w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ani też inna czynność, których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Sankcjonowanie bezczynności organu dotyczy wyłącznie powierzonych mu kompetencji w sprawach indywidualnych, skonkretyzowanych podmiotowo i przedmiotowo, których podstawą jest konkretny i powszechnie obowiązujący przepis prawa. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka konkretyzacji stosunku administracyjnego. Taki obowiązek organu nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności przesądzające o jego realizacji nie są skierowane do określonego adresata. Jest to zatem obowiązek o charakterze generalnym, z którym nie jest skorelowane żadne indywidualne uprawnienie skarżącej, np. do żądania opublikowania określonych treści w zbiorze danych przestrzennych, bądź zmiany sposobu lub formatu publikacji danych już udostępnionych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie statuuje takiego uprawnienia, co oznacza, że czynności podejmowanych przez organ w wyżej opisanym zakresie, nie można określić jako władczych. W szczególności uprawnienia takiego nie formułuje art. 5 u.o.d., na który powołuje się skarżąca, normujący ogólną zasadę, że każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Jest to publiczne prawo podmiotowe, które gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu, jakim jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej korzyści. Sięga ono zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej, leżące u podłoża prawa do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2019 r., II SAB/Wa 341/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo to podlega ochronie na gruncie u.o.d. oraz w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek podmiotu zainteresowanego, w trybie przepisów u.o.d. (rozdział 9).

W konsekwencji uznać należy, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu (a przy tym i ewentualne zaniechania) nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością przedmiotowej skargi.

Ze względu na lakoniczne i nieprecyzyjne sformułowanie przedmiotu skargi przez skarżącą, została ona przez sąd zakwalifikowana jako skarga na działanie Prezydenta, bowiem taką procesową formę powinna była przybrać.

Sądowi znana z urzędu jest okoliczność, że skarżąca kierowała wnioski i żądania dotyczące nieprawidłowej, jej zdaniem, realizacji obowiązków w przedmiocie udostępnienia danych przestrzennych z zakresu zagospodarowania przestrzennego do kilkuset gmin w Polsce. Znany jest także fakt, że w sprawach tych skarżąca wnosiła również skargi do sądów administracyjnych. Sądy administracyjne przyjęły w tym zakresie jednolity pogląd, uznający skargi za niedopuszczalne, gdyż wykraczające poza zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd w sprawie niniejszej odnotowuje, że część sądów kwalifikowała identyczne jak w rozpoznawanym przypadku skargi jako skargi na bezczynność organu. Sama skarżąca jako podstawę prawną skargi podawała (i podała w sprawie niniejszej) art. 101a ust. 1 u.s.g., który reguluje skargę na bezczynność organów gminy. Nawet jednak przy zastosowaniu kwalifikacji skargi jako skargi na bezczynność a nie na działanie, skarga podlegałaby odrzuceniu. Bezczynność można bowiem zarzucić wyłącznie, gdy organ ma prawny obowiązek działania w formach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub w formach innych niż wymienione w punktach 1-3 (vide art. 3 § 2 pkt 8-9 P.p.s.a.). A takiego obowiązku, jak wyżej wskazano, z przeanalizowanych przepisów nie sposób wyprowadzić.

Z urzędu sądowi wiadome jest, że w analogicznych sprawach prowadzonych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, zakończonych odrzuceniem skargi (II SA/Bk 658/22, II SA/Bk 663/22), skarżąca w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, że przedmiotem skargi była bezczynność organu, podczas gdy sąd rozpoznał te skargi jako skargi na działanie. Zatem sama skarżąca pośrednio przyznała, że skargi przez nią składane nie są skargami na bezczynność. Skarżąca wskazała, że organ podjął pewne czynności w sprawie, uruchamiając usługę pobierania ATOM, jednak uruchomiona usługa nie spełnia, zdaniem skarżącej, wszystkich wymogów prawa.

Skarga na działanie Prezydenta to skarga powszechna (obywatelska) składana w trybie przepisów działu VIII K.p.a. pt. "Skargi i wnioski". Przedmiotem takiej skargi może być w szczególności: zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 K.p.a.). Skarga taka może zatem zawierać krytykę nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, zarzuty wadliwej działalności organu, lub też wyrażać niezadowolenie z jego pracy, czy też wytykać zaniechania i inne nieprawidłowości. Prawo wniesienia tego rodzaju skargi stanowi realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Wniesiona skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, a działania podejmowane przez organ nie mają formy aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Postępowanie ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Jak stanowi przy tym art. 223 § 1 K.p.a. organy państwowe rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości, którą pomocnicza określa art. 229 K.p.a. Zarówno sposób procedowania, jak i sposób załatwienia skargi, pozostaje natomiast poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Działania oraz zaniechania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg, nie mieszczą się w zakresie kontroli sądowej, podobnie jak bezczynność lub przewlekłość działania organów w załatwieniu takiej skargi.

Powyższe skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności skargi i jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który stanowi, że skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.