Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz -Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. D. i L. D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego oddala skargę w całości.

Decyzją z [...].11.2020 r. (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania M. i L. D., utrzymał w mocy decyzję z [...].09.2019 r. (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) umarzającą w całości postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego położonego na terenie nieruchomości [...] (działka ewidencyjna nr [...]), którego właścicielem jest A. Ż.

Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji, postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego w miejscowości [...] prowadzone było od 2018 r. W trakcie wszczętego na podstawie informacji L. D. postępowania PINB przeprowadził w dniu [...].08.2018 r. czynności kontrolne. Ustalono wówczas, że na działce nr [...] znajduje się m.in. murowany budynek gospodarczy (były kurnik) o wymiarach zewnętrznych 3,40 m x 2,00 m i wysokości od 1,20 m do 2,40 m, z dachem jednospadowym, kryty blachą. Według oświadczenia właścicielki nieruchomości – A. Ż., budynek powstał przed rokiem 1945. PINB ustalił, że budynek pomimo uwidocznienia na szkicu polowym z 1969 r., który został okazany podczas kontroli, nie został uwidoczniony na mapie ewidencji gruntów pozyskanej z zasobu ewidencyjnego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z. W celu wyjaśnienia rozbieżności dotyczących działki nr [...] organ nadzoru budowlanego wystąpił do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z. W udzielonej odpowiedzi z [...].01.2019r. potwierdzono, że budynek gospodarczy był objęty pomiarem sytuacyjno-wysokościowym przeprowadzanym w roku 1969 r. ale z niewiadomych przyczyn nie został on skartowany na mapie, pomimo uwidocznienia go na szkicu polowym. Następnie w roku 1990 w postępowaniu rozgraniczającym ustalono granice działek nr [...] i nr [...]. Niniejsze granice wznowiono w roku 2018. Granica prawa tnie narożnik budynku gospodarczego, co wynika z faktu braku wcześniejszego uwidocznienia budynku na mapie w latach 60-tych oraz przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego z nienależytą starannością. Wskazano również, że w związku z zaistniałą sytuacją oraz wnioskiem A. Ż. budynek gospodarczy został po ponownym pomiarze ujawniony na mapie ewidencyjnej i zasadniczej oraz w kartotece budynków. Na potwierdzenie powyższego w załączeniu do odpowiedzi Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z., przekazano szkice polowe z 1969 r. i 2018 r. oraz wypis z kartoteki budynków z [...].01.2019 r., z którego wynika, że budowa budynku gospodarczego została zakończona w 1900 r. Dodatkowo poinformowano, że ponownego rozgraniczenia uwzględniającego w przebiegu granic narożnik budynku gospodarczego można dokonać na wniosek właściciela budynku. Z takim wnioskiem A. Ż. wystąpiła w dniu [...].03.2019 r.

W trakcie przeprowadzonej w dniu [...].04.2019 r. rozprawy administracyjnej A. Ż. ponownie oświadczyła, że budynek gospodarczy (dawny kurnik) na działce nr [...] istnieje od co najmniej 1945 r. W momencie zasiedlenia przez nią nieruchomości w grudniu 1945 r. obiekt był już wybudowany. Przedłożyła ponadto "Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa" z [...].09.1959 r., z którego wynika, że na działkach o numerach [...],[...] i [...] znajdował się dom, stajnia i kurnik (według oświadczenia A. Ż. działki nr [...] i [...] są nieruchomościami rolnymi niezabudowanymi). Ponadto przedstawiła kserokopię dowodu ubezpieczenia z [...].05.1971 r., którego przedmiotem jest m.in. kurnik. Do tego dowodu dołączony jest szkic, na którym literą "e" oznaczono kurnik, tj. budynek gospodarczy, którego dotyczy niniejsze postępowanie.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) decyzją z [...].07.2019 r. (nr [...]) umorzył w całości postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego położonego na terenie nieruchomości [...] (działka ewidencyjna nr [...]), którego właścicielem jest A. Ż.

Odwołanie od wskazanej decyzji wnieśli M. i L. D.

W wyniku rozpoznania odwołania DWINB wydał decyzję nr [...] z [...].08.2019 r., którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując m.in. na brak ustalenia czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB przeprowadził oględziny nieruchomości w [...], podczas których ustalił, że na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] znajduje się budynek gospodarczy, który pełnił wcześniej funkcję kurnika. Właścicielka tego budynku A. Ż. ponownie potwierdziła, że budynek istnieje od co najmniej 1945 r. Natomiast właściciel nieruchomości przyległej, tj. działki nr [...] – L. D. oświadczył, że budynek powstał w latach 1996-1997, na potwierdzenie czego powołał się na mapkę z 1993 r., na której nie widnieje sporny budynek. Róg tego budynku o wymiarach ok. 25cm x 90cm zachodzi na działkę nr [...], co według L. D. potwierdza samowolną, nielegalną budowę obiektu. A. Ż. oświadczyła, że budynek przekracza granicę w związku z błędnym jej wytyczeniem. Ponadto PINB pozyskał z internetowej bazy danych EWID informację dotyczącą budynku gospodarczego nr [...] na działce nr [...], która wskazuje jako termin zakończenia jego budowy rok 1900.

W efekcie tych ustaleń PINB decyzją z [...].12.2019 r. (nr [...]) ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego.

Decyzja powyższa została oprotestowana przez M. i L. D.

DWINB w wyniku rozpoznania tego odwołania wydał decyzję z [...].02.2020 r. (nr [...]), którą raz jeszcze uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Według DWINB organ pierwszej instancji zaniechał podjęcia stosownych czynności pozwalających na bezsprzeczne ustalenie daty budowy obiektu oraz wyjaśnienie, czy w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Wykonując wytyczne organu odwoławczego PINB pismem z [...].03.2020 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Z. o udzielenie informacji, czy wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę spornego obiektu. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe poinformowało, że nie wydano pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr [...].

Jednocześnie PINB wystąpił pismem z [...].04.2020 r. do Urzędu Gminy w K. z prośbą o udzielnie informacji czy aktach archiwalnych tamtejszego urzędu znajduje się dokumentacja prawno-budowlana dotycząca budynku gospodarczego na terenie nieruchomości [...] oznaczonego na mapie ewidencji gruntów [...]. W odpowiedzi z [...].04.2020 r. wskazano, że urząd nie posiada w aktach archiwalnych wnioskowanej dokumentacji.

W dniu [...].07.2020 r. do PINB wpłynęły oświadczenia czterech mieszkańców wsi [...], którzy potwierdzili, że budynek gospodarczy (pełniący niegdyś funkcję kurnika) na posesji nr [...] w [...] istniał od wielu lat.

W związku z pojawieniem się nowych dowodów w sprawie, pismem z [...].07.2020 r. PINB poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W dniu [...].08.2020 r. do materiału dowodowego w sprawie przedłożone zostało kolejne oświadczenie mieszkańca miejscowości [...]. Wynika z niego, że sporny budynek gospodarczy istnieje w niezmienionym stanie od co najmniej roku 1954.

W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB decyzją z [...].09.2020 r. (nr [...]) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego.

Decyzja powyższa została oprotestowana przez M. i L. D.

DWINB po rozpoznaniu odwołania, opisaną na wstępie decyzją z [...].11.2020r. (nr [...]), utrzymał zaskarżoną decyzję PINB w mocy. DWINB uznał za prawidłowe umorzenie postępowanie w sprawie. W tym celu organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które pozwoliło na stwierdzenie poprawności poczynionych ustaleń. Organ odwoławczy wskazał również, że w sytuacji niezachowania dokumentacji dotyczącej obiektu powstałego przed 1995 rokiem, nie można uznać takiego obiektu za samowolę budowlaną, ponieważ przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywały obowiązku właściciela obiektu budowlanego archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak to obecnie określa art. 63 ustawy Praw budowlane z 07.07.1994 r. Dlatego fakt, że właściciel nie posiada obecnie pozwolenia na budowę nie wystarcza, aby przyjąć, że został on wybudowany bez pozwolenia. Organ odwoławczy podkreślił, że odwołujący się nie przedłożyli wiarygodnych dowodów na poparcie twierdzeń, że sporny budynek gospodarczy powstał w latach 90-tych. Powołanie się na mapę z roku 1993, na której budynek nie został uwidoczniony, według organu odwoławczego, nie jest wystarczające do uznania, że budynek ten wówczas nie istniał. Budek ten był bowiem objęty pomiarem sytuacyjno-wysokościowym już w 1969 r. i jak wskazano w piśmie z [...].01.2019 r. "z niewiadomych przyczyn nie został skartowany na mapie, pomimo uwidocznienia go na szkicu polowym". W efekcie organ I instancji prawidłowo uznał, że obiekt powstał przed 1995 r., a z uwagi na brak dokumentacji związanej z jego realizacją nie sposób uznać, że powstał on w warunkach samowoli budowlanej. Dlatego odnośnie takich robót regułą jest domniemanie ich legalności. Wobec powyższego DWINB przyjął, w sytuacji braku w zasobach administracji publicznej materiałów pozwalających na ocenę legalności wykonania obiektu, to taki fakt jest podstawą umorzenia postępowania w sprawie tego obiektu.

W skardze wniesionej przez M. i L. D. (dalej skarżący) na decyzję DWINB wskazano, że sprawa toczy się od dwóch lat, a skarżący wskazywali na niewłaściwe prowadzenie postępowania przez PINB. Skarżący podkreślili, że niejednokrotnie przedstawiali swoje stanowisko w zakresie samowoli budowlanej, domagając się usunięcia budowli z ich posesji, wskazując jednocześnie na określone niedogodności, które się z nią wiążą. Skarżący zakwestionowali w skardze zeznania świadków, powołując się na mapę będącą w ich dyspozycji, zgodnie z którą budynek gospodarczy powstał dopiero w latach 90-tych ubiegłego wieku.

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał decyzję odwoławczą i wniósł o oddalenie skargi.

Przy piśmie przygotowawczym z [...].05.2021 r. uczestniczka postępowania A. Ż. przedłożyła fotografie wykonane w latach 1967-1968, które w jej ocenie potwierdzają istnienie wówczas budynku będącego przedmiotem sporu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji jak też decyzji ją poprzedzającej.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w składzie trzyosobowym.

Przedmiotem w ten sposób sprawowanej kontroli Sądu jest decyzja DWINB, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania. Szczegółową analizę sprawy należy rozpocząć od przybliżenia charakteru rozstrzygnięcia wydanego w sprawie tj. umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Odnośnie umorzenia postępowania administracyjnego warunkowanego jego bezprzedmiotowością należy odwołać się do bogatego w tym względzie stanowiska judykatury. Trafnie kwestię tę ocenił NSA w wyroku z 18.06.2020 r., (sygn. akt I GSK 81/20) podając, że "Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Chodzi więc o sytuację, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją". Skoro zatem w sprawie - na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego - organy nadzoru budowlanego wykazały ponad wszelką wątpliwość, że sporny obiekt istniał co najmniej od roku 1969, kiedy to wykonano szkic polowy nieruchomości, na którym zostało on uwidoczniony, umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jawi się jako jedyna możliwość zakończenia prowadzonego postępowania. Brak jest bowiem podstaw do dalszego prowadzenia postępowania nadzorczego w sprawie.

Jeżeli chodzi o zarzuty i twierdzenia skargi, to nie są one w stanie podważyć legalności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego. Próba przekonania do odmiennego ustalania dotyczącego daty powstania budynku gospodarczego, tj. lat 90-ubiegego wieku, udokumentowana mapą z 1993 r., na której powyższy budynek nie widniej, nie znajduje potwierdzenia w świetle pozostałych dowodów zgormadzonych przez organ nadzoru. Zarówno dowody z dokumentów jak i dowody osobowe wskazują ponad wszelką wątpliwość, że budynek ten nie mógł powstać we wskazanym okresie. Co więcej, na podstawie informacji pozyskanych z bazy danych EWID organy nadzoru ustaliły, że budowa budynku gospodarczego nr [...] na działce nr [...] została zakończona w roku 1900. Z takim ustalaniem korespondują zeznania świadków sąsiadów/mieszkańców miejscowości [...]. Także ustalenia dokonanie w trakcie oględzin, dotyczące technologii i materiałów użytych do budowy (budynek gospodarczy wymurowany został w systemie tradycyjnym), korespondują z przyjętą w sprawie datą budowy. PINB wyjaśnił również powody, dla których budynek nie został uwidoczniony na mapie z 1993 r., pomimo że znajduje się na szkicu polowym z 1969 r.

W świetle zebranych dowodów, orzekające w sprawie organy, działając w granicach wynikającej z art. 80 k.p.a., czyli zasady swobody oceny dowodów, przedstawiły logiczny tok rozumowania, który potwierdził przyjęte ustalenia. W tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy musiała znaleźć zastosowanie zasada swobodnej oceny dowodów. Właściwe rozumienie tej zasady sprowadza się do przyjęcia, że w sytuacji, gdy materiał dowodowy zawiera rozbieżne dowody, to należy, mimo wątpliwości, ustalić stan faktyczny opierając się na dowodach najbardziej wiarygodnych. Można poszukiwać nowych (dalszych) dowodów, jeżeli dotychczas zebrane dowody nie są wystarczające i nie można na ich podstawie w ramach art. 80 k.p.a., ustalić stanu faktycznego.

W realiach kontrolowanej sprawy trzeba stwierdzić, że organy administracji wyczerpały możliwość poszukiwania nowych dotychczas nieznanych dowodów (z tego powodu organ odwoławczy kilkukrotnie przecież uchylał decyzję pierwszej instancji o umorzeniu postępowania), a już zgromadzone oceniły z uwzględnieniem wymogów proceduralnych, przy dochowaniu zasad logicznego rozumowania. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy przeprowadziły zatem pełne i wyczerpujące postępowanie wyjaśniające oraz zgromadziły wszystkie dokumenty, które w sposób wystarczający dowodzą, że nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Samowoli budowlanej nie można domniemywać. Gdyby tak czynić, to niewątpliwie byłoby to uchybie standardów państwa prawa, gdyż zmuszałoby właściciela do dokumentowania okoliczności zaistniałych wiele dziesiątek lat temu, z których wykazania był w świetle obowiązującego wówczas prawa zwolniony (por. powołany przez DWINB wyrok NSA z 27.02.2007 r. sygn. akt II OSK 394/06).

Odrębną kwestią pozostaje natomiast naruszenie granic nieruchomości skarżących. Przyjdzie w tym zakresie wskazać, że ochrona własności nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Umorzenie niniejszego postępowania nie ogranicza roszczeń skarżących związanych z naruszeniem własności, które winny być dochodzone we właściwym trybie cywilnym. Stan bezprawności, jaki stwierdza się w postępowaniu przed sądem cywilnym nie może być utożsamiany ze stanem niezgodności z przepisami prawa budowlanego.

Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że żaden z zarzutów skargi nie mógł być uznany za uzasadniony, dlatego też Sąd nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało – na podstawie art. 151 p.p.s.a. –oddaleniem skargi.