Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. R., E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Bd 451/14 w sprawie ze skargi B. R., E. K. na czynność Burmistrza M. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. R., E. K. solidarnie na rzecz Burmistrza M. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

II GSK 2212/14

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [a] oddalił skargę [a] [a] i [a] [a]-[a] (dalej: Skarżące) na czynność Burmistrza [a], w przedmiocie odmowy udzielania dotacji.

Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynikało, że:

W dniu [a] r. Skarżące złożyły wniosek o udzielenie dotacji na rok [a], dla przedszkola niepublicznego "[a] i [a]".

Pismem z dnia [a] r. Burmistrz [a] poinformował, że uzyskanie dotacji w terminie wskazanym we wniosku nie jest możliwe. Stwierdził, że podstawą do przyznania dotacji jest art. 90 ust.2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( t.j.Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako u.s.o.), który stanowi, że warunkiem przyznania dotacji jest:

- podanie organowi właściwemu do jej udzielania planowanej liczby uczniów, którzy będą korzystać z placówki przedszkolnej,

- podanie w/w informacji przez osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole, w terminie do [a] roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Podkreślił również, iż wszystkie wymienione warunki muszą być spełnione łącznie. Wskazany przepis dotyczy osoby prowadzącej przedszkole, a więc taką placówkę, która jest wpisana do ewidencji placówek niepublicznych, prowadzonej przez Gminę [a]. Wskazał przy tym, iż zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.o. osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Tak więc dopiero po uzyskaniu wpisu do powyższej ewidencji podmiot wskazany w art. 90 ust. 2b u.s.o. staje się osobą prowadzącą przedszkole.

Burmistrz wskazał, że na dzień złożenia wniosku o udzielenie dotacji placówka przedszkolna, której dotyczył wniosek, nie została wpisana do ww. ewidencji placówek niepublicznych prowadzonej przez Gminę [a]. Z tych też względów wnioskodawcy nie można było przypisać statusu "osoby prowadzącej przedszkole", a w związku z tym nie było możliwe przyznanie dotacji.

Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, Skarżące złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [a], wnosząc o uchylenie zaskarżonej czynności.

Wskazały, że istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zgodnie z literalnym brzmieniem art. 90 ust 2b u.s.o. osoba składająca organowi dotującemu wniosek o udzielenie dotacji od dnia [a] następnego roku, musi wcześniej uzyskać wpis do ewidencji placówek oświatowych prowadzonych przez gminę. W ocenie Skarżących, takie, odczytywanie tego przepisu jest sprzeczne z założeniami ustawy o systemie oświaty, jak również jest sprzeczne z ratio legis samego przepisu.

Zdaniem Skarżących, zasadniczym celem unormowania art. 90 ust 2b u.s.o. było jednoznaczne zasygnalizowanie jednostce samorządu terytorialnego, że przyszły beneficjent dotacji zamierza wypełnić warunki ustawy (prowadzić placówkę niepubliczną), wobec czego należeć mu się będzie dotacja wynikająca z ustawy. Przepis ten jest skorelowany z innymi przepisami prawa o finansach publicznych, które zobowiązują organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego do przygotowania budżetu i przesłania go organowi uchwałodawczemu i Regionalnej Izbie Obrachunkowej do dnia [a] roku, poprzedzającego rok budżetowy. Informacja o planowanej liczbie uczniów jest więc niezbędna do właściwego zaplanowania budżetu jednostki.

Skarżące podkreśliły, że wpis do ewidencji nie jest tylko formalnym aktem złożenia dokumentów. Placówka przed uzyskaniem wpisu musi wykazać spełnianie szeregu wymogów przewidzianych w art. 82 ust 2 u.s.o. Oznacza to, że w celu uzyskania dotacji na prowadzenie niepublicznego przedszkola Skarżące muszą co najmniej kilka miesięcy przed uzyskaniem dotacji pozyskać lokal, a także wymagane prawem uzgodnienia dla lokalu (co wiąże się częstokroć z kosztownymi przeróbkami pomieszczeń) tylko po to, aby na dzień [a] roku poprzedzającego rok dotacyjny móc wystąpić z wnioskiem o zabezpieczenie środków na dotację. W ocenie Skarżących, tego rodzaju interpretacja spornego przepisu jest nie tylko nieracjonalna, ale również sprzeczna z jednoznaczną intencją ustawodawcy, która ich zdaniem sprowadza się do zgłoszenia wniosku, celem zabezpieczenia środków. Natomiast sprawdzenie czy dotacja się należy następuje w czasie przyszłym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. sygn. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [a] oddalił powyższą skargę.

W motywach uzasadnienia wyroku Sąd wyjaśnił, że uzyskanie dotacji w terminie wskazanym we wniosku nie jest możliwe, gdyż Skarżące nie były podmiotem prowadzącym przedszkole. Wskazując na treść art. 90 ust. 2b i art. 82 ust. 1 u.s.o. stwierdził, że okolicznością przesądzającą o przyznaniu dotacji jest wpis do ewidencji placówek niepublicznych. Wpis ten, jest zakończeniem pozytywnej weryfikacji podmiotu zamierzającego prowadzić placówkę. Placówka oświatowa przed uzyskaniem wpisu musi bowiem wykazać spełnianie szeregu wymogów przewidzianych w art. 82 ust 2 u.s.o. Przesłanki te wymuszają uzyskanie niezbędnych warunków np. lokalowych, spełniających wymogi sanitarne i przeciwpożarowe.

Bezspornym było zdaniem Sądu, że Skarżące na dzień złożenia wniosku o dotację nie były wpisane do ewidencji placówek niepublicznych którą prowadzi Gmina [a]. Ponieważ Skarżącym nie można było przypisać statusu "osoby prowadzącej przedszkole", ze względu na brak wpisu w ewidencji placówek niepublicznych prowadzonej przez Gminę [a], brak było podstaw do przyznania dotacji.

Sąd nie podzielił poglądu Skarżących, iż zasadniczym celem unormowania art. 90 ust 2b u.s.o. było zasygnalizowanie jednostce samorządu terytorialnego zamiaru wypełnienia warunków ustawy uprawniających do przyznania dotacji, a więc prowadzenia placówki niepublicznej. W opinii Sądu przepis ten należy odczytywać w kontekście art. 90 ust. 1 u.s.o. Stanowi on, że niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Celem wniosku jest więc otrzymanie dotacji a nie ewentualna informacja, że takie środki mogą być ewentualnie w przyszłości wypłacone.

Od powyższego wyroku Skarżące, złożyły skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ewentualnie wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust 2 b u.s.o., w związku z art. 82 ust 1 u.s.o. poprzez przyjęcie, iż warunkiem przyznania dotacji dla przedszkola niepublicznego na podstawie art. 90 ust 2b u.s.o. jest uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 82 ust 1 u.s.o.

W ocenie Skarżących samo zgłoszenie do ewidencji nie oznacza faktycznego prowadzenia działalności oświatowej, a jedynie potencjalną możliwość prowadzenia tej działalności, zgodnie z dosłowną treścią art. 82 ust 1 u.s.o.

Zdaniem Skarżących przyjęcie założenie, że osoba prowadząca przedszkole niepubliczne to podmiot nie tylko wpisany do ewidencji, ale na dzień [a] roku poprzedzającego rok dotacyjny faktycznie prowadząca działalność edukacyjną, oznaczałoby, że ustawodawca przewidział sprzeczne z ideą wspierania niepublicznej sfery oświatowej, założenia w stosunku do nowopowstających przedszkoli niepublicznych. Należałoby bowiem wówczas przyjąć, iż nowopowstała placówka, musiałaby być na dzień [a] roku poprzedzającego rok dotacyjny, nie tylko wpisana do ewidencji placówek ale również musiałaby prowadzić już w tym dniu działalność edukacyjną, z założenia niedotowaną w przypadku nowych placówek.

Skarżące wywiodły również, że sam wpis do ewidencji placówek niepublicznych nie czyni podmiotu zgłaszającego wniosek o wpis, osobą prowadzącą przedszkole niepubliczne. W konsekwencji ich zdaniem należy uznać, iż przez zwrot określony w art. 90 ust.2b u.s.o. ( osoba prowadząca przedszkole niepubliczne) należy rozumieć podmiot, o którym mowa w art. 5 ust 2 pkt 2 i 3 u.s.o, ( inna osoba prawna i osoba fizyczna) który poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia [a] roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Następnie do dnia rozpoczęcia roku dotacyjnego uzyska uprawnienia do prowadzenia działalności i rozpocznie faktyczną działalność dotowaną.

W ocenie Skarżących podanie zakładanej liczby uczniów skorelowane jest z przepisami budżetowymi dotyczącymi procedury tworzenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zgłoszenie planowanej liczby uczniów, na co najmniej trzy miesiące przed udzieleniem dotacji ma na celu zabezpieczenie ww. środków w budżecie.

Skarżące podniosły również, iż nie ma znaczenia to, czy na dzień [a] roku poprzedzającego podmiot ten jest wpisany do ewidencji, czy też nie, ale to czy na dzień uzyskania praw dotacyjnych podmiot taki spełnia wszelkie wymogi zarówno ewidencyjne jak i faktyczne do prowadzenia działalności dotowanej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz [a], , wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Skarżących na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się nie uzasadniona.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesony zarzut kasacyjny okazał się nieskuteczny.

Skarżąca, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 2b u.s.o. w zw. z art. 82 ust. 1 u.s.o.

Z wywodów zawartych w skardze kasacyjnej wynika, że Skarżące kwestionują fakt, iż warunkiem przypisania danemu podmiotowi statusu osoby prowadzącej przedszkole jest wpis do ewidencji placówek niepublicznych prowadzonej przez Gminę [a]. Twierdzą natomiast, iż osoba prowadząca niepubliczne przedszkole musi legitymować się powyższym wpisem w chwili rozpoczęcia działalności objętej dotowaniem

Ich zdaniem użyte w art. 90 ust. 2b u.s.o. pojęcie, "osoba prowadząca niepubliczne przedszkole" należy rozumieć w ten sposób, że jest to podmiot który do dnia [a] roku poprzedzającego rok udzielania dotacji poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów, a następnie do dnia rozpoczęcia roku dotacyjnego uzyska uprawnienia do prowadzenia działalności i rozpocznie faktyczną działalność dotowaną.

Natomiast zdaniem Sądu I instancji przez zwrot "osoba prowadząca niepubliczne przedszkole" należy rozumieć podmiot który uzyskał wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, co w konsekwencji prowadzi do uznania zasadności stanowiska organu, który uznał, iż wobec braku wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżących o udzielenie dotacji.

Dotację dla szkół i placówek niepublicznych regulują przepisy u.o.s.

Zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w art. 90 ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia [a] roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.

Tak więc warunkiem przyznania dotacji na podstawie art. 90 ust. 2b u.s.o. jest to, aby informację o planowanej liczbie uczniów, organ właściwy do udzielania dotacji otrzymał nie później niż do dnia [a] roku poprzedzającego rok udzielania dotacji od osoby prowadzącej niepubliczne przedszkole.

Przepisy u.o.s. nie zawierają określenia pojęcia osoby prowadzącej niepubliczne przedszkole.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.o. zakładać szkoły i placówki niepubliczne mogą osoby prawne i fizyczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek.

Tak więc prowadzenie placówek niepublicznych w tym niepublicznych przedszkoli jest możliwe dopiero po uzyskaniu w/w wpisu.

Osoba zamierzająca prowadzić niepubliczne przedszkole winna dokonać zgłoszenia do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obwiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek, w tym przedszkoli niepublicznych. Zgłoszenie to winno zawierać m.in. oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę – art. 82 ust. 2 pkt 1 u.s.o.

Wpis do ewidencji ma to znaczenie, iż po dokonaniu zgłoszenia do ewidencji zamiaru prowadzenia niepublicznego przedszkola organ dokonuje sprawdzenia, czy warunki określone w art. 82 ust. 2 u.s.o. zostały spełnione. Tylko bowiem pozytywna weryfikacja warunków określonych w art. 82 ust. 2 u.s.o. pozwala na dokonanie nie tylko wpisu do ewidencji niepublicznego przedszkola, ale również daje gwarancję właściwego zaplanowania w budżetach kwoty dotacji na ten cel. Nie racjonalne byłoby bowiem i niezgodne z zasadami tworzenia budżetu, planowanie dotacji dla placówek oświatowych, co do których nie jest pewne czy rozpoczną działalność, wobec braku weryfikacji np. podmiotu który zamierza prowadzić ta placówkę, typu i rodzaju szkoły czy placówki, miejsca prowadzenia placówki, warunków prowadzenia szkoły, kwalifikacji pracowników itp.

Podkreślić więc należy, iż złożenie w terminie do [a] roku poprzedzającego roku udzielenia dotacji, wniosku o dotacje i podanie informacji o planowanej liczbie uczniów ( art. 90 ust.2b u.s.o.), nie jest jedynym warunkiem którego spełnienie jest konieczne dla udzielenia dotacji. Konieczne jest również bowiem wypełnienie warunków określonych w art. 82 ust. 2 u.s.o. których skutkiem jest wpis do ewidencji prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego.

Jednostka samorządu terytorialnego dokonuje wpisu do ewidencji w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia oraz z urzędu doręcza zgłaszającemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji – art. 82 ust. 3 u.s.o. Powyższe zaświadczenie o wpisie do ewidencji zawiera m.in. określenie osoby fizycznej prowadzącej daną placówkę – art. 82 ust. 3a pkt. 1 u.s.o. Tak więc dopiero po dokonaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego, osoby prawne czy osoby fizyczne zamierzające prowadzić m.in. niepubliczne przedszkole uzyskują status osoby prowadzącej daną placówkę np. niepubliczne przedszkole.

Nie oznacza to, iż osoba ta musi być osobą faktycznie prowadzącą niepubliczne przedszkole. Wskazuje na to choćby brzmienie art. 82 ust. 2 pkt 2 u.s.o., według którego zgłoszenie do ewidencji winno zawierać m.in. określenie daty rozpoczęcia funkcjonowania placówki.

Powyższe uregulowania upoważniają do stwierdzenia, iż osoba prowadząca niepubliczne przedszkole, która jest uprawniona do ubiegania się o dotację, to osoba która uzyskała wpis placówki ( niepublicznego przedszkola) do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, a więc osoba która wypełniła warunki do prowadzenia niepublicznego przedszkola określone w u.s.o. ( Mateusz Pilich - komentarz do art.82 ustawy o systemie oświaty – Lex).

Tym samym nie zasadna jest wykładnia art. 90 ust. 2b u.s.o. wskazana przez Skarżące, iż osobą prowadzącą przedszkole niepubliczne jest podmiot który poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia [a] roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, a do dnia rozpoczęcia roku dotacyjnego uzyska uprawnienia i rozpocznie prowadzenie działalność dotowaną.

Zważając na konsekwentne używanie przez ustawodawcę w art. 82 ust. 2 pkt 1 u.s.o. pojęcia osoba zamierzająca prowadzić niepubliczne przedszkole dla określania podmiotu mającego zamiar prowadzenia niepublicznego przedszkola, a następnie w art. 83 ust. 3a pkt 1 u.s.o. pojęcia osoba prowadząca niepubliczne przedszkole dla określenia osoby już wpisanej wpisu do ewidencji, wskazać należy iż niewątpliwie gdyby zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procesu udzielania dotacji jak wskazują Skarżące, użyłby w art. 90 ust. 2b u.s.o. określeń adekwatnych do tego celu np. .. pod warunkiem, że osoba zamierzająca prowadzić niepubliczne przedszkole, czy też.. pod warunkiem że osoba zamierzająca prowadzić niepubliczne przedszkole złoży wniosek o wpis do ewidencji...

Nie ulega wątpliwości, iż w stanie niniejszej sprawy Skarżące złożyły w dniu [a] wniosek o udzielenie dotacji na rok [a] dla przedszkola niepublicznego. Nie kwestionowane było również to, iż nie uzyskały one wpisu do ewidencji placówek niepublicznych prowadzonej przez Gminę [a]. Nie uzyskały więc statusu osoby prowadzącej niepubliczne przedszkole, a tym samym brak było podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku o datację.

W tym stanie rzeczy mając na względzie wskazaną wykładnię art. 90 ust. 2b u.s.o. skarga kasacyjna okazała się nie uzasadniona.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt. 1 p.p.s.a i art. 202 § 1 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.Dz.U.2013.490 z późn. zm. ).