Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant ref. staż. Edyta Cichecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Sądu Rejonowego dla [...] w [...] i Skarbu Państwa – Sądu Apelacyjnego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...] obręb [...], w zakresie § 22 ust. 4 pkt 2 lit. c; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Miasta [...] na rzecz Skarbu Państwa – Sądu Rejonowego dla [...] w [...] i Skarbu Państwa – Sądu Apelacyjnego w [...] solidarnie kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej przez Skarb Państwa - Sąd Rejonowy [...] oraz Skarb Państwa - Sądu Apelacyjnego [...] (dalej także jako "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...].

Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący:

Rady Miasta [...] podjęła w dniu [...] listopada 2012 r. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...].

Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przedmiotową uchwałę w części, tj. w części tekstowej § 2 ust 1 pkt 6 i § 22 ust 4 pkt 2 lit c ww. uchwały oraz w części graficznej w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o w zakresie, w jakim ogranicza maksymalną intensywność zabudowy na działce budowlanej do 1,5.

Powołanej uchwale skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

I. art 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu 1 zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (....) poprzez nieprawidłowe określenie wskaźnika intensywności zabudowy, polegające na odniesieniu się wyłącznie do kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i lokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni całkowitej działki budowlanej, podczas gdy prawidłowo ustalony wskaźnik intensywności zabudowy powinien odnosić się do wszystkich kondygnacji budynku - nadziemnych i podziemnych - wszystkich budynków istniejących i lokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni całkowitej działki budowlanej;

II. art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 143 w związku z § 115, § 118, § 134, 5 135, 5 137, a w szczególności § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie .Zasad techniki prawodawczej"* poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na sfomułowaniu w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa - bez upoważnienia ustawowego - definicji ustalającej znaczenie określenia ustawowego, to jest wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy, w elementu składowego tej definicji, tj. pojęcia całkowitej powierzchni zabudowy, 

III. art 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku poprzez zaniżenie wartości wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy dla działki [...] z obrębu [...] o powierzchni 9.609 m w zakresie, w jakim ogranicza maksymalną intensywność zabudowy na działce budowlanej do 1,5, podczas gdy dla działek położonych w najbliższym sąsiedztwie ww. działki nr [...] wskaźnik ten został ustalony na poziomie zbliżonym do 3,00 lub wyższym, co w konsekwencji prowadzi do niemożności prawidłowego wykorzystania działki.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wnieśli o:

I. zmianę zaskarżonej uchwały w części tekstowej, tj. § 2 ust 1 pkt 6 i g 22 ust 4 pkt 2 lit c, oraz w części graficznej w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o powierzchni 9.609 m2 w zakresie, w jakim ogranicza maksymalną intensywność zabudowy na działce budowlanej do 1,5 poprzez prawidłowe zdefiniowanie w § 22 ust 1 pkt 6 uchwały wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy na działce budowlanej I ustalenie wartości tego wskaźnika w postanowieniu g 22 ust 4 pkt 2 lit c Uchwały dla ww. działki na poziomie co najmniej 3,00;

ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia powyższego, o:

II. zmianę zaskarżonej Uchwały w części tekstowej, tj. § 22 ust. 4 pkt 2 lit c oraz w części graficznej w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w zakresie, w jakim ogranicza maksymalną intensywność zabudowy na działce budowlanej do 1,5 poprzez ustalenie wartości tego wskaźnika w postanowieniu g 22 ust 4 pkt 2 lit c uchwały dla ww. działki na poziomie co najmniej 3,00;

III. stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie § 22 ust. 4 pkt 2 lit c oraz w części graficznej w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w zakresie, w jakim ogranicza maksymalną intensywność zabudowy na działce budowlanej do 1,5 w stosunku ds Skarżących.

Nadto, wnieśli o:

IV. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących solidarnie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

V. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że działka ewidencyjna o numerze [...], z obrębu [...], o powierzchni 9 609 m2 jest własnością Skarbu Państwa i obecnie znajduje się w trwałym zarządzie Sądu Rejonowego [...]. Jednakże, z uwagi na przepis art. 177 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych to dyrektor sądu apelacyjnego wykonuje zadania i kompetencje dysponowania budżetem sądów na obszarze apelacji oraz sprawuje kontrolę gospodarki finansowej i gospodarowania mieniem Skarbu Państwa przez te sądy. Dlatego też to Sąd Apelacyjny [...], reprezentowany przez Dyrektora Sądu, jest odpowiedzialny za przygotowanie oraz za realizację zadania inwestycyjnego pn. "Budowa budynku dla Sądu Rejonowego [...] i Prokuratury Rejonowej [...] w [...] przy ul. [...]" a także uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę. Ww. działka jest terenem przeznaczonym pod inwestycję. Obszar, na którym położona jest działka, objęta jest zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...], Działka ewidencyjna nr [...] położona jest w kwartale oznaczonym E6.U-B/U-M to jest na terenie przeznaczonym pod usługi, biura i usługi medialne. Działka położona jest na terenie kompleksu spółki "T." SA, obejmującego obszar wyznaczony ulicami [...], [...] i [...].

Skarżący podnieśli, że w przepisie § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały wskazano, iż wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy na działce budowlanej to największa nieprzekraczalna wartość stosunku powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i lokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni całkowitej działki budowlanej. Natomiast w art 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. użyto sformułowania powierzchnia całkowita zabudowy. Stanowi ono podstawę do określenia minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, a wskazanie informacji na temat intensywności zabudowy jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego. Jeśli chodzi o zwrot powierzchnio całkowita zabudowy, to należy go rozumieć jako powierzchnia całkowita budynku. To oznacza, że przy obliczaniu, zgodnie z art 15 ust 2 pkt u.p.z.p. maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy należy brać pod uwagę sumę powierzchni wszystkich kondygnacji danego budynku.

Regulując kwestie związane z intensywnością zabudowy, Rada Miasta [...] nie mogła nakazać określania powierzchni całkowitej zabudowy wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy na działce budowlanej jako największej nieprzekraczalnej wartości stosunku powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i lokalizowanych na działce budowlane/ do powierzchni całkowitej działki budowlanej. Zgodnie z normą PN-ISO 9836:1997 - obowiązującą w dacie przyjęcia uchwały - powierzchnia całkowita budynku jest rozumiana jest ona jako suma powierzchni wszystkich kondygnacji danego budynku - również tych podziemnych. Dlatego też § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały jest niezgodny z art. 15 ust 2 pkt 6 u,p.z.p.

Zdaniem skarżących, wobec postulowanej korekty naruszenia prawa poprzez poprawne zdefiniowanie w uchwale pojęcia intensywności zabudowy w oparciu o powszechnie obowiązujące normy i dotychczasowe orzecznictwo, tj. uwzględniające zarówno nadziemne, jak i podziemne kondygnacje zabudowy, zasadnym i koniecznym jest wniosek o ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy w postanowieniu § 22 ust 4 pkt 2 lit c uchwały dla działki skarżących na poziomie co najmniej 3,00. korekta pojęcia wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy w ustaleniach ogólnych planu natychmiast poskutkuje drastycznym obniżeniem zawartych w ustaleniach szczegółowych rzeczywistych wskaźników zagospodarowania, z realną szkodą dla skarżących.

Zdaniem skarżących postulowany wskaźnik intensywności 3,0 dla przedmiotowej nieruchomości znajduje odzwierciedlenie w zastanym kontekście urbanistycznym, szczególnie w obliczu zabudowy realizowanej w XXI wieku. Nie stanowi zatem przyczynku do naruszenia ładu przestrzennego tego obszaru, na którym położona jest działka. W analizowanej uchwale za czytelną zasadę ładu przestrzennego przyjęto bowiem przede wszystkim jednolitą wysokość 25 m dla całości kwartału E (tereny E1-E6, w obrębie którego znajduje się nieruchomość), z lokalnymi dominantami oraz flankowaniem go od strony ulic [...] (tereny E7, E8) oraz [...] (tereny F1-3) zabudową wyższą, tj. 30 m. Przy ul, [...] zachowano wysokość istniejącej zabudowy mieszkaniowej o niskim standardzie, jednak nie stanowi ona w planie odniesienia dla nowej zabudowy - zapewne ze względu na jej antymiejski i substandardowy charakter.

Skarżący podkreślili, że szereg budynków o zbliżonym do dopuszczonego dla omawianej działki przeznaczeniu [tj. m.in. usługi administracyjne i biurowe) w najbliższym sąsiedztwie charakteryzuje współczynnik intensywności zabudowy na zbliżonym do 3,00 lub wyższym poziomie, jak np.:

• dla biurowca przy ul. [...] - współczynnik intensywności zabudowy wynosi ok. 2,30.

• dla biurowca przy PI. [...] - współczynnik intensywności zabudowy wynosi ok, 4,00,

• dla zespołu biurowego przy ul. [...] - współczynnik intensywności zabudowy wynosi ok. 4,51,

• dla biurowca przy ul. [...] - współczynnik intensywności zabudowy wynosi ok. 4,55,

• dla biurowca, ul. [...] - współczynnik intensywności zabudowy wynosi ok. 5,18.

Postulowana wartość wskaźnika maksymalnej Intensywności zabudowy dia działki o numerze ewidencyjnym [...] na poziomie co najmniej 3,00 jest wartością pośrednią w stosunku do powyższych parametrów i nie stoi w sprzeczności z ustaleniami kierunkowymi, zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], gdzie dla całości jednostki terytorialnej (obejmującej także nieruchomość) obowiązuje wskaźnik intensywności odnoszący się do zabudowy nadziemnej 1,5 brutto.

Skarżący, zwrócili również uwagę na tę istotną okoliczność, iż Rada Miasta [...] uznała, że teren, na którym położona jest działka o numerze ewidencyjnym [...], został oznaczony jako E6.U-B/U-M oraz przeznaczony pod usługi, biura i usługi medialne. W tym zakresie uchwała wprowadzająca plan jest niekonsekwentna. skoro decyzją Rady ten teren ma być przeznaczony pod usługi, biura i usługi medialne, to niezasadnym jest ustalanie parametrów i współczynników warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Organ, wprowadzając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru, który ma być przeznaczony pod usługi, biura i usługi medialne, niezgodne z zasadami wiedzy technicznej, de facto - w znacznym stopniu ograniczył możliwość wnoszenia na tym terenie budynków użyteczności publicznej. W ocenie moich skarżących różnicowanie możliwości realizacji inwestycji na sąsiadujących ze sobą działkach, położonych na terenie tego samego kompleksu, nie znajduje żadnego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 2 ust 1 pkt 6 planu, organ przywołał treść art 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazał, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] została podjęta w 2006 r., czyli przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o a tym samym do dalej procedowanego zaskarżonego miejscowego planu miały zastosowanie zapisy art 15 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 października 2010 r. Dopiero nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązująca od dnia 21 października 2010 r., wprowadziła nowe brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 i określiła maksymalną i minimalną intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Do czasu nowelizacji art. 15 ust. 2 pkt 6 UPZP obowiązującej od dnia 21 października 2010 r., pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy nie było w żadnym akcie prawnym zdefiniowane, wobec tego nie było żadnych przeszkód formalnych i materialnych do tego, aby organ w § 2 ust 1 pkt 6 zaskarżonego miejscowego planu zdefiniował wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy.

Odnosząc się do wartości wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy wskazanego w § 22 ust. 4 pkt 2 lit. c zaskarżonego miejscowego planu, organ podkreślił, że teren [...] na przestrzeni ostatnich lat przeszedł znaczącą transformację z terenów -w pofabrycznych/poprzemysłowych w dzielnicę, w której dominujący udział miały biura. Zmieniająca się sytuacja ekonomiczna spowodowała, że na działkach po danych zakładach zaczęły powstawać nowe inwestycje, przede wszystkim biurowe i mieszkaniowe. Sieć głównych ulic o prostokątnym układzie dzieliła teren na duże kwartały, wypełnione zabudową produkcyjną i magazynową. Przy ulicy [...] znajdowała się zajezdnia komunikacyjna, autobusowa i tramwajowa, oraz duże tereny centrum produkcji i administracji T.. W związku z przemysłowym charakterem całego obszaru brakowało publicznie dostępnych terenów zieleni, a istniejące zadrzewienia znajdowały się na wygrodzonych działkach dawnych zakładów. Podstawowym zadaniem zaskarżonego miejscowego planu miała być stymulacja dalszego rozwoju i przekształceń funkcjonalno-przestrzennych jego obszaru. Plan miejscowy miał za zadanie uporządkować ten obszar, tak aby nowa zabudowa nie powstawała w sposób przypadkowy, chaotyczny i przede wszystkim nie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Brak odpowiedniego układu komunikacyjnego, miejsc parkingowych, atrakcyjnych przestrzeni publicznych czy powierzchni zielonych to główne problemy przed jakimi stanęli projektanci i które musieli starać się rozwiązać dążąc do "nowej" urbanizacji tej części miasta. Stąd odpowiednio zaproponowane, zarówno parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, ale również i przeznaczenie terenu, tak aby przestrzeń została racjonalnie wykorzystana zarówno pod zabudowę kubaturową jak również pod inne funkcje, niezbędne do prawidłowego funkcjonowania danej jednostki terenowej.

Organ, odnosząc się do argumentacji skarżących że dla przedmiotowego terenu E6.U-B/U-M wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy w stosunku do możliwości jakie dają inne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy ustalone dla tego terenu na dzień uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu, wskazał, że wskaźnik ten został jedynie nieznacznie ograniczony. Tym samym nie można zarzucić Organowi przekroczenia władztwa planistycznego, które stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej.

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. skarżący złożyli wniosek dowodowy o dołączenie do akt sprawy szeregu dokumentów, wskazujących na złą sytuację lokalową Sądu Rejonowego [...] oraz Prokuratury Rejonowej [...]. Sąd postanowił dopuścić dowód z przedstawionych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a.") Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz U. z 2021 r. poz. 1372, dalej jako "u.s.g."). Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżący niewątpliwie posiadają interes prawny. Działka ewidencyjna o numerze [...], z obrębu [...], o powierzchni 9 609 m2, położona na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy [...], przyjętym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] jest własnością Skarbu Państwa i obecnie znajduje się w trwałym zarządzie Sądu Rejonowego [...]. Dodatkowo Sąd Apelacyjny w [...] w świetle art. 177 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych jest odpowiedzialny za przygotowanie oraz za realizację zadania inwestycyjnego pn. "Budowa budynku dla Sądu Rejonowego [...] i Prokuratury Rejonowej [...] w [...] przy ul. [...], tj. na terenie ww. działki.

Wyjaśnić należy, że przyjmuje się, że postanowienia planu naruszają interes prawny, wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09).

W rozpatrywanej sprawie skarżąca spółka upatruje ograniczenia swojego prawa własności w niekorzystnym dla skarżących ustaleniu na podstawie § 22 ust. 4 pkt 2 lit. c planu maksymalnej intensywności zabudowy na działce budowlanej do 1,5 oraz błędnej definicji wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy zawartego w § 2 ust. 1 pkt 6 planu. Zatem w ocenie Sądu skarżący wykazali naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego.

Skarżący wyczerpali tryb do złożenia skargi na omawianą uchwałę, albowiem w dniu 22 listopada 2021 r. wystąpili do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W takiej sytuacji materialnoprocesowej możliwe było przystąpienie do oceny zasadności tejże skargi. Omawiany plan został uchwalony w 2012 r. Oznacza to konieczność oceny tego planu w toku niniejszego postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała dotycząca ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zatem wskazać, że wprawdzie każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia, ale na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego. Przy czym samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego uzasadniające przyznanie legitymacji procesowej do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego nie oznacza jednak automatycznie zasadności takiej skargi. Wyjaśnić bowiem należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Także Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem nie jest ono prawem absolutnym (ius infinitum), a więc prawem niczym nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby (...) do naruszenia interesów innych podmiotów (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r., sygn. P 6/92, OTK 1993, Nr 1, poz. 8). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09).

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą i często ograniczają własność, ale takie normy wynikające z aktu prawa miejscowego jakim jest plan nie mogą być uznane za sprzeczne z generalnymi postanowieniami Konstytucji oraz art. 140 k.c. przewidującymi szczególną ochronę tego prawa. Warunkiem tego jest jednak, aby pozostawały w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13).

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają między innymi z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1u.p.z.p.) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Zatem organom gminy przysługuje tzw. władztwo planistyczne, co oznacza że mają prawo do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Władztwo planistyczne wynikające z powołanych przepisów oznacza prawo do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, realizowane w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku zatem z uchwaleniem planu miejscowego mogą się pojawiać ograniczenia w prawie własności. Jeżeli mieszczą się one w przyznanych ustawowo ramach, to nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 796/12, dostępny w Internecie).

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu bezzasadny jest zarzut skarżących odnoszący się do błędnej definicji wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy, zawartej w § 2 ust. 1 pkt 6 planu. W myśl tego przepisu przez wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy na działce budowlanej należy rozumień największą nieprzekraczalną wartość stosunku powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i lokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni całkowitej działki budowlanej. Słusznie organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że prace nad zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rozpoczęto w oparciu o uchwalę nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...], Zgodnie z treścią art 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...] została podjęta w 2006 r,, czyli przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. tym samy, do dalej procedowanego zaskarżonego miejscowego planu miały zastosowanie zapisy art 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 października 2010 r.. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Ponadto, zgodnie z treścią art 16 ust 2 tej ustawy ustawodawca w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprecyzował wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. W § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia wyraźnie wskazał, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działku lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Słusznie organ podniósł, że dopiero nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązująca od dnia 21 października 2010 r., wprowadziła nowe brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 i określiła maksymalną i minimalną intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Do czasu nowelizacji art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy obowiązującej od dnia 21 października 2010 r., pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy nie było w żadnym akcie prawnym zdefiniowane, wobec tego nie było żadnych przeszkód formalnych i materialnych do tego, aby organ w § 2 ust 1 pkt 6 zaskarżonego miejscowego planu zdefiniował wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy. Dopiero od dnia 21 października 2010 r. wprowadzono legalne rozumienie tego wskaźnika poprzez powiązanie powierzchni całkowitej zabudowy z powierzchnią działki budowlanej. Nie można zatem zarzucić skarżonemu aktowi, że w zakresie zdefiniowania tego wskaźnika doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.d.z.p. poprzez ustalenie w sposób niezgodny z definicją ustawową. Tej definicji nie było w porządku prawnym. a zatem nie mogło dojść do jej naruszenia poprzez uregulowanie jej w sposób nieco odmienny (pominiecie kondygnacji podziemnej) od rozumienia wypracowanego przez orzecznictwo czy też wynikającego z normy PN-ISO 9836:1997.

Podkreślenia wymaga, że przyjęta w uchwale definicja wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy na działce budowlanej jest korzystna dla skarżących.

Natomiast w ocenie Sądu zasadny jest zarzut nadużycia władztwa planistycznego oraz naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p przy uchwaleniu 22 ust 4 pkt 2 lit. c) planu. Działka skarżących o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o powierzchni 9.609 m2 znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem E6.U-B/UM. Zgodnie z § 22 ust. 4 pkt 1 plan dla ww. jednostki terenowej ustalił przeznaczenie terenu jako tereny usług, biur i usług medialnych, zgodnie z § 4 ust 9nplanu. Ponadto, w § 22 ust 4 pkt 2 plan określił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, gdzie maksymalna wysokość zabudowy to 25 m, 8 kondygnacji (lit. a) , minimalna powierzchnia biologicznie czynna na działce budowlanej to 25% (lit. d), maksymalna powierzchnia zabudowy na działce budowlanej to 50% (lit. e), zaś maksymalna intensywność zabudowy na działce budowlanej to 1,5 (lit. c).

Wskazać należy, że skarżący w skardze podnosili, iż szereg budynków o zbliżonym do dopuszczonego dla omawianej działki przeznaczeniu (tj. m.in. usługi administracyjne i biurowe), leżących w najbliższym sąsiedztwie charakteryzuje współczynnik intensywności zabudowy na zbliżonym do 3,00 lub wyższym poziomie. Dodatkowo teren, na którym położona jest działka o numerze ewidencyjnym [...], został oznaczony jako E6.U-B/U-M oraz przeznaczony pod usługi, biura i usługi medialne. Zapisy planu są niekonsekwentne, albowiem niezasadnym jest ustalanie parametrów i współczynników warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

W ocenie Sądu skąpa argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę, wskazująca, że wskaźnik intensywności zabudowy na działce budowlanej dla terenu E6.U-B/U-M "został jedynie nieznacznie ograniczony" w stosunku do innych terenów, jest niewystarczające. Także analiza akt planistycznych nie dała Sądowi odpowiedzi, dlaczego dla omawianego terenu wyznaczono wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy na działce budowlanej na poziomie 1,5. Nie wystarczająca dla uzasadnienia ww. poziomu wskaźnika jest także sama konstatacja strony skarżącej zawarta w skardze, że zgodnie z zapisami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], całości jednostki terytorialnej (obejmującej także omawianą nieruchomość) obowiązuje wskaźnik intensywności odnoszący się do zabudowy nadziemnej 1,5 brutto.

Mają rację skarżący, że w świetle zapisów planu, dla terenów znajdujących się w pobliżu terenu E.6.U-B/U-M, przy zachowaniu podobnej lub wyższej wysokości budynku i analogicznej maksymalnej powierzchni zabudowy (50 %), ustalono znacznie wyższe wskaźniki maksymalnej intensywności zabudowy na działce budowlanej (a nie, jak wskazuje organ, że wskaźnik ten został jedynie nieznacznie ograniczony). . I tak dla terenów E.1.U-B/U-M, E.7.U-B/U-M, E.8.U-B/U-M – położonych przy ulicy [...] terenów przeznaczonych pod usługi biura i usługi medialne, ustalono ten wskaźnik na poziomie 3,0. Natomiast dla położonych przy ulicy [...] terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi tereny F4.MW/U, F5.MW/U, F6.MW/U) ustalono ten wskaźnik na poziomie 3,0 lub 3, 5, natomiast dla terenów położonych w drugiej linii zabudowy od ulicy [...] (tereny F1.MW/U, F2.MW/U, F3.MW/U) ustalono ten wskaźnik na poziomie 2,5. Sąd nie dopatrzył się żadnego uzasadnienia w tak znacznym ograniczeniu wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy na działce skarżącej leżącej na terenie E6.U-B/UM w stosunku do innych terenów, szczególnie tych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, gdzie z zasadniczo intensywność zabudowy winna być niższa niż na terenach przeznaczonych pod biura.

Podkreślić także należy, że omawiane ograniczenie maksymalnej intensywności, nie współgra z innymi wskaźnikami dla omawianego terenu, które nie odbiegają w znaczny sposób od wskaźników wyznaczonych dla terenów pobliskich (np. maksymalna wysokość zabudowy 25 m. 8 kondygnacji, czy też maksymalna powierzchnia zabudowy na działce). Mają też rację skarżący, że istniejące obniżenie omawianego wskaźnika intensywności zabudowy znacznie ogranicza możliwość wybudowania obiektu budowlanego przeznaczonego pod działalność biurową (przy obecnym wskaźniku na omawianej działce istnieje możliwość wybudowania 14.413,5 m2 powierzchni zabudowy kondygnacji nadziemnych, a już przy wskaźniku 3,0 ta powierzchnia wynosiłaby 28.818 m2.

W ocenie Sądu w zakresie takiego nieuzasadnionego ustalenia obniżonego w stosunku do sąsiednich terenów wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy na działce budowlanej numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], znajdującej się w jednostce terenowej oznaczonej symbolem E6.U-B/UM, zasadny jest zarzut nadużycia władztwa planistycznego.

Podkreślić należy, że irrelewantne dla sprawy jest argumentacja skarżących wskazująca na trudne warunki lokalowe Sądu Rejonowego [...] oraz Prokuratury Rejonowej [...].

Ponadto w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie została naruszona procedura planistyczna.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pozostałej części skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.