Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 26 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca) sędzia del. WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1412/24 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr XXVII/ 613/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olsza" oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 12 grudnia 2024 r., II SA/Kr 1412/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie (Spółka) na uchwałę nr XXVII/ 613/19 Rady Miasta Krakowa z 23 października 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olsza" (Dz. Urz. Woj. Małop. 2019, poz. 7802; uchwała MPZP), w pkt I. stwierdził nieważność § 7 ust. 13 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz", w pkt II. oddalił skargę w pozostałym zakresie, w pkt III. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, Spółka wniosła do WSA w Krakowie skargę na w/w uchwałę Rady Miasta Krakowa w części dotyczącej: § 7 ust. 13 pkt; 1) uchwały, § 7 ust. 13 pkt 2) uchwały w zakresie frazy: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz", oraz § 13 ust. 1 pkt 5) uchwały.

2.2. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów:

- art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023, poz. 977 ze zm., Upzp) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 Upzp w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. 2024 poz. 604, Uwrust) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2023, poz. 334, Ugn), na całym terenie objętym MPZP;

- art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 46 ust. 1 Uwrust poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu Ugn także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

- art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. 2023, poz. 221, uPp) w zw. z art. 10 ust. 1 "P.t." (w skardze, jak i w wyroku nie odkodowano użytego skrótu – uwaga Sądu) poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

2.3. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że [...] jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Skarżone ustalenia MPZP zdaniem Spółki są sprzeczne z prawem. Po pierwsze, nie ma żadnego przepisu odrębnego, zgodnie z którym lokalizacja wolnostojących masztów antenowych naruszać miałaby prawo. Obszar objęty uchwałą ma niemal 110 ha i położony jest w sporej odległości od ścisłego centrum Krakowa, obejmuje tereny o przeznaczeniu mieszkalnym (bloki mieszkalne) oraz usługowym. Tym samym brak jest racjonalnych, technicznych, czy prawnych przesłanek, aby cały obszar wyłączyć z możliwości lokalizowania wolnostojących masztów antenowych. Po drugie, rozwiązanie zezwalające na lokalizowanie stacji bazowych (anten i masztów) na obiektach budowlanych (czyli nie jako wolnostojących), o ile ich wysokość nie przekracza maksymalnej wysokości wyznaczonej MPZP dla tych terenów, jest zezwoleniem fikcyjnym. Pomimo pozornego otwarcia terenu na inwestycje telekomunikacyjne, które mogą być realizowane jako stacje bazowe na obiektach budowlanych, w rzeczywistości postanowienie dotyczące konieczności dochowania maksymalnych, ustalonych planem wysokości całkowicie uniemożliwia zlokalizowanie anten i masztów na dachach istniejących budynków, czy budowli.

Istniejące obiekty budowlane na terenie objętym uchwałą niemal maksymalnie wyczerpują już dopuszczalną MPZP wysokość zabudowy. W konsekwencji nie ma praktycznej możliwości, aby mogła powstać jakakolwiek stacja bazowa, gdyż nawet niewielka konstrukcja wsporcza posadowiona na dachu budynków będzie naruszać wymóg uchwały odnoszący się do maksymalnej wysokości zabudowy. Kryterium wysokości ma dla infrastruktury telekomunikacyjnej w technologii mobilnej krytyczne znaczenie. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Uchwała w zaskarżonej części wyłącza lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych telefonii komórkowej, tak, aby możliwe było ich poprawne działanie zgodnie z przeznaczeniem, gdyż zakazuje lokalizowania wolnostojących masztów antenowych na całym terenie i w istocie eliminuje możliwość zlokalizowania stacji bazowych w innej formie, to jest na budynkach, gdyż ich wysokość wyczerpuje już dozwoloną maksymalną wysokość zabudowy.

Skarżąca podniosła, że władztwo planistyczne to nic innego jak kompetencje gminy do władczego kreowania zasad polityki przestrzennej, ustalania sposobów zagospodarowania i przeznaczania terenów gminnych. Plan, tak jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji, w tym zgodności z aktami prawnymi wyższego rzędu, w tym ustawami i rozporządzeniami. Przedmiotowa uchwała takiego bezwzględnego warunku w skarżonym zakresie nie spełnia.

W ocenie skarżącej całkowicie niedopuszczalne w akcie prawnym są również postanowienia opisane w § 13 ust. 1 pkt 5 uchwały jako blankietowe i niespełniające standardów przyzwoitej legislacji, a przez to otwierające pole do dowolnych interpretacji (czy wręcz nadinterpretacji) przez osobę rozstrzygającą wniosek inwestora. Zdaniem Spółki niezrozumiałe, nadmiarowe, niedopuszczalne i niezgodne z art. 46 Uwrust jest opisowe określenie zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej (§ 13 ust. 1 pkt 5 uchwały) – zarówno telekomunikacyjnej, jak i elektroenergetycznej. Plan nakazuje, aby lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji następowała z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy czym nie wyjaśnia co pod pojęciem tego nakazu się mieści. Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. Nie są to przepisy lokalne, tworzone przez samorządy, ale ustawy i rozporządzenia, które obowiązują wszystkich adresatów zawartych w nich norm. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska (uPoś) oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 122 uPoś dwa rozporządzenia wykonawcze - rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku (Dz. U. 2019, poz. 2448, rozp. MZ 2019) i rozporządzenie Ministra Klimatu z 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2020, poz. 258 ze zm.). Skoro zatem przepisy rangi ustawowej i akty wykonawcze (rozporządzenia) regulują daną materię w sposób bezwzględnie obowiązujący, to brak jest przesłanek, aby w akcie prawa miejscowego ustalać niejasne i nie wiadomo do czego się odnoszące zasady związane z tą tematyką. Nieznane są Spółce powody, dlaczego lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych tylko i wyłącznie z zakresu elektroenergetyki oraz telekomunikacji musi uwzględniać nakaz ochrony zdrowia ludności, natomiast lokalizacja żadnych innych obiektów, czy inwestycji takich nakazów spełniać nie musi. Nie jest w rzeczywistości możliwe, aby były to jedyne typy inwestycji, co do których gmina musi wdrażać dodatkowe wymagania (nie wiadomo jakie) ochronne wobec mieszkańców, skoro wszelkie limity związane z promieniowaniem elektromagnetycznym są określane przepisami bezwzględnie obowiązującymi i to one spełniają funkcję ochronną w zakresie środowiska i zdrowia ludzi. Pozostałe postanowienia uchwały nie wprowadzają analogicznych nakazów np. wobec lokalizacji obiektów, które mogą powodować hałas, zanieczyszczenia itp. Skoro zatem racjonalny uchwałodawca lokalny zdecydował się na wprowadzenie do aktu prawa miejscowego skarżonego przepisu, to należy uznać, że jest to norma wiążąca organ przy wydawaniu decyzji związanej z inwestycją, która emituje pole elektromagnetyczne. Nie wiadomo jednak jakie kryteria będą decydować o uznaniu przez urzędnika, czy dana inwestycja z zakresu elektroenergetyki lub telekomunikacji spełnia albo nie spełnia nakazu ochrony zdrowia ludności przed promieniowaniem elektromagnetycznym.

Jeśli jedynym kryterium miałoby być dotrzymanie ogólnie i bezwzględnie obowiązujących limitów promieniowania PEM, bądź innych wymagań środowiskowych wynikających z ustaw lub rozporządzeń, to skarżony przepis uznać należy za całkowicie zbędny (tym bardziej, że w procedurze dotyczącej pozyskania pozwolenia na budowę nie dokonuje się tego typu pomiarów i sprawdzenia dotrzymania limitów PEM). Jeśli natomiast miałyby w grę wchodzić inne kryteria, to będą one całkowicie uznaniowe, subiektywne, nietransparentne i zależne jedynie od osoby rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną, a zatem niemogące się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa. Powyższą argumentację podzielić miał WSA w Krakowie w wyroku z 14 lipca 2023 r. II SA/Kr 520/23, wskazując, że "cel wprowadzenia tej regulacji jest niejasny. Jeśli zapis ten jest - jak twierdzi organ planistyczny - jest ''zgodny z treścią przepisów uPoś i rozporządzeń wykonawczych" i "potwierdza obowiązki nałożone ustawą na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego" - to wówczas stanowi niedopuszczalne (sprzeczne z zasadami techniki legislacyjnej) powtórzenie regulacji ustawowych i jako taki jest również niepotrzebny. Jeśli natomiast miałby stanowić jakiś rodzaj modyfikacji postanowień aktów prawnych o randze ustawy lub rozporządzenia - jak wskazuje na to skarżąca - to wówczas brak jest podstaw prawnych do takich regulacji ". Powyższa linia orzecznicza została następnie utrzymana przez WSA w Krakowie w wyroku z 9 stycznia 2024 r. II SA/Kr 1373/23. Stanowisko to zostało także podzielone w innych wyrokach tegoż sądu tj. wyrokach z 23 listopada 2023 r. II SA/Kr 1222/23, z 29 września 2023 r. II SA/Kr 860/23 oraz z 24 lipca 2024 r. II SA/Kr 807/24.

Podsumowując, skarżąca wskazała, że niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta Krakowa w uchwale skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej dedykowanej sieciom czy urządzeniom telefonii mobilnej nie mogą być ogólne cele uchwały.

2.4. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 1412/24 kolejno wskazano, że w odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie w całości. W wyroku przywołano obszernie stanowisko organu.

Organ przedstawił tok formalnoprawny przygotowania i uchwalenia zaskarżonej uchwały, a następnie odniósł się do zarzutów skargi, wskazując, że MPZP został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, czyniąc zadość art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. W szczególności przyjęta w kwestionowanym planie miejscowym definicja wysokości zabudowy wynika z definicji przyjętej w aktualnie obowiązującym Studium i jest spójna z definicją stosowaną w innych planach miejscowych w Krakowie, co pozwala na zachowanie porównywalności planów miejscowych w granicach tej samej gminy. Nakaz uwzględnienia ustalonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach ma zastosowanie do wszystkich podmiotów, zatem ani nie dyskryminuje, ani nie wyróżnia urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji. Wszystkie obiekty i urządzenia budowlane lokalizowane na podstawie ustaleń planu miejscowego muszą spełniać parametry określone w ustaleniach szczegółowych dla poszczególnych terenów. Dlatego też zarzut dyskryminacji przedsiębiorców telekomunikacyjnych jest chybiony. Maszty wolnostojące w rażący sposób zaburzają ład przestrzenny obszarów zabudowy o charakterze miejskim. Zastosowane środki, w tym przyjęcie wysokości i intensywności zabudowy, wyznaczanie terenów zieleni urządzonej i stref zieleni w terenach zabudowy, ograniczają swobodę inwestycyjną również w innych zakresach niż lokalizowanie urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, jednak łącznie służą poprawie jakości przestrzeni, zarówno w aspekcie wizualnym jak i użytkowym. W ocenie organu dopuszczenie masztów wolnostojących stanowiłoby wyłom w przyjętych rozwiązaniach i stałoby w sprzeczności z celami planu, którymi są m. in. ochrona obiektów wpisanych do ewidencji zabytków ze szczególnym uwzględnieniem cennego z punktu widzenia historycznego i kulturowego terenu Dworu Potockich, ochrona terenów zieleni urządzonej m. in. zieleni międzyblokowej oraz kształtowanie atrakcyjnych przestrzeni publicznych wynikających z realizacji przyjętego programu rehabilitacji krakowskich osiedli, w tym osiedla Olsza II.

Organ zaznaczył, że miejscowy plan został sporządzony również w celu porządkowania obecnych i przyszłych procesów inwestycyjnych poprzez stworzenie warunków dla zrównoważonego rozwoju. Celem skarżonego planu jest też określenie granicy pomiędzy terenami o przeważającej zabudowie jednorodzinnej i terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i generalnie uporządkowanie zabudowy osiedli. W niniejszej sprawie Rada Miasta Krakowa przyjmując ustalenia planu miejscowego dążyła do zharmonizowania trzech typów zabudowy mieszkaniowej: jednorodzinnej, wielorodzinnej o niskiej intensywności i wielorodzinnej wysokiej intensywności, dotychczas kształtowanej na podstawie indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zastosowane środki, w tym m. in. wyznaczanie terenów zieleni urządzonej, stref zieleni ograniczają swobodę inwestycyjną również w innych zakresach niż lokalizowanie urządzeń i obiektów z zakresu telekomunikacji, jednak wspólnie służą poprawie jakości przestrzeni, zarówno w aspekcie wizualnym jak i użytkowym. Dopuszczenie masztów wolnostojących stanowiłoby wyłom w przyjętych rozwiązaniach oraz byłoby niezgodne z zapisami studium gminnego w zakresie Strefy ochrony i kształtowania krajobrazu, w granicach której zlokalizowany jest przedmiotowy obszar. Ochrona i kształtowanie krajobrazu Miasta wymaga następujących działań w tej strefie m. in.:

1) kształtowania nowej zabudowy harmonijnie powiązanej z otaczającym krajobrazem, dostosowanej i podporządkowanej specyfice miejsca, rozumianej również jako istniejący wartościowy krajobraz miejski (historyczny, tradycyjny lub współczesny);

2) uwzględniania w działaniach inwestycyjnych powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej. (...);

3) usuwania elementów dysharmonijnych.

Rada Miasta Krakowa przy sporządzaniu zaskarżonego planu dokonała ważenia nie tylko interesu publicznego w stosunku do interesów prywatnych, ale również różne interesy o charakterze publicznym, zgodnie z dyrektywą z art. 1 ust. 3 Upzp. Uwzględnienie potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 10 Upzp jest interesem publicznym w rozumieniu samego zapewnienia dostępności w danym terenie do zasięgu telefonii komórkowej. Natomiast zapewnienie dostępu do usług konkretnego operatora telefonii komórkowej jest już interesem prywatnym danego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, który w tym zakresie powinien działać w granicach przepisów prawa, w tym przepisów MPZP.

2.5. Organ podkreślił dalej, że wprowadzony zakaz nie ogranicza rozwoju sieci bezprzewodowych, a wyklucza jedynie pewien rodzaj urządzenia (wolnostojący maszt), zatem nie wpływa na możliwość lokowania urządzeń łączności na innych nośnikach. W ocenie organu dopuszczenie lokalizacji nowych inwestycji z zakresu łączności publicznej we wszystkich kategoriach terenów w MPZP stwarza odpowiednie warunki dla zaspokojenia potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 10 Upzp, przy czym punktowe ograniczenie w postaci zakazu lokalizowania masztów wolnostojących nie uniemożliwia realizacji celów spółki telekomunikacyjnej. Nie bez znaczenia w tym kontekście jest również i to, że już obecnie obszar planu znajduje się w zasięgu pokrycia sygnałem ze stacji bazowych, znajdujących się w obszarze planu i bliskim sąsiedztwie jego granic. W granicach planu miejscowego obszaru "Olsza" znajduje się kilkanaście urządzeń telekomunikacyjnych, zapewniających obsługę telekomunikacyjną, jak również urządzenia telekomunikacyjne położone w jego sąsiedztwie. Co istotne, urządzenia telekomunikacyjne kierują sygnał oraz pokrywają tereny o charakterze inwestycyjnym. Oznacza to, że tereny, na których istnieje największe zapotrzebowanie na sprawnie działającą telekomunikację, już na ten moment są obsługiwane w tym zakresie przez urządzenia istniejące.

2.6. Organ zwrócił uwagę, że w MPZP zawarte zostały przepisy dotyczące istniejących obiektów i urządzeń budowlanych – przepisy § 6 ust. 1 oraz § 7 ust. 3 i 4 oraz § 13 ust. 1 zawierające zasady lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej, wprowadzające z jednej strony dodatkowe zabezpieczenie dalszego funkcjonowania istniejących obiektów budowlanych (m. in. z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej), a z drugiej umożliwiające lokalizowanie tego typu urządzeń na zasadach określonych w zaskarżonym planie miejscowym. W ocenie organu kwestionowany w skardze zakaz nie ogranicza rozwoju sieci bezprzewodowych, a jedynie wyklucza pewien rodzaj urządzenia (wolnostojący maszt). Przyjęte rozwiązania zostały poprzedzone analizą wysokości istniejącej zabudowy, mającej wpływ na parametry ustalone w planie miejscowym.

Organ podkreślił, że uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 10 Upzp nie są jedyną wartością braną pod uwagę w procesie planistycznym. Obok nich, wartości takie jak ochrona walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagania ładu przestrzennego, ochrona środowiska oraz dziedzictwa kulturowego, a także prawo własności, są równie istotne oraz każdorazowo należy uwzględniać je w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto Uwrust nie stanowi podstawy do uznania, że ze względu na konieczność lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej, wyłączona jest możliwość prowadzenia polityki planistycznej przez gminę.

2.7. Organ zauważył, że mając na uwadze w/w szczególne uwarunkowania terenu objętego zaskarżonym planem, przyjęto w nim wyłącznie minimalne ograniczenia w zakresie lokalizowania urządzeń łączności publicznej, poprzestając na zakazie lokalizacji wolnostojących masztów oraz wprowadzając zasadę respektowania maksymalnych wysokości zabudowy przy lokalizowaniu takich urządzeń. Dlatego też nie można przyjąć, że takie minimalne ograniczenia naruszają interesy przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Nakaz respektowania maksymalnych wysokości zabudowy przy lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych koresponduje także z koniecznością uwzględnienia stref ochronnych dla lotniczych urządzeń naziemnych, o czym mowa w § 7 ust. 8-9 MPZP.

Wskazano także, że potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, zostały uwzględnione poprzez ustalenie w § 13 planu zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (w tym w zakresie telekomunikacji). Dopuszczono budowę obiektów i urządzeń budowlanych infrastruktury technicznej we wszystkich terenach planu. Ponadto w § 7 ust. 13 uchwały określono zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) – co również świadczy o przeanalizowaniu potrzeb przedsiębiorców telekomunikacyjnych w toku procedury planistycznej. Stało się tak, pomimo tego, że skarżąca nie składała wniosków do planu, ani uwag do projektu planu miejscowego podczas dwóch wyłożeń projektu do publicznego wglądu. Zatem na etapie procedury planistycznej organy Gminy Miejskiej Kraków nie miały możliwości zapoznania się z uwagami, zastrzeżeniami oraz wątpliwościami wyrażanymi na etapie zaskarżenia uchwały do WSA w Krakowie.

2.8. Odnosząc się do zarzutu skargi, że istniejące obiekty budowlane na terenie objętym uchwałą niemal maksymalnie wyczerpują już dopuszczalną MPZP wysokość zabudowy, organ wskazał, że teren objęty ustaleniami planu miejscowego obszaru "Olsza" znajduje się na terenie dwóch strukturalnych jednostek urbanistycznych: nr 25 pn. Prądnik Czerwony oraz nr 27 pn. Ugorek (por. tom III Studium), w ramach których wyznaczona została w planie miejscowym maksymalna wysokość zabudowy dla poszczególnych terenów, w ramach których kluczowe znaczenie mają poszczególne tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usługowej:

1) tereny MW. 1 -MW. 12 - wysokość zabudowy w przedziale 18.5 m – 34 m;

2) tereny UC/U.l, UC/U.2, UC/U.3 oraz U.16 - wysokość zabudowy w przedziale odpowiednio: 20 m - 30 m, 15 m – 25 m, 30 m - 40 m oraz 16 m;

3) MW.13-MW.18 - wysokość zabudowy w przedziale 26 m - 36 m.

Przytoczone wartości, ustalone dla zabudowy planowanej, należy skonfrontować z terenami sankcjonującymi istniejącą zabudowę:

1) tereny MWi.l-MWi.l 1 (tj. Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej istniejącej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudową budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi) - wysokość zabudowy w przedziale 16 m – 22 m;

2) tereny U/MNi.7 (tj. Tereny zabudowy usługowej łub zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej istniejącej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudową budynkami usługowymi łub pod zabudową jednorodzinną) - wysokość zabudowy 13 m;

3) tereny MWi. 12 - wysokość zabudowy 21 m;

4) tereny U/MNi.6 - wysokość zabudowy 14.5 m;

5) tereny U/A4Ni. 1 -U/MNi. 5 - wysokość zabudowy w przedziale 10 m - 14,5 m.

Z powyższego zestawienia wynika, że tereny przewidujące powstanie nowej zabudowy cechują się maksymalnym parametrem wysokości zabudowy przewyższającym zabudowę istniejącą, co w sposób oczywisty wpłynie pozytywnie na propagację fal sygnału nadawanego z urządzeń telekomunikacyjnych, lokalizowanych na takiej zabudowie. Podsumowując organ wskazał, że ograniczenie możliwości lokalizowania masztów wolnostojących dotyczy wyłącznie jednego, konkretnego typu urządzenia łączności publicznej, przy zachowaniu możliwości umieszczania innego typu urządzeń, z poszanowaniem zasad ustanowionych w planie miejscowym. Zacytowany fragment uzasadnia, że przyjęte rozwiązania planistyczne znajdują racjonalne uzasadnienie, a organy planistyczne Gminy Miejskiej Kraków dokonywały analizy potrzeb w zakresie obsługi terenu objętego ustaleniami planu miejscowego obszaru "Olsza" usługami łączności publicznej na etapie prac planistycznych. Zatem przyjęte ograniczenia nie naruszają przepisów obowiązującego prawa, w tym ustawy szerokopasmowej.

3.1. WSA w Krakowie opisanym na wstępie wyrokiem stwierdził, że skarga podlega częściowemu uwzględnieniu.

3.2. W pierwszej kolejności sąd pierwszej instancji uwzględnił, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem z 27 października 2020 r., II SA/Kr 983/20, WSA w Krakowie oddalił skargę, dokonując kontroli procedury sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego. Następnie wyrokiem z 20 października 2021 r., II SA/Kr 668/21, WSA w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr 887/6 obr. 23 Śródmieście, w części położonej w terenie ZP.9, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną od tego wyroku skargę kasacyjną wyrokiem z 17 stycznia 2024 r., II OSK 504/22.

3.3. Sąd a quo stwierdził, że ze względów technologicznych i funkcjonalnych anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na odpowiedniej wysokości i co do zasady ponad istniejącą zabudową. Może być zatem tak, że na danym obszarze lokalizacja obiektów telekomunikacyjnych w ogóle nie będzie możliwa, jeśli na danym terenie istniejąca zabudowa osiągnęła już maksymalną dopuszczoną w planie wysokość. WSA podkreślił przy tym, że wyznaczone w Studium dla poszczególnych terenów maksymalne wysokości zabudowy dotyczą budynków, nie zaś obiektów infrastruktury technicznej. Nie sposób nie dostrzec i tego, że podobnego ograniczenia nie wprowadzono w stosunku do innych rodzajów obiektów z zakresu infrastruktury technicznej, np. słupów energetycznych. Z tych względów sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 7 ust. 13 pkt 2 MPZP odnośnie frazy: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz". Natomiast jako zgodny z prawem sąd pierwszej instancji ocenił zakaz określony w § 7 ust. 13 pkt 1 planu (lokalizowania wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej).

3.4. Sąd pierwszej instancji uwzględnił argumentację organu dotyczącą charakterystyki zagospodarowania istniejącego na obszarze planu, stanowiącego również w znaczącym zakresie zagospodarowanie docelowe. Charakterystyka ta została obszernie przywołana w odpowiedzi na skargę i wynika z niej, że obszar planu obejmuje zróżnicowaną zabudowę, w tym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, zabudowę usługową, o zróżnicowanej wysokości. Sąd ten zgodził się z organem, że plan zmierza do zachowania ładu przestrzennego i jego kształtowania, a tym samym unikania bądź zmniejszenia chaosu przestrzennego. Cechuje go duży udział zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz wielorodzinnej niskiej intensywności, oraz dążenie do ochrony terenów zielonych o wysokich walorach przyrodniczych, w tym zachowanie istniejących ogrodów działkowych.

4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miejska Kraków – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w zakresie jego pkt I i III.

4.2. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 28 Upzp oraz art. 46 ust. 1 Uwrust polegające na błędnym ustaleniu, że wprowadzenie w uchwale wymogu uwzględnienia wyznaczonych w planie maksymalnych wysokości zabudowy w poszczególnych terenach stanowi nadużycie przez Gminę władztwa planistycznego, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 7 ust 13 pkt 2 uchwały w zakresie słów: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz".

4.3. Skarga kasacyjna zawiera także zarzut naruszenia prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię art. 46 ust. 1 Uwrust w zw. z art. 28 ust. 1, art 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 Upzp w powiązaniu z § 7 ust. 13 pkt 2 uchwały w zakresie słów "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz", poprzez błędne przyjęcie, że wprowadzone regulacje prowadzą w istocie do wykluczenia lokalizacji urządzeń z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu, podczas gdy przyjęte rozwiązanie planistyczne wprowadziły zasady i warunki lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej, które mieszczą się w zakresie tzw. "władztwa planistycznego" gminy i nie umożliwiają lokalizacji tych urządzeń na całym obszarze planu, a zatem nie naruszają art. 46 ust. 1 Uwrust:

2) art. 46 ust. 1 Uwrust w zw. z art 1 ust. 2, art 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 Upzp poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu tezy, iż potrzeby w zakresie rozwoju sieci szerokopasmowych w kontekście kreacji ustaleń planistycznych posiadają bezwzględny prymat nad innymi wartościami uwzględnianymi w planowaniu przestrzennym takim jak: ład przestrzenny, wymogi urbanistyki i architektury, co w opinii strony skarżącej w praktyce oznacza bezprawne wyłączenie prawa gminy do kształtowania polityki przestrzennej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nie daje podstaw do postawienia tak kategorycznej tezy;

4.4. Skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i wydanie wyroku reformatoryjnego i oddalenie skargi. Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia wniosku o wydanie wyroku reformatoryjnego, wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wnosił o zasądzenie od Spółki na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

4.5. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, uchylone przez sąd pierwszej instancji "zapisy" uchwały stanowią dozwolone przepisami prawa zasady i warunki lokalizacji urządzeń z zakresu telefonii komórkowej mobilnej, które mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego gminy. Zasady te pozwalają kształtować zabudowę w sposób równomierny, spójny, mając na uwadze zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

4.6. W piśmie procesowym z 26 marca 2025 r. zgłosił się do udziału w sprawie jako pełnomocnik Spółki adw. A.K., który wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze złożonej przez stronę skarżącą w postępowaniu przez sądem pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2026, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 182 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, wobec braku odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Sądu Naczelnego, skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

5.2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, zarzut naruszenia przepisów postępowania ogranicza się do zakwestionowania zastosowania art. 147 § 1 Ppsa i został ściśle powiązany z przepisami prawa materialnego.

Zasadniczy zarzut związany jest z podniesieniem przez organ błędnej wykładni art. 46 ust. 1 Uwrust, skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że przyjęte w przepisie § 7 ust. 13 pkt 2 MPZP sformułowanie objęte pkt I zaskarżonego wyroku, nie prowadzi w praktyce do wykluczenia lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu, nadto wykładnia art. 46 ust. 1 Uwrust zastosowana przez sąd pierwszej instancji przyjmuje prymat potrzeb w zakresie rozwoju sieci szerokopasmowych i bezprawnie wyłącza prawo gminy do kształtowania polityki przestrzennej. Tak skonstruowanego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie Sąd w tym składzie nie podziela.

Stosownie do art. 3 ust. 1 Upzp, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, także gdy idzie o uchwalanie aktów prawa miejscowego, a taki charakter ma zaskarżona uchwała. Samodzielność ta nie jest wszakże nieograniczona, podejmując akty prawa miejscowego organ jednostki samorządu terytorialnego, tak jak każdy podmiot, jest zobowiązany do przestrzegania obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji RP).

Z przepisu art. 46 ust. 1 Uwrust wynika dyrektywa, wedle której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów Ugn, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W tym zatem aspekcie trafna jest ocena sądu a quo, wedle którego należało ocenić jako wadliwy przepis § 7 ust. 13 pkt 2 MPZP w zakresie, w jakim nakazuje uwzględnić przy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach. Nakaz ten dotyczy wszystkich terenów wyznaczonych w miejscowym planie, Sąd Naczelny podziela przy tym i tę ocenę sądu pierwszej instancji, że takie ograniczenie jest nadmierne i niedopuszczalne w odniesieniu do inwestycji z zakresu łączności publicznej, w tym obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych. Skarga kasacyjna nie podważyła bowiem tych ustaleń sądu pierwszej instancji, z których wynika, ze stacja bazowa, by mogła spełniać swoje funkcje takie jak propagacja sygnału, komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga zatem, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Wprowadzenie przeto w treści skarżonej uchwały wymogu, że inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, czyli anteny lokalizowane na istniejących obiektach, musiały uwzględnić wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach, w istocie zmierza do do całkowitego wykluczenia ich lokalizacji na całym obszarze planu. Trafnie sąd pierwszej instancji uwypuklił, że ze względów technologicznych i funkcjonalnych anteny sektorowe i radioliniowe, stanowiące ogniwo infrastruktury telekomunikacyjnej, powinny być montowane na odpowiedniej wysokości i co do zasady ponad istniejącą zabudową. Może być zatem tak, że na danym obszarze lokalizacja obiektów telekomunikacyjnych w ogóle nie będzie możliwa, jeśli na danym terenie istniejąca zabudowa osiągnęła już maksymalną dopuszczoną w planie wysokość. W wyroku trafnie podkreślono przy tym, że wyznaczone w Studium dla poszczególnych terenów maksymalne wysokości zabudowy dotyczą budynków, nie zaś obiektów infrastruktury technicznej, zaś podobnego ograniczenia nie wprowadzono w stosunku do innych rodzajów obiektów z zakresu infrastruktury technicznej, np. słupów energetycznych. Z tych względów działanie sądu pierwszej instancji polegające na wyeliminowaniu z treści § 7 ust. 13 pkt 2 MPZP frazy: "wyznaczone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach oraz", poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, było prawidłowe i nie stanowiło błędnej wykładni art. 46 ust. 1 Uwrust.

5.3. Stanowisko sądu pierwszej instancji znajduje także wsparcie w judykaturze. W wyroku NSA z 9 grudnia 2025 r., II OSK 433/25 (CBOSA.nsa.gov.pl), przedmiotem uwagi była także jedna z uchwał planistycznych Rady Miasta Krakowa, zawierające tożsame ograniczenia odnośnie dopuszczalności realizowania inwestycji telekomunikacyjnych jedynie na obiektach budowlanych. Zdaniem Sądu Naczelnego wyrażonym w przywołanym wyroku, istniejąca na tych terenach zabudowa, osiągająca już maksymalną wysokość, uniemożliwiała w istocie sytuowanie masztów na obiektach budowlanych, gdyż kontrolowany przez sądy administracyjne przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazywał uwzględniać ustalone w planie maksymalne wysokości zabudowy w poszczególnych terenach. W wyroku tym stwierdzono, że organy planistyczne Miasta Krakowa nie podały w istocie żadnych racjonalnych argumentów uzasadniających wprowadzenie ww. zakazu. Nadto, na sytuowanie na terenach zabudowanych niższymi budynkami, które otoczone są budynkami wysokimi anten sektorowych i radioliniowych nie spełni wymogu technicznego "górowania" nad istniejącą zabudową. W takiej sytuacji dopuszczenie możliwości sytuowania urządzeń telekomunikacyjnych na takich budynkach w istocie jest dopuszczeniem pozornym. Tym samym ustalenia uchwały odnoszące się do infrastruktury telekomunikacyjnej oceniono jako eliminujące możliwość zrealizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w technologii mobilnej, wbrew intencji ustawodawcy wyrażonej w art. 46 Uwrust. Poza tym, za słuszne oceniono stanowisko sądu wojewódzkiego, że zakwestionowany przepis dyskryminuje inwestycje radiofonii komórkowej względem urządzeń podobnych, takich jak słupy elektryczne (np. wysokiego napięcia) lub inne urządzenia podobnego przeznaczenia, które w tych terenach (podobnie jak w terenach mieszkaniowych) można zgodnie z planem realizować. Stanowisko to Sąd Naczelny podziela w realiach przedmiotowej sprawy.

5.4. Tym samym nie jest uprawniony zarzut błędnej wykładni art. 46 ust. 1 Uwrust w powiązaniu ze wskazanymi w pkt II. 1. i II.2. skargi kasacyjnej przepisami Upzp.

5.5. W konsekwencji chybiony jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 2 Upzp, skoro sąd pierwszej instancji trafnie dochodząc do wniosku, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność MPZP w oznaczonym zakresie.

6. Z wyłuszczonych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.