II SAB/Rz 59/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-04-22	
Data wpływu	2009-12-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Stanisław Śliwa /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 647/11
I OZ 38/11	
Skarżony organ	Prokurator	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 1, art. 4, art. 6, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 1997 nr 89 poz 555; art. 321, art. 156 par. 5 i par. 5a; Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej -skargę oddala-	
Uzasadnienie
P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] polegającą na nieudostępnieniu informacji żądanych we wniosku z dnia 16 października 2009r.

w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej także ustawą oraz dip.

Stan faktyczny niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

Wnioskiem z dnia 16 października 2009r. złożonym drogą elektroniczną P. B. wystąpił do Prokuratora Rejonowego w [...] z zażaleniem w trybie art. 159 ustawy

z dnia 6 czerwca 1997r. (Dz. U. 89, poz. 555 z późn. zm.) Kodeks postępowania karnego (dalej także KPK) w związku z odmową udostępnienia akt podręcznych postępowania przygotowawczego prowadzonego pod sygn. akt [...] oraz całych akt głównych tego postępowania oraz w związku z uniemożliwieniem mu wykonania własnoręcznych odpisów z akt głównych.

Motywując żądanie wnioskodawca wskazał, że prawo dostępu do akt wynika z art. 321 § 1 kpk, który posiada pierwszeństwo względem art. 156 § 5 KPK. Zaznaczył, iż w razie uznania przez adresata wniosku, iż wskazane art. 321 § 1 oraz art. 156 KPK nie dotyczą akt podręcznych postępowania przygotowawczego, wniósł o przesłanie kopii wszystkich znajdujących się w tych aktach materiałów na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności składający wniosek zażądał kopii okładek przedmiotowych akt, ich całej zawartości, w tym orzeczeń, pism od organów, materiałów przesłanych przez organy, protokołów, notatek, planu czynności, informacji objętych tajemnicą chronioną ustawą.

W odpowiedzi na powyższe (w piśmie z dnia 16 listopada 2009r.) Prokurator Rejonowy stwierdził, iż żądanie P. B. jest bezzasadne. Podniósł, że w dniu 16 października 2009r. wyżej wymieniony zapoznany został z aktami sprawy, korzystając z osobistego ich przejrzenia. Nadto poinformowano go o możliwości otrzymania odpisów z akt sprawy po uprzednim wskazaniu numerów kart oraz sporządzeniu pisemnego wniosku. Wobec odmowy sporządzenia takiego wniosku, brak było z przyczyn oczywistych możliwości jego rozpatrzenia.

Odnosząc się do żądania udzielenia informacji z akt podręcznych postępowania przygotowawczego organ podniósł, że akta te nie podlegają udostępnieniu stronom postępowania. Są one wykorzystywane przez prokuratora w toku nadzoru nad śledztwem lub dochodzeniem, w postępowaniu sądowym a także dla celów kontrolnych. Prokurator zaznaczył, iż do tego rodzaju akt nie stosuje się art. 156 oraz art. 321 KPK, jak też przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dniu 10 grudnia 2009r. P. B. wezwał (drogą elektroniczną) Prokuratora Rejonowego do usunięcia naruszenia prawa, poprzez przesłanie informacji żądanych we wniosku z dnia 16 października 2009r., względnie podanie, jakie względy uniemożliwiają realizację wniosku.

W motywach podniósł, że prokurator jest bez wątpienia organem, o którym mowa

w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a zatem jest on zobowiązany do udzielenia tego rodzaju informacji, jeśli ją posiada. Nadto dokumenty znajdujące się w aktach podręcznych postępowania przygotowawczego stanowią niewątpliwie informację publiczną w związku z tym, że spełniają kryteria dokumentu urzędowego.

Wnioskodawca przytoczył regulacje dotyczące terminu udzielenia informacji publicznej, po czym stwierdził, iż pomimo upływu ponad miesiąca od złożenia wniosku nie uzyskał prawem określonej odpowiedzi ani też wnioskowanej informacji publicznej. W dalszej części składający wezwanie przedstawił swoje stanowisko odnośnie relacji miedzy przepisem art. 321 i art. 156 KPK. Stwierdził, że skoro według organu do akt podręcznych nie mają zastosowania powyższe regulacje Kodeksu postępowania karnego, to akt ten nie jest "inną ustawą" w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego, bezczynność organu polegająca na nierozpatrzeniu wniosku złożonego w trybie tego ostatniego aktu jest oczywista. Zaznaczył, iż wskazane przez prokuratora powody, dla których odmówił on udostępnienia akt podręcznych nie mają wpływu na charakter informacji w nich zawartych w aspekcie uznania ich za informację publiczną. W ocenie skarżącego, żądane przez niego informacje podlegają udostępnieniu wobec brzmienia art. 5 ust. 4 dip.

Odpowiadając na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prokurator – w piśmie z dnia 18 grudnia 2009r. – podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w poprzednim piśmie tj. z dnia 16 listopada 2009r., iż akta podręczne nie podlegają udostępnieniu stronom. Dostęp taki istnieje natomiast w odniesieniu do akt głównych i został wyżej wymienionemu umożliwiony. Wskazał, że akta podręczne nie zawierają żadnych dowodów, które mogłyby być wykorzystywane w toku postępowania. Wszelkie dowody zgromadzone są w aktach głównych i wyłącznie

w oparciu o nie sporządza się merytoryczną decyzję.

W wymienionej na wstępie skardze P. B. wniósł o stwierdzenie bezczynności Prokuratora Rejonowego i nakazanie zgodnego z prawem rozpatrzenia jego wniosku z dnia 16 października 2009r., przez przesłanie w terminie 3 dni pełnej informacji w nim wskazanej, stwierdzenie, że wnioskowane informacje podlegają udostępnieniu oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W motywach podniósł, że dokumenty znajdujące się w aktach podręcznych postępowania przygotowawczego stanowią informację publiczną, bowiem spełniają określone w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej kryteria dokumentu urzędowego.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zwrócił uwagę, iż z żądania zawartego w piśmie z dnia 16 października 2010r. nie wynikało, iż P. B. domaga się informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jedynie, iż składa skargę na czynności referenta prowadzonej przeciwko niemu w postępowaniu przygotowawczym sprawy. Zaznaczył, że akta podręczne postępowania przygotowawczego nie są udostępniane stronom, w tym również na podstawie unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie przytoczył argumentację przedstawioną wcześniej w piśmie z dnia 18 grudnia 2009r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta,

w świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej następnie P.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie z kolei do § 3 powołanego artykułu (3), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takim aktem szczególnym jest ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., zwana dalej także dip oraz ustawą), której art. 21 stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się, z zastrzeżeniem przypadku, o którym mowa w art. 22 (przewidującego właściwość sądu powszechnego), przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ocena zasadności skargi kwestionującej bezczynność określonego organu

w zakresie udostępnienia informacji publicznej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia dwóch kwestii a mianowicie, czy wniosek strony dotyczy informacji publicznej

w rozumieniu dip oraz czy na podmiocie, do którego żądanie to skierowano spoczywa obowiązek jej udzielenia. Innymi słowy, podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy dochodzone przez stronę żądanie mieści się w przedmiotowym oraz podmiotowym zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pierwszy

z powyższych zakresów wskazuje art. 1 dip, wedle którego każda informacja

o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Konkretyzacja wskazanego zapisu następuje w art. 6 przedmiotowej ustawy, który wymienia przykładowo informacje objęte jej regulacją.

Zakres podmiotowy ustawy określony zaś został w jej art. 4, wedle którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są wymienione przykładowo władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przepis ten, jak też zresztą art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ustanawiający prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności "podmiotów publicznych" nie wymieniają wprost prokuratury jako zobowiązanej do udzielania tego rodzaju informacji.

Niemniej jednak, w ocenie Sądu, prokuratura jako organ ochrony prawnej, którego zadaniem jest strzeżenie praworządności i czuwanie nad ściganiem przestępstw mieści się z pewnością w pojęciu podmiotu wykonującego zadania publiczne (a więc czynności na rzecz całego społeczeństwa). Tym samym Prokuratora Rejonowego w [...] należy uznać za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, o której mowa w ustawie.

Wracając do zakresu przedmiotowego ustawy należy podkreślić, że w świetle jej art. 1, jako informację publiczną należy traktować każdą wiadomość wytworzoną bądź odnoszącą się do szeroko rozumianych władz publicznych (w tym więc podmiotów wykonujących funkcje publiczne) w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W tym miejscu należy ponadto zwrócić uwagę na treść art. 1 ust. 2 dip, według którego przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Przepis ten świadczy o tym, iż ustawodawca zdecydował się na przyznanie prymatu obowiązującym już ustawom, które ograniczają w różnym zakresie dostęp do informacji publicznej oraz takim, które określają szczególny - odrębny od przewidzianego w dip - tryb dostępu do informacji. Regulacją tego ostatniego rodzaju jest, zdaniem Sądu, ustawa z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks postępowania karnego, która w art. 321 oraz w art. 156 § 5 i § 5a przewiduje zasady dostępu do akt postępowania przygotowawczego. Mamy zatem w tym przypadku do czynienia

z odmiennym unormowaniem kwestii udostępniania określonych informacji publicznych, tj. zawartych we wskazanych wyżej aktach spraw prowadzonych przez prokuraturę. Z powołanych wyżej przepisów KPK wynika oczywiście, iż inny tryb dostępu dotyczy jedynie spraw będących w toku postępowania przygotowawczego,

a zatem nie odnosi się on do spraw już zakończonych.

W niniejszej sprawie skarżący P. B. domagał się od Prokuratora Rejonowego w [...] przesłania kopii wszystkich materiałów znajdujących się w aktach podręcznych prowadzonego przeciwko niemu postępowania przygotowawczego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że w momencie składania wspomnianego wniosku postępowanie to było w toku. Tym samym, w świetle tego, co wyżej zaznaczono, za właściwe należy uznać zachowanie Prokuratora polegające na odmowie udzielenia z tychże akt jakichkolwiek informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, której działanie zostało w tym wypadku wyłączone przez regulację KPK, która w sposób wyczerpujący normuje kwestię dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego.W konsekwencji brak także podstaw do uznania, iż Prokurator Rejonowy w [...] był bezczynny wobec wniosku skarżącego. Stan bezczynności organu istnieje bowiem wówczas, gdy skierowany do niego wniosek o udzielenie informacji publicznej pozostawia on bez rozpoznania w rozumieniu takim, iż nie podejmuje w związku z nim żadnych działań, a zatem milczy wobec takiego żądania. Tymczasem w niniejszej sprawie bezczynność nie występuje, bowiem Prokurator Rejonowy w [...] po otrzymaniu wniosku P. B. z dnia 16 października 2009r. - wprawdzie z przekroczeniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 dip - jednak udzielił na niego odpowiedzi w piśmie z dnia 16 listopada 2009r., którą podtrzymał następnie w piśmie datowanym 18 grudnia 2009r. (skierowanym do adresata wobec ponowienia przez niego w dniu 10 grudnia 2009r. swego pierwotnego żądania).

Wniosek P. B. o udzielenie informacji publicznej został więc z pewnym opóźnieniem, ale jednak rozpatrzony. Należy przy tym podkreślić, iż nastąpiło to

w formie nie pozostającej w sprzeczności z unormowaniami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jej art. 16 ust. 1 stanowi wprawdzie, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji

w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują

w drodze decyzji. Należy jednak mieć na uwadze, o czym wspomniano wyżej, iż prokuratura nie stanowi organu władzy publicznej, a jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 dip, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu, owe "odpowiednie stosowanie" nie musi się sprowadzać do przyjęcia określonego rozwiązania wprost. Dlatego też w tym wypadku odpowiedź pisemna skierowana do strony ubiegającej się o dostęp do informacji, która nie może zostać udzielona w oparciu o dip z uwagi na obowiązywanie szczególnego trybu jej udostępnienia (unormowanie zawarte w KPK), może być - zdaniem Sądu - uznana za dopuszczalną i wystarczającą do stwierdzenia braku bezczynności organu.

Z tych przedstawionych wyżej względów, Sąd, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do uwzględnienia skargi orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.