Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R. C. na bezczynność Burmistrza Ł. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta Ł. do wykonania punktu 2 wniosku R. C. z dnia [...] kwietnia 2011 roku w przedmiocie przesłania kopii notatek w terminie 7 dni od daty zwrotu akt; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Burmistrza Miasta Ł. na rzecz skarżącego R. C. kwotę 100 (słownie: stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych:

Pan R. C. pismem z dnia 12 kwietnia 2011 r. (data wpływu) zwrócił się do Burmistrza Ł. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie:

1) kopii materiałów wysyłanych przez Gminę Ł. Panu Ministrowi M Boniemu (do Kancelarii Ministra Michała Boniego) przed lub po spotkaniach z Panem Ministrem przedstawicieli Gminy Ł. w obecnej kadencji;

2) kopii notatek sporządzonych przez Gminę Ł. dotyczących odbytych spotkań z Panem Ministrem M. Bonim (lub osobami występującymi w jego imieniu) przedstawicieli Gminy Ł. w obecnej kadencji.

Burmistrz Ł. pismem z 26 kwietnia 2011r. powiadomił wnioskodawcę, iż do Pana Ministra wysłano opracowanie pt. "Wstępna analiza

i założenia do programu rozwoju miasta Ł. ", dokument ten udostępniony jest na stronie internetowej: www.lapy.podlasie.pl. W pkt 2 pisma organ poinformował, iż notatki wewnętrzne o charakterze roboczym, które zostały sporządzone przed i po spotkaniu z Ministrem, nie zostały potwierdzone przez wszystkie strony, a zatem nie są oficjalnym dokumentem i w konsekwencji nie mogą być udostępnione albowiem nie stanowią informacji publicznej.

W dniu 2 maja 2011r. R. C. złożył skargę na nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek oraz niewydajnie w tym zakresie decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że informacje, o których udostępnienie wnioskował, są typowymi notatkami urzędowymi, mającymi charakter materiałów urzędowych i funkcjonującymi w urzędowym obiegu. Tym bardziej, że niektóre z nich zostały przesłane Panu Ministrowi M. Boniemu, do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Skarżący wskazał również, że otrzymanie takich informacji było dla niego istotne, gdyż jako radny chciał zapoznać się z przebiegiem rozmów i poczynionymi ustaleniami. W poprzedniej kadencji notatki takie były przekazywane różnym zainteresowanym osobom i instytucjom, stąd też aktualnie – w ocenie skarżącego - nie ma powodu, aby dokumenty takie nie były udostępniane. Dalej skarżący wskazał, że dostęp obywateli do informacji publicznej zapewnia przepis w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a informacja publiczna odnosi się do działalności organów i nie ogranicza się do dokumentów. Ograniczenie zaś prawa uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na ochronę określonych ustawami wolności i praw, ochronę porządku publicznego, ze względu bezpieczeństwa lub z powodu ważnego interesu gospodarczego państwa. W odmowie udostępnienia informacji publicznej nie może zatem chodzić o kategorie dokumentów i informacji, ale o faktyczne zastrzeżenie konkretnymi przepisami prawa.

W ocenie skarżącego Burmistrz Ł. nie miał podstaw, aby odmówić udostępnienia informacji i nie uznać notatek służbowych za informację publiczną. Z punktu widzenia orzecznictwa sądowoadministracyjnego informacją publiczną nie jest jedynie dokument urzędowy, ale to, co mieści się także w obrębie materiału urzędowego. Natomiast w zakresie pojęcia materiał urzędowy mieści się wszystko, co - nie będąc dokumentem - jest urzędowe. Materiałem urzędowym jest zatem to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej, bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź postało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej. Uwzględniając powyższe skarżący wywiódł, iż notatka wykonana przez urząd jest materiałem urzędowym.

Odnosząc się do orzecznictwa sądowego w kwestii udostępnienia dokumentów o charakterze wewnętrznym, skarżący wskazał, że uznawana była możliwość zachowania w tajemnicy tylko tzw. dokumentów roboczych. Natomiast w przedmiotowej sprawie notatki zostały sporządzone oficjalnie (nawet przesłane innej instytucji), odnoszą się do konkretnych działań organów samorządu (dotyczą oficjalnych rozmów z przedstawicielami Rządu), są zachowane w aktach urzędowych jako dokumentowanie określonych urzędowych działań. Nie ma więc powodu, aby traktować je to robocze zapiski, które jeszcze nie stały się materiałem urzędowym.

Końcowo skarżący wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w drodze decyzji, inna zaś forma jest niezgodna z powołaną ustawą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że notatki wewnętrzne o charakterze roboczym, nie podpisane przez wszystkie strony, nie stanowią oficjalnego wystąpienia czy prezentacji stanowiska organu, ani nie mają cech opisanych w ustawie o informacji publicznej. Powołując się zaś na wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2007 r. II SAB/Wa 68/07, Burmistrz podał, że nie stanowią informacji publicznej zapiski i notatki kadry urzędniczej, choćby tej najwyższego szczebla, jeśli nie nadano im charakteru oficjalnego. Końcowo organ wyjaśnił, że w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub w stosunku, do której istnieje inny tryb dostępu, można odmówić jej udzielenia w formie zwykłego pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Bezczynność w procesie udostępniania informacji publicznej jest to sytuacja, gdy podmiot objęty zakresem działania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie reaguje na skierowany do niego wniosek pomimo upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy, udziela informacji niepełnej, odmawia w całości udzielenia informacji bez wskazania podstawy prawnej odmowy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek jest aktualny do momentu jego wykonania przez podmiot, do którego żądanie skierowano, ewentualnie do chwili jej uzyskania przez podmiot zainteresowany także w inny sposób, niekoniecznie bezpośrednio od adresata wniosku (vide postanowienie NSA z 7 stycznia 2009r., I OSK 1331/08 oraz wyroki: NSA z 20 listopada 2003r., II SAB 372/03 oraz WSA we Wrocławiu z 7 grudnia 2004r., IV SAB/Wr 25/04 - wszystkie dostępne w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza Ł. polegająca na nieprzekazaniu skarżącemu: 1) kopii materiałów wysłanych przez Gminę Ł. do Ministra Boniego w obecnej kadencji; oraz 2) kopii notatek sporządzonych przez Gminę Ł. dotyczących odbytych spotkań z Ministrem Bonim lub osobami występującymi w jego imieniu.

Analizując pkt 1 powyższego wniosku Sąd doszedł do przekonania, że Burmistrz Ł. pismem z 26 kwietnia 2011r. zadośćuczynił w całości powyższemu żądaniu. W piśmie tym poinformował, bowiem skarżącego, że w obecnej kadencji odbyły się dwa spotkania władz samorządu łapskiego z Ministrem Michałem Bonim, a do Ministra przesłane zostało opracowanie "Wstępna analiza i założenia do programu rozwoju Miasta i Gminy Ł.", który to dokument udostępniony jest na stronie internetowej www.lapy.podlasie.pl w zakładce Strategie, programy, plany. Skoro żądany przez skarżącego dokument został wcześniej opublikowany na stronie internetowej, to dla zadośćuczynienia wnioskowi o udzielenie takiej informacji publicznej wystarczające było, jak uczynił to organ, wskazanie strony internetowej, na której dokument ten się znajduje. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 4 sierpnia 2005r. (II SAB/Wa 80/05, (Lex nr 188308), zgodnie z którym dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że skoro opracowanie "Wstępna analiza i założenia do programu rozwoju Miasta i Gminy Ł." jest dostępne na stronie internetowej Urzędy Gminy Ł., a skarżący ma dostęp do internetu, o czym świadczy wskazana we wniosku mailowa forma przekazania informacji, to Burmistrz Ł. nie pozostaje w bezczynności co do pkt 1 wniosku skarżącego z dnia 12 kwietnia 2011r. W tym zakresie skarga podlegała więc oddaleniu.

Co się tyczy pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 12 kwietnia 2011r. Sąd uznał, iż organ pomimo zareagowania na ten wniosek i wymiany pism ze skarżącym pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Nie można, bowiem zgodzić się z organem, że notatki urzędowe, sporządzone przez Gminę Ł. ze spotkań z Ministrem Bonim, nie są informacją publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy, uznając, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Z uwagi na użycie niezbyt precyzyjnych sformułowań przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając powyższe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08, wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 181/02, wszystkie dostępne w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Wyjaśnić przy tym należy, że art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wyczerpującego katalogu informacji publicznych w tym danych publicznych. Stąd też nieuprawniony byłby wniosek, jak słusznie podkreśla skarżący, iż warunkiem uznania danych publicznych za informację publiczną jest jedynie zmaterializowanie tej informacji w formie dokumentów urzędowych, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznych. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b tejże ustawy wynika przy tym, że informacją publiczną są również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, w tym radnych i to niezależnie od formy utrwalenia tych stanowisk. Wyraz "informacja" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż wyraz "dokumenty" i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Należy jednak podnieść, że to dokument - w szerokim tego słowa rozumieniu - będzie podstawowym nośnikiem informacji publicznej (tak tutejszy Sąd w wyroku z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt IV SAB/Po 14/08, Lex nr 509779).

Jak wynika z powyższego informacją publiczną jest nie tylko dokument urzędowy, tym niemniej informacja tego rodzaju winna być w jakiejś formie uprzednio uzewnętrzniona, utrwalona, a poprzez to możliwa do udostępnienia, czy w formie informacji prostej (nieprzetworzonej), czy to przetworzonej (np. wytworzonej w oparciu o istniejące zestawienia, rejestry).

Odnosząc powyższe poglądy do treści notatek, których udostępnienia zażądał skarżący, należy stwierdzić, iż stanowią one informację publiczną. Po pierwsze, zostały one wytworzone przez organ administracji publicznej, podpisane przez Sekretarza i Burmistrza Gminy Ł., po drugie dotyczą one spraw publicznych Gminy Ł. Nie bez znaczenia jest również, co podkreślił skarżący, że sporne notatki zostały sporządzone oficjalnie, odnoszą się do konkretnych działań organów samorządu, dotyczą rozmów z przedstawicielami Rządu i są zachowane w aktach urzędowych jako dokumentowanie określonych urzędowych działań. Nie ma więc żadnych podstaw, aby traktować je, jak uczynił to organ, jako notatki wewnętrzne o charakterze roboczym.

W konsekwencji uznać należy, iż skarga jest zasadna w części dotyczącej pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 12 kwietnia 2011r. i w tym zakresie podlegała uwzględnieniu. Częściowe uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie oznacza, że organ rozpatrzy pkt 2 wniosku skarżącego z dnia 12 kwietnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, respektując zaprezentowaną wyżej ocenę prawną.

Określony przez Sąd siedmiodniowy termin do załatwienia sprawy uwzględnia terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej i jest wystarczający do niezwłocznego załatwienia sprawy. Wyznaczony termin należy liczyć zgodnie z art. 286 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie 149 §1 cytowanej ustawy, orzekł jak w pkt 1 sentencji. W pozostałym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy (pkt 2). O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.