Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi O. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 lipca 2025 r. nr 010070/680/5869898/2022 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 kwietnia 2024 r. nr 010070/680/5869898/2022.

II SA/Rz 1077/25

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi O.O. (poprzednio: P.) jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") z dnia 9 lipca

2025 r. nr 010070/680/5869898/2022 o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2022/2023 na dziecko Y.P.

Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. - dalej: "k.p.a."), art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego

2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r., poz. 1576 ze zm. - dalej – "ustawa") oraz ustawę z dnia 22 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego Państwa (Dz. U. z 2025 r., poz. 337 ze zm. – dalej: "u.p.o.u.").

Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, po rozpoznaniu wniosku O.P. (dalej: "skarżąca"), pismem z 4 lipca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") poinformował ją o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko Y.P. na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie. Organ wyjaśnił, że prawo do wnioskowanego świadczenia przysługuje obywatelom Ukrainy lub ich małżonkom, przebywającym w Polsce, których pobyt na terytorium Polski jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 u.p.o.u.

Następnie, decyzją z dnia 11 kwietnia 2024 r. nr 010070/680/5869898/2022 ZUS uchylił przyznane skarżącej w informacji/decyzji z 4 lipca 2022 r. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko. Organ wskazał, że na podstawie rejestru prowadzonego przez Straż Graniczną ustalono brak danych o okresach legalności jej pobytu. Wobec czego skarżąca nie posiada prawa do legalnego pobytu w Polsce. Prawo do świadczenia zostało uchylone ze względu na brak wyjaśnienia rozbieżności wynikających z wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego z danymi zawartymi w rejestrze Straży Granicznej. Organ poinformował jednocześnie, że wypłacone świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja

2023 r. stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze o którym mowa w art. 25 ustawy. Świadczenie to należy zwrócić na wskazany przez organ rachunek bankowy.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji i wyjaśniła, że w okresie od 10 kwietnia 2019 r. do 10 kwietnia 2022 r. na stałe przebywała na terytorium Ukrainy a jej karta pobytu zgodnie z prawem polskim straciła ważność. Natomiast status UKR w Urzędzie Miasta [...] został jej nadany prawidłowo a zatem i zasiłki zostały wypłacone prawidłowo.

Prezes ZUS opisaną na wstępie decyzją z dnia 9 lipca 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji, ponieważ odwołująca nie posiada legalnego pobytu na terytorium RP we wnioskowanym okresie świadczeniowym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.o.u. świadczenie wychowawcze przysługuje obywatelowi Ukrainy, jeżeli jego pobyt na terytorium RP został uznany za legalny, a status ten wiąże się z nadaniem numeru PESEL ze statusem "UKR" i figurowaniem w rejestrze pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli do Polski po 23 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi, prowadzonym przez Komendanta Głównego Straży Granicznej. Z kolei art. 11 u.p.o.u. stanowi, że wyjazd z terytorium RP na okres powyżej 1 miesiąca skutkuje utratą legalności pobytu w rozumieniu ww. ustawy.

Obywatelowi Ukrainy na podstawie wniosku złożonego w dowolnym organie gminy jest nadawany numer PESEL, ze statusem "UKR". Powyższe potwierdza, że obywatel Ukrainy przebywa legalnie na terytorium RP.

Prawo do świadczenia przysługuje także cudzoziemcom, m. in. posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium RP, z wyłączeniami. Organ wymienił inne dokumenty w oparciu o które świadczenie wychowawcze może być przyznane.

Organ wyjaśnił, że przedłożony przez skarżącą skan wizy z czerwoną pieczątką Wojewody informującą, że wymieniona wystąpiła z wnioskiem do Wojewody, potwierdza jedynie legalny pobyt skarżącej na terytorium RP. Natomiast nie przedstawiła ona ważnego dokumentu, który potwierdziłby jej legalny dostęp do rynku pracy na terytorium RP we wnioskowanym okresie świadczeniowym. Jednocześnie w rejestrze prowadzonym przez Komendanta Głównego SG brak jest danych o okresach legalności pobytu.

Prezes ZUS stwierdził, że w myśl przepisów u.p.o.u., odwołująca nie posiada legalnego pobytu na terytorium RP, który stanowiłby przesłankę do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na wnioskowany okres.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, O.O. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa ZUS wraz z poprzedzającą ją decyzją ZUS i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.u. poprzez nieuznanie, że jako obywatelka Ukrainy przybyła do Polski bezpośrednio z terytorium Ukrainy, po dniu 24 lutego 2022 r., posiada status "UKR" w systemie PESEL, przebywa legalnie na terytorium RP przez okres 18 miesięcy liczony od tej daty, co uprawnia ją do pobytu oraz do wykonywania pracy bez konieczności uzyskania dodatkowych zaświadczeń;

2. naruszenie art. 22 u.p.o.u., który stanowi, że osoby objęte przepisami tej ustawy mają prawo do wykonywania pracy na terytorium RP bez konieczności posiadania zezwolenia na pracę, o ile pracodawca zgłosi ten fakt do powiatowego urzędu pracy. Brak obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, przy jednoczesnym legalnym pobycie oznacza, że dostęp do rynku pracy w przypadku skarżącej jest legalny i spełnia przesłanki wymagane dla przyznania świadczenia wychowawczego;

3. naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 3 u.p.o.u.;

4. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i pominięcie dowodów z dowodów urzędowych, w tym nadania numeru PESEL ze statusem UKR, który jednoznacznie dokumentuje legalny pobyt oraz dostęp do rynku pracy;

5. błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia wychowawczego z uwagi na brak dokumentu potwierdzającego legalny dostęp do rynku pracy – podczas gdy w świetle przepisów specustawy oraz posiadanego statusu UKR taki dostęp przysługuje z mocy prawa, bez konieczności przedstawienia zaświadczeń lub zezwoleń.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że jest obywatelką Ukrainy. Po raz pierwszy zamieszkała w Polsce w okresie od 28 grudnia 2017 r. do 10 kwietnia 2019 r. Następnie wróciła z synem do Ukrainy, gdzie mieszkała, pracowała, a dziecko uczęszczało do przedszkola, a potem do szkoły. W związku z wybuchem wojny w Ukrainie, a w szczególności w związku z okupacją rodzinnego miasta skarżącej – [...] - przez rosyjskich żołnierzy, z obawy o życie swoje i dziecka podjęła decyzję o ewakuacji i przyjeździe do Polski. Granicę Polski przekroczyła 10 kwietnia 2022 r. i od tego dnia stale przebywa w Polsce, w [...]. Nie opuszczała terytorium Polski ani na jeden dzień. W dniu 25 kwietnia 2022 r. udała się do urzędu celem rejestracji pobytu, gdzie uzyskała numer PESEL ze statusem "UKR", zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy.

Status "UKR" jednoznacznie daje podstawę do legalnego pobytu oraz pracy w Polsce bez dodatkowego zezwolenia. Potwierdza to zarówno brzmienie przepisów ustawy, jak i stanowiska urzędów oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267).

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił też treść art. 135 P.p.s.a., umożliwiającego stosowanie przewidzianych prawem środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezesa ZUS, jak i poprzedzająca ją decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 kwietnia 2024 r., wydane zostały z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1576 – dalej ustawa) świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, opiekunowi prawnemu dziecka, dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego.

Jak wynika z przepisów ustawy, a co podkreśla się w orzecznictwie, świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Skierowane jest do podmiotów, które sprawują rzeczywistą opiekę nad dzieckiem.

Z mocy art. 26 ust. 1 pkt 2 powołanej na wstępie ustawy z dnia 22 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego Państwa (dalej w skrócie: "u.p.o.u."), prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje również obywatelom Ukrainy przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, spełniającym warunki wskazane w tym przepisie.

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca O.O. (wcześniej P.) jest obywatelką Ukrainy, legitymującą się paszportem wydanym przez władze tego Państwa (ważnym do 25.10.2027 r.). "Legalność" pobytu obywatela Ukrainy na terenie RP po 24.02.2022 r. reguluje art. 2 u.p.o.u. Przepis ten w ust. 1 zd. pierwsze stanowi: "Jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 4 marca 2026 r. (w wersji przepisu obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji – 30 września 2025 r.).

Dołączone do akt dokumenty – wydruki z rejestru SPEC PESEL oraz rejestr Straży Granicznej wskazują, że O.P. (obecnie O.) posiada status uchodźcy UKR i wjechała do Polski [...].04.2022 r. i taki status posiada jej syn Y.P., na którego pobierała świadczenie wychowawcze.

Dokumenty te potwierdzają podnoszone przez skarżącą najpierw w odwołaniu, a później w skardze do WSA fakty, że uprzednio zamieszkiwała ona w Polsce od 28.12.2017 r. do 10.04.2019 r., a następnie wróciła do Ukrainy, skąd w następstwie wybuchu wojny i okupacji jej rodzinnego miasta [....], przyjechała do Polski. Granice Polski przekroczyła 10.04.2022 r. i od tej pory nie opuszczała jej terytorium. Przyjazd był spowodowany sytuacją wojenną i obawą o życie własne i dziecka. Skarżąca uzyskała również numer PESEL ze statusem "UKR".

Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego decyzją z dnia 4 lipca 2022 r. na dziecko Y.P. na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. nastąpiło "ze względu na brak wyjaśnienia rozbieżności wynikających ze złożonego wniosku o świadczenie wychowawcze z danymi zawartymi w rejestrze Straży Granicznej z wezwania z dnia 14.03.2024 r."

W wezwaniu tym (oraz poprzednim z dnia 28.02.2024 r.) ZUS powołał się na rejestr prowadzony przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, na podstawie którego organ ustalił, że skarżąca nie posiada legalnego pobytu na terytorium RP jako obywatel Ukrainy, który przybył do Polski po 23.02.2022 r. w związku z działaniami wojennymi.

W pismach tych ZUS wezwał do "wyjaśnienia niezgodności", przy czym konkretnych dat oraz faktów, z których te "niezgodności" miałyby wynikać, nie podano.

W odpowiedzi na te wezwania skarżąca dołączyła szereg kserokopii dokumentów, bądź komputerowych wydruków, w tym również uzyskaną od Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] odpowiedź na swój wniosek, z której wynika, że "odprawa wobec osób wskazanych we wniosku w DPG w B. została przeprowadzona prawidłowo, tj. osoby zostały odprawione jako ewakuowane z terenów objętych konfliktem zbrojnym".

Sąd zwraca przy tym uwagę, że zgodnie z art. 26 ust. 3 i) u.p.o.u., "ZUS jest obowiązany do weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego "w szczególności" na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy i rejestru PESEL. Oznacza to, że dane z rejestrów publicznych stanowią tylko jeden z możliwych środków dowodowych" (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2025 r., II SA/Gd 341/25).

Zapisy z rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej nie mają w świetle przepisów u.p.o.u. charakteru wiążącego dla organu, jak również nie stanowią jedynego dowodu na okoliczność wystąpienia przesłanki z art. 11 ust. 2 u.p.o.u. (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 16.10.2025 r., II SA/Kr 575/25, II SA/Kr 576/25).

Sąd przypomina, że prowadzone przez organy postępowanie jest postępowaniem administracyjnym, w którym obowiązują zasady postępowania dowodowego wyrażone w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a których to zasad nie wyłączają ani nie ograniczają przepisy u.p.o.u. (por. m.in. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 11 września 2025 r., IV SA/Wr 106/25, WSA w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2025 r., II SA/Rz 166/25).

Powinnością organu w ramach postępowania administracyjnego jest przeprowadzenie czynności dowodowych, w ramach których jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), który następnie należy poddać ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Tylko pod takim warunkiem zapewnione zostaną warunki do realizacji określonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy materialnej, nakazującej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a zatem przyjęcie ustaleń zgodnych ze stanem rzeczywistym.

Z przedstawionych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, że skarżąca przedstawiła w toku postępowania administracyjnego dokumenty, które nie zostały poddane właściwej ocenie przez organ. W istocie również nie wiadomo, wyjaśnienia jakiej konkretnej nieścisłości domagał się organ.

W przypadku skarżącej istotny jest również fakt nadania jej numeru PESEL. Fakt ten ma istotne znaczenie, bowiem ustawodawca wiąże z nim domniemanie legalności pobytu obywatela Ukrainy na terytorium RP.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.o.u., numer PESEL, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, nadaje się obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie na podstawie art. 2 ust. 1, na podstawie wniosku złożonego w dowolnym organie wykonawczym gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z przepisu tego wprost wynika, że numer PESEL może być nadany tylko temu obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Ukrainy jest legalny w świetle przepisów u.p.o.u.

W tej sytuacji nie można przyjąć tak jak zrobiły to organy orzekające w niniejszej sprawie, że skarżąca utraciła legalny pobyt w Polsce. Taka sytuacja mogłaby mieć miejsce, gdyby skarżąca wyjechała z Polski po 10.04.2022 r. W aktach sprawy brak jest dowodów by taki fakt miał miejsce, skarżąca konkretnie wskazuje, że od czasu przyjazdu do Polski w 2022 r. jako uchodźca nie opuszczała tego kraju.

Pominięcie oświadczeń i dowodów przedstawionych przez skarżącą, brak odniesienia się do nich w uzasadnieniach decyzji obu instancji świadczy o istotnym naruszeniu przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. Organy obu instancji nie wskazały również wyraźnie jakie nieścisłości mają zostać wyjaśnione, czym naruszyły również art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. – wyrażające kodeksowe zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz informowania stron. Obydwie podlegające kontroli Sądu decyzje są ponadto nieprecyzyjne i nieczytelne, a ich uzasadnienia nie wyjaśniają motywów rozstrzygnięcia. W podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej powołano art. 26 u.p.o.u., a następnie całą tę ustawę bez wskazania przepisu, w treści rozstrzygnięcia wskazano również art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ("ustawa").

Z kolei decyzja Prezesa ZUS z dnia 9 lipca 2025 r. (wydana po ponad roku od wniesienia odwołania!) wskazuje w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 28 ust. 1 ustawy oraz w całości u.p.o.u.

Kwestie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego reguluje art. 25 ust. 1 – 12, przy czym ust. 2 w pkt 2 – 6 wskazuje jakie świadczenia uważa się za nienależnie pobrane. Organy nie powołały się na żaden punkt tego przepisu, co dodatkowo utrudnia kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Dodatkowo jedynie, bo w świetle przytoczonych przez skarżącą argumentów i dowodów kwestia ta może nie mieć w rozpoznawanej sprawie znaczenia, Sąd zwraca uwagę na treść art. 25 ust. 6 ustawy, który nakazuje nie wydawać decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata (w niniejszej sprawie świadczenie pobierano do 31 maja 2023 r., a zaskarżoną decyzję wydano 9 lipca 2025 r.).

Uznając wymienione naruszenia przepisów postępowania za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 135 P.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, organy związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku dokonają ponownej oceny przedstawionych przez skarżącą dowodów, uwzględniając w tym zakresie fakt nadania skarżącej numeru PESEL z dopiskiem UKR oraz wydane na wniosek skarżącej zaświadczenie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 11.03.2024 r.