II SA/Kr 1528/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-18	
Data wpływu	2025-12-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Piotr Fronc	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1994 nr 89 poz 414; art 5 ust 5 pkt   1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 października 2025 r. znak: WI-I.7840.2.71.2025.DA w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski decyzją z 28 października 2025 r., znak: WI-I.7840.2.71.2025.DA utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 5 września 2025 r. nr 768/6740.1/2025, odmawiającą na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418), dalej "P.b.", po ponownym rozpoznaniu wniosku Z. M. z 6 kwietnia 2023 r., zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wody, c.o., i kanalizacji sanitarnej oraz instalacjami zewnętrznymi: elektryczną, wody, kanalizacji sanitarnej i opadowej na dz. nr [...], obr. [...], j. ew. K. , usytuowanego w granicy z działką [...] obr. [...], przy ul. [...] w K., na której planowany jest dojazd i dojście piesze.

Jako podstawę prawną decyzji organ II instancji wskazał m.in. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej "K.p.a.".

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po rozpatrzeniu wniosku Z. M. z 6 kwietnia 2023 r. o pozwolenie na budowę Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 453/2022 955/6740.1/2023 z 18 sierpnia 2023 r., znak: AU-01-2.6740.1.35.2023.MSŚ odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu lub działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji z 18 sierpnia 2023 r. organ I instancji wskazał, że powodem wydania decyzji odmownej były nieprawidłowości w zakresie uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, co do usytuowania budynku w odległościach zgodnych z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej "wt", zapewnienia dojazdu do działki (§ 14 wt) oraz niespełnienia § 12 ust. 6 pkt 1 wt.

Kolejno od ww. decyzji Prezydenta z 18 sierpnia 2023 r. inwestorka wniosła odwołanie. Postępowanie odwoławcze Wojewoda Małopolski zakończył decyzją z 15 listopada 2023 r., znak: WI-I.7840.2.70.2023.DA utrzymując w mocy ww. decyzję organu I instancji z 18 sierpnia 2023 r.

Inwestorka wniosła na ww. decyzję Wojewody z 15 listopada 2023 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Dnia 6 grudnia 2023 r. Rada Miasta Krakowa uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie 29 grudnia 2024 r. – uchwała nr CXXIV/3383/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mazowiecka" (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2023 r., poz. 8826), dalej "m.p.z.p.". Plan ten obejmuje działkę inwestycyjną.

Następnie WSA w Krakowie wyrokiem z 27 marca 2024 r., sygn. II SA/Kr 62/24 (prawomocnym od 21 maja 2024 r.), uchylił ww. decyzję Wojewody z 15 listopada 2023 r. wskazując w szczególności, że "Nie ulega kwestii, gdyż wynika to z projektu zagospodarowania terenu, że odległości pochylni od granicy z nie drogowymi działkami nr [...] wskazane w projekcie, są mniejsze niż przytoczona wyżej (wynoszą 0,44 m – 0,65 m). Niemniej skarga słusznie wywodzi, że inwestor nie został wezwany w trybie art. 35 ust. 3 p.b. o dostosowanie projektu do przepisów prawa w tym zakresie. Konieczności uzupełnienia projektu o tę konkretną kwestię nie zawiera wezwanie organu I instancji /k.50 akt adm./, zaś Wojewoda w ogóle nie kierował do inwestora żadnych wezwań. (...) w tej kwestii nie dano inwestorowi szansy do poprawienia projektu w obu instancjach. W tej sytuacji koniecznym będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakreślenie inwestorowi terminu do doprowadzenia projektu do zgodności z prawem".

Kolejno organ odwoławczy decyzją z 23 stycznia 2025 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta z 18 sierpnia 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z powodu wejścia w życie m.p.z.p. Wojewoda stwierdził, że ocena zgodności projektowanych rozwiązań budowlanych z punktu widzenia nowego stanu prawnego (ustaleń planu miejscowego) wymagała ich kompleksowej analizy i faktycznie oznaczała ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji po ponownej analizie stwierdził nieprawidłowości w złożonym wniosku oraz przedłożonej dokumentacji projektowej. W związku z tym postanowieniem z 27 marca 2025 r., na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w ww. dokumentach w zakresie dostosowania inwestycji do obowiązującego na tym terenie m.p.z.p. wraz z innymi wymaganiami przepisami prawa, oraz uzgodnieniami tożsamymi z wnioskowaną inwestycją, w ciągu 30 dni od odbioru pisma.

W ww. postanowieniu zawarto pouczenie, że uzupełnienie wskazanych nieprawidłowości jest niezbędne do rozpoznania sprawy, a brak uzupełnienia spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W dniu 2 kwietnia 2025 r. jeden z pełnomocników inwestorki, P. F., wniósł o zawieszenie postępowania, a drugi pełnomocnik, M. G., tego samego dnia wniósł prośbę o przedłużenie terminu na usunięcie braków projektowych wystosowanych w ww. postanowieniu do 30 czerwca 2025 r. Organ I instancji przychylił się do prośby P. F. i postanowieniem z 16 kwietnia 2025 r. zawiesił postępowanie.

Kolejno pełnomocnik inwestorki P. F. 15 sierpnia 2025 r. wniósł o podjęcie postępowania z żądaniem procedowania sprawy na podstawie decyzji WZ nr 15/6730.2/2023 z 10 stycznia 2023 r. znak: AU-02-3.6730.2.328.2021.KCZ.

Następnie Prezydent wydał opisaną na wstępie decyzję z 5 września 2025 r., wskazując, że do dnia wydania decyzji inwestor nie uzupełnił braków wystosowanych w postanowieniu z 27 marca 2025 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że ww. postanowieniem z 27 marca 2025 r. nakazał inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu oraz projekcie architektoniczno-budowlanym oraz dostarczenia niezbędnych dokumentów, wskazując, że zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. "działka nr [...] znajduje się obecnie w jednostce strukturalnej MW.13- teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W związku z powyższym należy przedłożyć trzy egzemplarze projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego zgodnie z zapisami oraz wykazując w sposób szczegółowy zgodność planowanego zamierzenia budowlanego z zapisami" m.p.z.p.

Inwestorka, reprezentowana przez pełnomocnika P. F., wniosła od ww. decyzji Prezydenta z 5 września 2025 r. odwołanie, zarzucając naruszenie:

I. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a.;

II. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a poprzez naruszenie zasady ochrony praw nabytych i interesów w toku;

III. art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.;

IV. art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak decyzji o wygaśnięciu WZ.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, bądź:

- uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z 28 października 2025 r. opisał przebieg postępowania i przywołał treść art. 6 K.p.a. i art. 35 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 1 P.b.

Dalej zaznaczył, że decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę może bowiem zapaść tylko w określonych przypadkach.

W ocenie organu odwoławczego z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że obowiązki nałożone na inwestora postanowieniem Prezydenta z 27 marca 2025 r. były zasadne oraz nie zostały wypełnione przez inwestora do dnia wydania decyzji przez organ I instancji.

Wojewoda nie podzielił stanowiska inwestora, który w odwołaniu jak i w swych licznych pismach formułuje wymaganie rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę w oparciu o wydaną decyzję WZ dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którą legitymuje się inwestor oraz przedłożoną do wniosku dokumentację projektową.

Organ II instancji wskazał też, że dla działki nr ew. [...], na której inwestor planuje dojazd i dojście piesze, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Młynówka Królewska – Grottgera II" - (zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LIV/1096/16 z dnia 12 października Dz.Urz.Woj.Mał. z 2020 r. poz. 1984).

Następnie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z zasadą praworządności, organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania rozstrzygnięcia. Wojewoda obowiązany jest sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Brak zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ podstawowym celem postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest kontrola zgodności planowanej inwestycji z założeniami ładu przestrzennego, które to z kolei są wyrażone (skonkretyzowane) właśnie w miejscowym planie.

Zdaniem organu odwoławczego bezspornym jest, że przedmiotowa działka inwestycyjna usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem MW.13 – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, a planowane do realizacji zamierzenie polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (Kategoria I - budynki mieszkalne jednorodzinne).

Wojewoda przywołał treść § 17 m.p.z.p. dotyczący przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego terenów oznaczonych m.in. symbolem MW.13 i wskazał, że objęty wnioskiem inwestorki budynek mieszkalny jednorodzinny nie jest obiektem możliwym do realizacji w tej jednostce m.p.z.p. określonym w przeznaczeniu podstawowym ani dopuszczalnym. Budynek mieszkalny jednorodzinny nie jest budynkiem wielorodzinnym - zgodnie z § 17 ust. 1 m.p.z.p. - ani nie jest budynkiem wielorodzinnym z funkcji usługowej w parterach budynków mieszkalnych - zgodnie z § 17 ust. 2 m.p.z.p. Budynki mieszkalne jednorodzinne są niezgodne z przeznaczeniem tego terenu wynikającym z ustaleń m.p.z.p.

Według organu II instancji powyższe czyni bezcelową dalszą analizę zgodności zamierzenia z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i prawa miejscowego, gdyż powyższa niezgodność jest nieusuwalna (aby ją wyeliminować należałoby zaprojektować inny obiekt budowlany o innym przeznaczeniu).

Wobec braku spełnienia wymogów formalnych, tj. zgodności wniosku o pozwolenie na budowę oraz dokumentacji projektowej z m.p.z.p., organ odwoławczy odstąpił od analizy zarzutów odwołującej, ponieważ według niego nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu.

Z. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z 28 października 2025 r., znak: WI-I.7840.2.71.2025.DA r., wnosząc o jej uchylenie w całości, a także uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 5 września 2025 r. nr 768/6740.1/2025 oraz o zwrot kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. przez jego błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że zgodność projektu budowlanego z przepisami należy oceniać według stanu prawnego z daty wydania decyzji, a nie z chwili złożenia wniosku;

2. art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę praworządności i zaufania obywatela do państwa, polegający na wykorzystaniu przewlekłości i błędnych działań organów do pozbawienia inwestora możliwości uzyskania pozwolenia;

3. art. 2 Konstytucji RP poprzez odmowę ochrony interesu w toku oraz praw nabytych inwestora działającego w dobrej wierze;

4. art. 36 § 1 w zw. z art. 10 i art. 8 K.p.a. poprzez nieprawidłowe zawiadomienie stron o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, co pozbawiło stronę możliwości skutecznego przeciwdziałania przewlekłości postępowania;

5. art. 35 § 3a i art. 36 § 1 K.p.a. przez przewlekłe prowadzenie postępowania i podejmowanie czynności pozornych w celu obejścia terminu ustawowego;

6. art. 80 K.p.a. przez pominięcie skutków prejudykatów wynikających z wyroków WSA w Krakowie z 6 lipca 2022 r. sygn. II SA/Kr 523/22 oraz z 29 lutego 2024 r. sygn. II SA/Kr 62/24.

7. art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130), dalej "u.p.z.p." przez błędne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy z 10 stycznia 2023 r. utraciła moc bez konieczności jej wygaszenia odrębną decyzją administracyjną.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała przede wszystkim, że jej zdaniem, sprawa powinna być rozpoznana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, a nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ponieważ organy administracji ponownie odmawiając wydania przedmiotowego pozwolenia, wykorzystują jako podstawę prawną przepisy, które nie obowiązywały w chwili wszczęcia postępowania, lecz dopiero w wyniku własnej przewlekłości i błędnych decyzji stały się skuteczne.

Skarżąca zarzuciła również, że pismo, w którym organ "określił nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 listopada 2025 r." oraz zawarł ogólne pouczenie o prawie wniesienia ponaglenia, zostało zaadresowane do organu I instancji, a pełnomocnik strony otrzymał je jedynie "do wiadomości", co pozbawiło skarżącą możliwości terminowego działania i umożliwiło organowi wydanie decyzji w oparciu o nowy stan prawny. W dalszej części skarżąca wskazała również na przewlekły charakter prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, co w konsekwencji, przełożyło się na odmowę udzielenia pozwolenia na budowę opartą na planie miejscowym, który wszedł w życie już po złożeniu wniosku, co w jej ocenie stanowi naruszenie zasady zaufania, ochrony interesów w toku i stabilności prawa.

Skarżąca zaznaczyła ponadto, że ocena prawna i wskazania sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku są wiążące w dalszym postępowaniu. Obowiązkiem organu było więc, jej zdaniem, nie tylko formalne wykonanie wyroku poprzez uchylenie wadliwej decyzji, lecz także uwzględnienie oceny prawnej sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Tymczasem w uzasadnieniu obecnej decyzji organ odwoławczy ograniczył się do przywołania numerów spraw, nie odnosząc się do istoty rozstrzygnięć, które dotyczyły właśnie bezprawnych działań tych samych organów w tym samym postępowaniu administracyjnym.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że żaden przepis prawa nie pozwala na przyjęcie, jak wnioskuje skarżąca, że zgodność projektu budowlanego z przepisami należy oceniać według stanu prawnego z daty złożenia wniosku. Zaznaczył jednocześnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ nie jest związany oceną prawną i wskazaniami sądu, jeżeli przepisy prawa uległy zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Skarga w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W sprawie bezsporne były w zasadzie wszystkie jej istotne okoliczności faktyczne. Przede wszystkim niesporne było, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z 6 kwietnia 2023 r. o pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego, było pierwotnie procedowane na podstawie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie decyzją z 17 marca 2023 r. znak SKO.ZP/415/57/2023 utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 15/6730.2/2023 z 10 stycznia 2023 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Skarżąca nie kwestionuje przy tym niezgodności swojego zamierzenia inwestycyjnego z m.p.z.p., a jedynie forsuje koncepcję ochrony praw nabytych jej zdaniem związanych z zasadą orzekania w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia wniosku wszczynającego postępowanie o pozwolenie na budowę.

Sąd wskazuje, że jak wynika z akt sprawy, co nie budzi też wątpliwości Sądu i jest bezsporne, że przedmiotowa działka inwestycyjna usytuowana jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MW.13 – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, a planowane do realizacji zamierzenie polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (Kategoria I - budynki mieszkalne jednorodzinne).

W § 17 m.p.z.p. reguluje kwestie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego terenów oznaczonych m.in. symbolem MW.13 i wynika z niego, że zamierzenie inwestycyjne skarżącej w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie jest obiektem możliwym do realizacji w tej jednostce m.p.z.p. ani w ramach przeznaczenia podstawowego ani dopuszczalnego. Budynek mieszkalny jednorodzinny nie jest budynkiem wielorodzinnym - zgodnie z § 17 ust. 1 m.p.z.p. ani nie jest budynkiem wielorodzinnym z funkcji usługowej w parterach budynków mieszkalnych - zgodnie z § 17 ust. 2 m.p.z.p.

Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest niezgodna z przeznaczeniem tego terenu wynikającym z ustaleń obowiązującego m.p.z.p.

Warto tu nadmienić, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 maja 2025 r. sygn. II OSK 1682/24 oddalił skargę kasacyjną skarżącej (inwestorki) od wyroku WSA w Krakowie z 26 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 394/24 oddalającego skargę skarżącej na ww. uchwałę Rady Miasta Krakowa z 6 grudnia 2023 r. w przedmiocie m.p.z.p. "Mazowiecka".

NSA w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził m.in., że zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W sprawie tej niewątpliwie nastąpiła weryfikacja zamierzeń inwestorskich właścicielki, bowiem jedynie zabudowa jednorodzinna miałaby szansę na realizację. Jednakże z treści prawa własności chronionego konstytucyjnie nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa możliwości przeznaczenia pod zabudowę każdej nieruchomości w sposób pożądany przez inwestora. Prawo własności, w ramach którego mieści się prawo do zagospodarowania przedmiotu własności, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (ochrona prawa własności).

Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (zasada proporcjonalności). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

W sprawie ograniczenia nieingerujące w istotę prawa własności były uzasadnione charakterem tego terenu, a przede wszystkim położeniem działki pośród zabudowy wielorodzinnej. Przeznaczenie, które jest odbierane jako zakaz zabudowy, powiela dotychczasowy stan zagospodarowania całego obszaru planu, który nie przewiduje w tym rejonie miasta zabudowy jednorodzinnej. Nie doszło zatem do przekroczenia władztwa planistycznego, a zasada proporcjonalności nie została naruszona wskutek dostosowania przeznaczenia terenu skarżącej do charakteru tej części miasta.

Wracając na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że jak w każdej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, organ był zobligowany, w świetle art. 35 ust. 1 P.b., sprawdzić:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

(...)

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

(...)

3a) dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:

a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane – w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;

4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:

a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,

b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane – w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Należy podkreślić, że norma wynikająca z tego przepisu zobowiązuje organ architektoniczno-budowlany do badania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy wtedy i tylko wtedy, gdy brak jest dla danego obszaru planu miejscowego. W konsekwencji, jeśli po złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę zmieni się stan prawny w ten sposób, że wejdzie w życie plan miejscowy, który "zastąpi" decyzję o warunkach zabudowy, organ zawsze musi weryfikować zgodność projektu budowlanego z tym planem, nie zaś z decyzją o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 stycznia 2025 r. sygn. II SA/Łd 553/24 – wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w planowaniu przestrzennym rozwiązanie wyjątkowe, zasadą jest planowanie zagospodarowania w formie planów miejscowych.

Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w zasadzie aktualności, która wynika z zasady legalizmu, wyrażonej m.in. w art. 6 K.p.a. i dotyczy zarówno organu I instancji, jak i organu II instancji. Jak już wskazano rola organu odwoławczego polega na ponownym rozpoznaniu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wobec tego organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (por. wyrok NSA z 22 marca 1996 r., sygn. SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35).

Uwypuklić przy tym należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy kreuje poprzez swoje zapisy określone przeznaczenie terenu, które stanowią dla strony prawa nabyte, niemogące być następnie zmienione poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17 grudnia 2019 r., II SA/Ol 831/19).

Ustanowiona w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przesłanka stwierdzenia zgodności projektu budowlanego jest przesłanką bezwzględnie obowiązującą. Zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 23 listopada 2023 r. sygn. II OSK 559/21).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy podkreślić, że organy po wejściu w życie m.p.z.p. musiały zbadać zgodność planowanej przez skarżącą (inwestorkę) inwestycji z treścią obowiązującego prawa miejscowego, czyli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Wojewoda w pełnym zakresie uczynił zadość spoczywającym na nim obowiązkom, badając i weryfikując treść wniosku i projektu budowlanego, a także prawidłowo ocenił jego niezgodność z przepisami m.p.z.p.

Powyższe oznacza, że trafne jest stanowisko organu II instancji, iż przedmiotowa inwestycja jest w sposób oczywisty sprzeczna z m.p.z.p. już na pierwszy rzut oka, ze względu na rodzajowo odmienną dozwoloną zabudowę, zarówno w ramach przeznaczenia podstawowego, jak i dopuszczalnego w planie miejscowym.

Takie stwierdzenie obligowało organy do odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej przez skarżącą inwestycji.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Wojewoda w sposób rzetelny i adekwatny do potrzeb sprawy przeanalizował cały materiał, w tym szczegółowo odniósł się do kwestii podnoszonej przez skarżącą ostatecznej decyzji WZ, którą legitymowała się przed wejściem w życie m.p.z.p.

Organ II instancji rzeczowo i klarownie uzasadnił, dlaczego wcześniej wydana decyzja WZ nie może stanowić podstawy wydania pozwolenia na budowę po wejściu w życie planu miejscowego o ustaleniach z nią sprzecznych.

Podobnie Wojewoda trafnie wykazał, dlaczego wytyczne prawomocnego wyroku WSA w Krakowie nie wiążą obecnie ze względu na zmianę stanu prawnego sprawy.

Rozważania bowiem zawarte w obu powołanych w skardze wyrokach WSA w Krakowie z 6 lipca 2022 r. sygn. II SA/Kr 523/22 oraz z 29 lutego 2024 r. sygn. II SA/Kr 62/24 nie są już aktualne w niniejszej sprawie.

Wyrok WSA w Krakowie z 6 lipca 2022 r. dotyczył zupełnie innego, wcześniej złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, innej inwestycji, m.in. bez garażu podziemnego, dlatego nie jest relewantny w niniejszej sprawie.

Natomiast Wyrok WSA w Krakowie z 29 lutego 2024 r. sygn. II SA/Kr 62/24 został wydany przed wejściem w życie m.p.z.p., dlatego swoje wytyczne WSA ograniczył do nakazania organowi wezwania inwestora do doprowadzenia zgodności projektu z przepisami warunków technicznych.

Organy w prawidłowy sposób uwzględniły jednak wejście w życie m.p.z.p., co doprowadziło do utraty przez ww. wskazania WSA przymiotu aktualności. Nie może być w takiej sytuacji mowy o naruszeniu przez organy art. 153 P.p.s.a.

Nie mogły również przynieść zamierzonego skutku, zasadne skądinąd, zarzuty prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, co stwierdzał już Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Nawet naruszenie art. 35 i art. 36 K.p.a. nie może przynieść skutku zakwestionowania wpływu wejścia w życie m.p.z.p. na brak możliwości opierania się na ustaleniach sprzecznych z nim decyzji WZ. Nawet przewlekłe działanie organów nie niweczy obiektywnego faktu wejścia w życie przepisów powszechnie obowiązujących, jakimi są przepisy planu miejscowego, i konsekwencji tegoż.

Nie można uznać za mające jakikolwiek wpływ na wynik niniejszej sprawy podnoszonym przez skarżącą okoliczności towarzyszących wcześniej prowadzonym postępowaniom.

Organ odwoławczy nie naruszył wskazanych w skardze norm K.p.a., P.b., u.p.z.p. i Konstytucji w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy organ odwoławczy prawidłowo ustalił i przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy.

Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od podniesionych zarzutów Sąd nie dopatrzył się również jakichkolwiek innych podstaw, które mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Ze względu na powyższe Sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.