I OSK 2287/11 - Postanowienie

Data orzeczenia	2011-12-14	
Data wpływu	2011-12-05	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Irena Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IV SAB/Wr 87/11	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 61 ust. 1 i 4;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 4 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 87/11 odrzucającego skargę R. O. na bezczynność R. K. – posła na Sejm RP w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 87/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę R. O. na bezczynność R. K. – posła na Sejm RP w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r. R. O. wniósł do Sądu skargę na bezczynność R. K. – posła na Sejm RP w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę R. K.– poseł na Sejm RP wniósł o jej odrzucenie wskazując, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tryb udzielania tych informacji określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. Powyższa regulacja ustawowa jest wykonaniem obowiązku wynikającego z ust. 4 art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, iż tryby udzielania informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z chwilą wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zapisy Konstytucji utraciły moc bycia samodzielną podstawą do żądania udzielenia informacji publicznej. Jak dalej wskazano, biorąc pod uwagę zakres podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej opisanych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz tryb jej udzielania, brak jest podstaw do wyróżnienia posła na Sejm RP jako podmiotu obowiązanego do udzielenia takiej informacji. Poseł na Sejm nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w punktach 1 – 5 art. 4 tej ustawy.

Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż posłowie na Sejm RP nie powinni być utożsamiani z podmiotami wykonującymi zadania publiczne, a to oznacza, że żądanie strony skarżącej udzielenia informacji nie może być kierowane w trybie ustawy o dostępie do informacji. Poseł nie jest organem administracji publicznej i jest zwolniony z obowiązku udzielania informacji publicznej. Porządek prawny określa obowiązki posła m.in. do informowania wyborców o swojej pracy i działalności organu w granicach określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Sądowa kontrola ma swoje granice jednoznacznie określone w art. 1 P.p.s.a., zgodnie z którym prawo o postępowaniu reguluje postępowanie w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach o ile przepisy szczególne tak stanowią. Poseł nie będąc organem administracji z istoty nie podlega przepisom postępowania. Nie stosują się one również do niego, gdyż brak przepisów szczególnych, które wyraźnie wskazywałyby na możliwość bycia stroną postępowania, której działania mogą być przedmiotem skargi. Z treści art. 32 P.p.s.a. wynika, że stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest skarżący i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania uczyniono przedmiotem skargi.

Sąd wskazał, iż jego stanowisko znajduje potwierdzenie w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), który wskazuje na zakres i właściwość sądów administracyjnych. Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez te sądy polega na kontroli działalności administracji publicznej. Poseł nie może być traktowany jako podmiot, który jest częścią administracji publicznej i z tego powodu jego działalność nie może podlegać kontroli sądów administracyjnych. Przypisanie posłowi statusu podmiotu wykonującego zadanie publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji wymagałoby wskazania w ustawie zadań publicznych, które ten podmiot realizuje. Obowiązujące prawo takich regulacji nie zawiera, zatem poseł aczkolwiek wykonuje funkcję publiczną, to nie realizuje zadań publicznych. Przez zadania publiczne należy rozumieć określony ustawowo cel do jakiego należy dążyć przy wykorzystaniu przysługujących kompetencji. Przy takim rozumieniu zadań trzeba przyjąć, że poseł ma podstawowy obowiązek polegający na czynnym uczestnictwie w pracach Sejmu, a nie realizacji zadań publicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. O. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego: tj. art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania do posłów na Sejm RP. Zdaniem skarżącego powyższe przepisy dają możliwość skutecznego żądania określonych informacji od podmiotów zobowiązanych do ich udostępniania. Jest to konstytucyjne prawo podmiotowe, które zgodnie z formułą enumeracji pozytywnej normuje: zakres podmiotów uprawnionych, grupę uprawnień związanych z ustanowionym prawem, grupę podmiotów, które są zobowiązane do aktywnych działań celem umożliwienia realizacji uprawnień wskazanych w tym przepisie. Dlatego też dyspozycja art. 61 ust. 4 Konstytucji RP stanowi wytyczne dla ustawodawcy takiego uregulowania procedury dostępu do informacji publicznej (w różnych ustawach), aby był spełniony dostęp do informacji publicznych poza przypadkami wskazanymi a art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji wyznacza normę, która powinna być stosowana bezpośrednio odnośnie zakresu przedmiotowego prawa do informacji publicznej. Nie można przyjąć, iż przepis art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej w jakimkolwiek zakresie wyłącza art. 61 ust. 1 Konstytucji. Przeciwnie katalog art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi katalogu zamkniętego i nie może prowadzić do wyłączenia katalogu wskazanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Intencją ustawodawcy przy pracach na uchwalaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie pełniej realizacji prawa do informacji określonego w art. 61 Konstytucji, a ustawa o dostępie do informacji publicznej przyjęta została jako ustawa ustrojowa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma w każdym wypadku korzystania z prawa do informacji pierwszeństwo jeżeli nie ma innych przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej - art. 2 ust. 1. Zatem zgodnie z wolą ustawodawcy co do zasady ma charakter wykonawczy do art. 61 Konstytucji i bezsprzecznie ma zastosowanie do podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji (domniemanie pełnej regulacji dostępu do informacji publicznej). Przeciwne rozumowanie mogłoby prowadzić do wskazania, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie do innych kategorii podmiotów niż wskazane to zostało w przepisie art. 61 ust. 1 Konstytucji, ponieważ ustrojodawca i ustawodawca posługują się innymi pojęciami, a tym samym duży zakres informacji publicznych wyłączony zostałby spod zasad jawności, poprzez wyłączenie podmiotowe. Natomiast zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna podkreślają, iż katalog podmiotów wskazanych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy odczytywać poprzez pryzmat Konstytucji na co również wskazał w cytowanym wyżej wyroku z dnia 16 września 2002 r. Trybunał Konstytucyjny. Nie jest prawidłowe wskazywanie, iż wyłącznie przesłanka wykonywania zadania publicznego determinuje obowiązek udostępniania informacji publicznej, jest to tylko i wyłącznie jedną z wielu przesłanek, które nie muszą występować za każdym razem łącznie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie do podmiotów wskazanych w art. 61 Konstytucji RP poza Sejmem i Senatem, czyli do osób pełniących funkcje publiczne. Osobą pełniącą funkcję publiczną jest poseł na Sejm RP. Obowiązek informacyjny w zakresie wykonywania mandatu w ramach Sejmu zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji uregulowany jest w regulaminie Sejmu. Natomiast podejmowana działalność poza Sejmem w tym prowadzenie biura poselskiego podlega obowiązkowi informacyjnemu wskazanemu w ustawie do dostępie do informacji publicznej. Błędne zatem było poszukiwanie podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej wyłącznie w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. ) i art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz.l 198 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż do spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej odnośnie posła na Sejm RP nie stosuje się przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) w przypadku złożenia skargi w tym postępowaniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 21 wskazuje, iż w przypadku skarg rozpatrywanych postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Ustawodawca przewidział, iż w tym przypadkach zgodnie z art. 1 (infine) P.p.s.a. zastosowana będzie procedura określona tych przepisach. Ponadto Sąd I instancji wskazując, iż przepisy P.p.s.a. nie przewidują możliwości skarg na podmioty nie będące administracją publiczną orzekł wbrew prawu oraz niezgodnie z ustaloną linią orzeczniczą. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost wskazują na procedurę uregulowaną w ustawie P.p.s.a. Natomiast wydając zaskarżone postanowienie WSA zakwestionował dorobek sądów administracyjnych wskazujących, iż w przypadku bezczynności w zakresie wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czy odmowy udostępnienia informacji publicznej przez podmioty nie będące administracją publiczną, przepisy ustawy P.p.s.a. mają zastosowanie.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. K.– poseł na Sejm RP wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotowym obowiązkiem są objęte władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w tym przepisie. Oznacza to, że w każdym przypadku dokonywania oceny, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest ustalenie czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W związku z powyższym poseł na Sejm RP byłby podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej tylko w przypadku, gdyby sprawował władzę publiczną, bądź wykonywał zadania publiczne.

Jak wynika z przepisów Konstytucji RP poseł na Sejm RP jest przedstawicielem Narodu, którego nie wiążą instrukcje wyborców (art. 104 ust. 1). Jest więc reprezentantem społeczeństwa oraz realizuje program w trakcie wykonywania powierzonego mu mandatu. Doprecyzowanie przepisów Konstytucji RP, określających prawa i obowiązku posłów i senatorów stanowi ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. z 2011 r. Nr 7, poz. 29). Z art. 1 ust. 2 tej ustawy wynika, iż do obowiązków posła należy informowanie wyborców o swojej pracy i działalności organu, do którego zostali wybrani. Ponadto art. 13 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż posłów obowiązuje obecność oraz czynny udział w posiedzeniach Sejmu lub Senatu oraz Zgromadzenia Narodowego, a także ich organów, do których zostali wybrani.

Z powołanych przepisów ustrojowych, określających status posła na Sejm RP nie można wywieść, iż jest on podmiotem sprawującym władzę publiczną, bądź wykonującym zadania publiczne. Nie budzi wątpliwości, iż poseł na Sejm RP nie sprawuje władzy publicznej, bowiem nie ma ustawowego prawa egzekucji określonych zadań i celów. Rację ma również Sąd pierwszej instancji, iż posłowie na Sejm RP nie powinni być utożsamiani z podmiotami wykonującymi zadania publiczne. Zadanie publiczne stanowi bowiem każde działanie administracji, jakie realizuje na podstawie przepisów ustaw. Z kolei poseł na Sejm RP nie wchodzi w skład administracji publicznej rozumianej jako struktury organizacyjnej państwa na którą składa się administracja samorządowa trzech szczebli, administracja rządowa oraz administracja państwowa nie podlegająca rządowi (np. Prezydent, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Sądownictwa, Narodowy Bank Polski).

Nie można również podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, iż przepisy Konstytucji RP dają podstawę do twierdzenia, że poseł jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Co prawda art. 61 Konstytucji RP stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania m. in. informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jednak według ust. 4 tego przepisu, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Delegacja zawarta w art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi upoważnienie (zobowiązanie) do ustaleń proceduralnego sposobu załatwiania spraw dostępu do informacji publicznej i korzystania z dokumentów zawierających informacje publiczne, których uregulowanie Konstytucja powierza wyłącznie ustawie, którą w niniejszej sprawie jest u.d.i.p. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej został zawarty w art. 4 tej ustawy i jest on katalogiem otwartym. Nie można jednak zapomnieć, iż przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 w ust. 1 w punktach od 1 do 5, u.d.i.p. poprzedzone jest ogólnym określeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", do których poseł na Sejm RP jako indywidualna osoba się nie zalicza.

Nie mógł odnieść oczekiwanego skutku zarzut naruszenia art. 1 P.p.s.a. Jak wynika bowiem z art. 1 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych - "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". Natomiast kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która jest w tym przypadku ustawą szczególną, kompleksowo regulującą rodzaje podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych. Zatem to przepisy tej ustawy pozwalają ustalić właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie działalność posła na Sejm RP jako podmiotu nie wchodzącego w skład administracji publicznej nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Jak słusznie zauważył również Sąd pierwszej instancji, stwierdzenie, iż poseł na Sejm RP wykonuje zadania publiczne wymagałoby również ustawowego ich określenia, którego w obowiązującym porządku prawnym brak.

W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż poseł na Sejm RP nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia tego przepisu oraz art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP są nieusprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05, iż strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków. Natomiast pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Organ nie wywiązuje się tutaj z obowiązku udzielenia informacji publicznej, gdyż takiego obowiązku, na tle ustawy z dnia 6 września 2001r nie posiada, z uwagi na treść art.1 ust.2 tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 P.p.s.a.