Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 2 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 285/08 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 285/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we (...) z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we (...), po rozpatrzeniu odwołania P. M. - utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia (...) stycznia 2008 r., Nr (...) zmieniającą klasyfikację gruntów, położonych w obrębie Nr (...) gminy (...), w granicach działki nr (...), o powierzchni 8,7266 ha.

P. M. w dniu (...) stycznia 2002 r. wystąpił do Starosty K. o przyznanie ekwiwalentu w związku z zamiarem zalesienia gruntów rolnych i - stosownie do dyspozycji art. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia - określił termin zalesienia na jesień 2002 r.

Decyzją z dnia (...) lutego 2003 r., Nr (...), na podstawie art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764), Starosta K. udzielił zgody P. M. na przeznaczenie do zalesienia gruntu rolnego klasy IV, V i VI o powierzchni 8,297 ha, położonego na działce Nr (...), obręb (...), oraz odmówił wydania zgody na przeznaczenie do zalesienia rowów i nieużytków znajdujących się na tej działce.

Pismem z dnia (...) maja 2003 r. P. M. zgłosił w Starostwie Powiatowym w K. G. zakończenie prac związanych z zalesieniem nieruchomości, wskutek czego - po przeprowadzeniu wizji gruntów zalesionych przez P. M. i oceny udatności uprawy stwierdzającej prawidłowe zalesienie tych gruntów - Starosta K. decyzją z dnia (...) czerwca 2003 r., Nr (...), stwierdził prowadzenie przez P. M. uprawy leśnej o łącznej powierzchni 7,747 ha gruntów klasy IV, V i VII położonych w obrębie K. G., oraz określił wysokość ekwiwalentu (w kwocie 1162,05 zł miesięcznie) za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej.

Starosta K. pismem z dnia (...) listopada 2005 r., Nr (...), zawiadomił zainteresowanych o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przekwalifikowania gruntów rolnych na działce Nr (...) a następnie decyzją z dnia (...) lutego 2007r., Nr (...), na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późń. zm.), orzekł o zmianie klasyfikacji zalesionych gruntów rolnych.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez P. M., decyzją z dnia (...) kwietnia 2007 r., Nr (...), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, że zastrzeżenia do klasyfikacji zostały sprawdzone przez inspektora do spraw klasyfikacji gruntów tylko kameralnie, bez kontroli klasyfikacji na gruncie i sprawdzenia zastrzeżeń w terenie. Dlatego też organ drugiej instancji zobowiązał Starostę K., aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy umożliwił stronom uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym z udziałem klasyfikatora oraz inspektora do spraw klasyfikacji.

Starosta K. decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r., Nr (...), orzekł o zmianie klasyfikacji gruntów stosownie do ustaleń zawartych w protokole klasyfikacyjnym z dnia (...) lipca 2007 r.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia (...) marca 2008 r. utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję.

Na tę decyzję P. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc naruszenie art. 6 i art. 61 k.p.a. przez działanie bez podstawy prawnej i w dodatku z urzędu, chociaż nie było podstaw do wszczynania postępowania z urzędu.

Wskazano, że powołane w decyzji Starosty art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia nie mogą być samoistną podstawą wszczęcia postępowania, zaś art. 104 k.p.a. dotyczy formy w jakiej załatwiane są sprawy administracyjne. Zatem, zdaniem skarżącego, żaden z przepisów wskazanych przez Starostę nie uprawniał do wszczęcia postępowania z urzędu, strona zaś nie składała wniosku o wszczęcie postępowania i nie wyraziła zgody na jego wszczęcie z urzędu.

Dalej skarżący wskazał, że podstawą wszczęcia postępowania z urzędu nie mógł być również art. 9 ustawy z 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, gdyż ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 15 z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Zdaniem skarżącego, w sprawie tej nie mógł być zastosowany także art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., gdyż przepis ten nie obejmuje uprawnienia Starosty do wszczynania procedury zmiany klasyfikacji z urzędu, a dotyczy jedynie spraw w nim wskazanych.

Podniesiono także, iż w toku postępowania naruszony został art. 10 k.p.a., gdyż stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu.

Skarżący wyraził zastrzeżenia co do zasadności przekwalifikowania gruntu na leśny nawet przy założeniu, że była podstawa prawna do takiego działania z urzędu.

Na koniec skarżący zauważył, że w związku ze złożonym w 2002 r. wnioskiem o wyrażenie zgody na zalesienie nieruchomości rolnej, otrzymuje przewidziany ustawą ekwiwalent za wyłączenie gruntów z uprawy rolnej i prowadzenie uprawy leśnej, a nie za przekwalifikowanie gruntu rolnego na las.

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 285/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę P. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we (...) z dnia (...) marca 2008 r. nr (...), wskazał, że oceniając dopuszczalność wszczęcia z urzędu przez organy geodezyjne postępowania zmierzającego do zmiany klasyfikacji gruntów objętych wcześniej ustawą zalesieniową, należy zauważyć, że w ustawie zalesieniowej z dnia 8 czerwca 2001 r. znalazła się szczególna podstawa prawna do takich działań. Według bowiem bezwzględnie wiążącej organy administracji publicznej dyspozycji art. 9 ustawy zalesieniowej, starosta właściwy ze względu na położenie gruntu przekwalifikuje z urzędu zalesiony grunt rolny na grunt leśny po wydaniu pierwszej pozytywnej oceny udatności upraw. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie oceny takiej dokonano w dniu (...) września 2005 r., powstała, zdaniem Sądu, wątpliwość co do podstawy prawnej umożliwiającej organom geodezyjnym przeprowadzenie z urzędu postępowania klasyfikacyjnego, gdyż art. 9 ustawy zalesieniowej utracił z dniem 15 stycznia 2004 r. moc obowiązującą wraz z uchyleniem tego aktu przez art. 15 w związku z art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec nieobowiązywania już art. 9 ustawy zalesieniowej (który wcześniej upoważniał starostę do przekwalifikowania z urzędu zalesionego gruntu rolnego na grunt leśny) i braku stosownych przepisów przejściowych w tym zakresie, należało rozważyć, czy istniała możliwość powołania się na zasadę bezpośredniego stosowania ustawy nowej, a więc skorzystania z rozwiązań normatywnych przyjętych w akcie prawnym derogującym ustawę zalesieniową.

W ocenie Sądu, mimo że zakresem przedmiotowym ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich objęto także zalesianie gruntów rolnych (art. 1 ust. 1 pkt 4), a więc materię regulowaną poprzednio w ustawie zalesieniowej, nowy akt prawny nie określił reguł przekwalifikowania z urzędu zalesionego gruntu rolnego na grunt leśny, przenosząc te kwestie (art. 11 ustawy z 28 listopada 2003 r.) do ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach i dodając w jej art. 14 między innymi ust. 7, według którego "starosta właściwy ze względu na położenie gruntu objętego zalesieniem dokonuje oceny udatności upraw w czwartym i piątym roku od zalesienia gruntu rolnego oraz przekwalifikuje z urzędu grunt rolny na grunt leśny, jeżeli zalesienia gruntu dokonano na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej", i uzupełniając ten przepis (z dniem 11 kwietnia 2007 r. - art. 40 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich; Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) o zdanie "lub na podstawie przepisów o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich".

Sąd uznał zatem, że z powyższych unormowań wynika, że jego zakresem nie mogła być objęta sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, chociażby ze względu na odmienne źródła finansowania przedsięwzięć zalesieniowych według ustawy zalesieniowej oraz uchylającej ją ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Tym samym Starosta wydający zaskarżoną decyzję nie mógł skorzystać z tej podstawy prawnej do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów rolnych na leśne.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że do kompetencji starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, a także gleboznawczej klasyfikacji gruntów, o czym stanowi art. 7d pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, o czym stanowi art. 7b ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro ewidencja gruntów i budynków oraz gleboznawcza klasyfikacja gruntów ma odzwierciedlać aktualny stan faktyczny i prawny przedmiotów podlegających temu procesowi, zaś ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie, zrozumiałe jest nałożenie przez ustawodawcę na właścicieli przedmiotów objętych ewidencją, obowiązku zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian niezbędnych do aktualizacji danych zawartych w ewidencji, a na właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne – obowiązku przesyłania staroście odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisów aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego.

W związku z tym Sąd wskazał, że otrzymanie przez starostę nowych danych odnoszących się do objętych ewidencją gruntów i budynków uruchamia, przewidziany w art. 7d pkt 1 i art. 22 ust. 1 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, obowiązek starosty wprowadzenia stosownych zmian w prowadzonej przez ten organ ewidencji, a także do zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów, skoro zaistniały zdarzenia przekształcające charakter tychże gruntów. Wykonanie tychże obowiązków wymaga wszczęcia postępowania administracyjnego, które powinno prowadzić do merytorycznego załatwienia sprawy poprzez aktualizację danych objętych urzędową ewidencją, mającą decydujące znaczenie dla innych postępowań.

W takiej sytuacji inicjatywa wszczęcia postępowania we wskazanych sprawach nie może zatem należeć wyłącznie do strony, gdyż nie tylko utrudniałoby to, ale wręcz niejednokrotnie uniemożliwiałoby wykonanie przez organy geodezyjne i kartograficzne ustawowego obowiązku wprowadzenia aktualnych danych do ewidencji gruntów i budynków. Dlatego też Sąd pierwszej instancji stwierdził, że unormowania zawarte w art. 7d pkt 1 i art. 22 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowią dostateczną podstawę prawną do wszczęcia z urzędu przez właściwego starostę postępowania administracyjnego w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

W związku z tym Sąd uznał, że nie można podzielić stanowiska strony skarżącej o bezpodstawnym wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego przez organy geodezyjne w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów i naruszeniu art. 7ust. 1, art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 1 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 6 i art. 61 k.p.a., skoro wynikające z tych przepisów funkcje i cel ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów potwierdzają obowiązywanie zasady oficjalności działania organów w tych sprawach.

Sąd podał, że niezrozumiałym jest dla niego zarzut podniesiony w skardze o naruszeniu regulacji przejściowych, zawartych w art. 14 i art. 15 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, "poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie", gdyż żadne z tych unormowań, jak też wskazanych w nich aktów, nie stanowiło podstawy prawnej wydania kwestionowanej decyzji.

Zdaniem Sądu nie sposób także odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, skoro sporządzający skargę sformułował go ogólnikowo, bez wskazania konkretnej regulacji, której miałyby uchybić organy geodezyjne.

W końcowej części uzasadnienia Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, iż strona była zawiadamiana prawidłowo o wszystkich czynnościach dowodowych (w tym także o czynnościach klasyfikacyjnych na gruncie) dokonywanych w postępowaniu wyjaśniającym, zaś przed wydaniem decyzji organy poinformowały ją o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, zatem nie można mówić o naruszeniu art. 10 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożył P. M., reprezentowany przez radcę prawnego P. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7d pkt.1, art. 22 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez przyjęcie, że unormowania zawarte w tych przepisach stanowią dostateczną podstawę do wszczęcia z urzędu przez Starostę K. postępowania administracyjnego w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów, w tym w zakresie zmiany klasyfikacji gruntów,

2) naruszenia przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z e zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że decyzja Starosty K. z dnia (...) stycznia 2008r. (...) zawierała prawidłową podstawę prawną i została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i w konsekwencji prawidłowa była również decyzja D. Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we (...) z dnia (...) marca 2008r., sygn. akt (...) utrzymująca w mocy w/w decyzję Starosty K.,

3) naruszenia przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 133 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie przy orzekaniu stanowiska Starosty K. zawartego w odpowiedzi na odwołanie, w którym stwierdził, iż wydając decyzję działał w oparciu o przepisy nieobowiązującej ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, w tym zwłaszcza jej art. 9.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, iż funkcje wynikające z art. 7d, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i cel ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów potwierdzają obowiązywanie zasady oficjalności działania organów w tych sprawach.

Skarżący podniósł zatem, że skoro nie było wyraźnej podstawy do wszczyna z urzędu przedmiotowego postępowania, to Starosta K. nie miał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Wskazano ponadto, że uwadze Sądu umknęło , iż w odpowiedzi na odwołanie, Starosta przyjął, iż działał w oparciu o przepisy nieobowiązującej ustawy z dnia 8 czerwca 2001r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, w tym zwłaszcza art. 9 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Wobec tego w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut odnoszący się do uchybień procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, iż brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej, z czym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

W niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi także naruszenie art. 133 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że akta sprawy, o których mowa we wskazanych wyżej przepisach oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do Sądu. Przepisy nie nakładają natomiast na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami z dokumentów. Sąd oczywiście może wezwać organ do uzupełnienia akt sprawy, jeśli przez niedopatrzenie organu akta zawierają braki, ale to uzupełnienie dotyczy tych akt, które organ posiadał wydając rozstrzygnięcie. Uzupełnienie to nie może natomiast oznaczać kompletowania przez sąd akt znajdujących się poza organem, gdyż to nie należy do obowiązków sądu, ale organu. Sąd może nawet dołączyć akta innych spraw znajdujących się w jego posiadaniu, ale w sytuacji, gdy na przykład w sprawie będącej przedmiotem oceny, akta przesłane przez organ są kopiami, a oryginały znajdują się w innych aktach sprawy, natomiast takie czynności sądu nie mogą zastępować działań organu zobligowanego do dostarczenia akt sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie uznać także należy, że Sąd pierwszej instancji spełnił dyspozycję art. 133 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu tego przepisu nie zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego przypomnieć w tym miejscu należy, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001r.w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454).

Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe, opisowe dotyczące gruntów budynków, dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki i informacji pola powierzchni konturów użytkowych gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej.

Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu i na wniosek.

Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.

W niniejszej natomiast sprawie kwestią wymagającą wyjaśnienia jest kwestia, czy Starosta K. miał podstawę prawną do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zmiany kwalifikacji gruntów i wydania decyzji w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu wskazać, że tryb wszczęcia postępowania administracyjnego określa art. 61 k.p.a., który stanowi, że postępowanie takie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Oficjalność wiąże się ze specyfiką działań podejmowanych przez administrację publiczną, a zwłaszcza z możliwością (czasami obowiązkiem) kształtowania stosunków społecznych przy użyciu formy decyzji administracyjnej z urzędu, bez inicjatywy jednostki lub nawet wbrew jej woli. Wyrazem tego jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Natomiast zasada skargowości przyjęta jest tam, gdzie administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki. Organ administracji publicznej nie ma możliwości wyboru między tymi dwoma rozwiązaniami. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, jest on związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a. , który przewiduje dopuszczalność wszczęcia postępowania z urzędu, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony).

W sytuacji natomiast, gdy przepisy szczególne nie regulują sposobu wszczęcia postępowania administracyjnego, ustalenie w tym zakresie następuje w wyniku wykładni przepisów materialnoprawnych. Można przyjąć, że inicjatywa wszczęcia postępowania należy do organu administracji, gdy celem postępowania głównego jest ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie ciążących na niej obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień. Natomiast inicjatywa należy do strony, gdy chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej interesu prawnego, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem.

Należy zatem uznać, że w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w kilku sytuacjach, to jest, gdy:

1) organ działa z własnej inicjatywy,

2) z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot na prawach strony,

3) w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią,

4) w wyniku wniosku podmiotu uprawnionego do inicjowania postępowania na podstawie przepisów szczególnych.

W sytuacji opisanej w punkcie pierwszym mamy do czynienia, gdy organ administracji podejmuje postępowanie w związku z tym, że dysponuje informacjami o takim stanie faktycznym czy prawnym, który w świetle prawa materialnego obliguje go do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonej decyzji. Informacje te mogą być uzyskane w trakcie kontroli, podczas analizy akt postępowania w innej sprawie, czy też mogą pochodzić od innych organów. Postępowanie wszczyna się z urzędu poprzez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej.

W przypadku, gdy przepisy szczególne nie regulują kwestii związanych ze wszczęciem postępowania, ustalenie sposobu dopuszczalnego wszczęcia postępowania powinno wynikać z wykładni tych przepisów.

W niniejszej sprawie Starosta K. pismem z dnia (...) listopada 2005 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przekwalifikowania gruntów rolnych, a następnie decyzją z dnia z dnia (...) lutego 2007 r. orzekł o zmianie klasyfikacji zalesionych gruntów rolnych. Przy czym przypomnieć w tym miejscu należy, że to P. M. w dniu (...) stycznia 2002 r. wystąpił do Starosty K. o przyznanie ekwiwalentu w związku z zalesieniem gruntów rolnych, określając jednocześnie termin zalesienia na jesień 2002 r. Natomiast, jak z akt niniejszej sprawy wynika, która to okoliczność nie była przez skarżącego kwestionowana, pismem z dnia (...) maja 2003 r. P. M. zgłosił w Starostwie Powiatowym w K. G. zakończenie prac związanych z zalesieniem nieruchomości, w związku z czym Starosta K., z urzędu, wszczął postępowanie w sprawie przekwalifikowania gruntów rolnych, do czego był uprawniony.

W związku z tym uznać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 7d pkt 21, art. 22 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1 oraz 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a zatem również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy Prawo po postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dodać należy, że przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, na podstawie której P. M. podjął się zalesić swoją nieruchomość, nie stanowiły podstawy decyzji dotyczącej klasyfikacji gruntów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.