II SAB/Wa 114/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-09-05	
Data wpływu	2024-02-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Dorota Kozub-Marciniak
Iwona Maciejuk
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Sygn. powiązane	III OSK 163/25	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę	
Uzasadnienie
W dniu [...] stycznia 2024 r. [...] z siedzibą w [...] na adres poczty elektronicznej Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożyła wniosek o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) "opinii eksperckich będących w dyspozycji organu, dotyczących działań podjętych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, polegających na odwołaniu w grudniu 2023 r. dotychczasowych prezesów Zarządów Telewizji [...] S.A., [...] Radia S.A. i [...] S.A. i ich Rad Nadzorczych oraz powołania przez Ministra nowych Rad Nadzorczych ww. Spółek - tj. działań opisanych w komunikacie MKDIN z dnia [...] .12.2023 r pt. "[...]".

W uzasadnieniu wniosku Fundacja podniosła m. in., że Prezes Rady Ministrów w dniu [...] grudnia 2023 r. oświadczył, że "(...) dysponujemy opiniami najwybitniejszych prawników, którzy nie mają żadnych wątpliwości, ze działania ministra [...] są zgodne z prawem i interesem publicznym".

W dniu [...] stycznia 2024 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego udostępnił Fundacji opinię Prokuratorii Generalnej z [...] grudnia 2023 r. Ministerstwo poinformowało wnioskodawcę, że decyzja o odwołaniu i powołaniu nowych władz mediów publicznych została podjęta na Walnych Zgromadzeniach Akcjonariuszy, gdzie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działał jako reprezentant właściciela spółek, posiadającego pełną autonomię w podejmowaniu decyzji dotyczących zarządzania spółkami, zgodnie z ustawą z dnia 16 grudnia 2016 roku o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 973, 1859). Podano, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wykonuje prawa z akcji należących do Skarbu Państwa, w tym praw osobistych i indywidualnych, na podstawie odpowiednich przepisów. Konieczność tego rodzaju działań oraz ich uzasadnienie wyznaczyła uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 grudnia 2023 r. w sprawie przywrócenia ładu prawnego oraz bezstronności i rzetelności mediów publicznych oraz Polskiej Agencji Prasowej.

Pismem z dnia [...] lutego 2024 r. [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Fundacja wniosła o zobowiązanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do udostępnienia wszystkich posiadanych opinii i ekspertyz, których dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w terminie czternastu dni od daty wydania prawomocnego wyroku, stwierdzenie bezczynności organu w niniejszej sprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Fundacja podniosła m. in., że Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego przekazało jej jedynie jedną opinię Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] grudnia 2023 r. Wiadomość przy której nadesłano ekspertyzę nie zawierała żadnych informacji, które pozwoliłyby ocenić, czy odpowiedź miała charakter zupełny lub, ewentualnie, wskazywała inny podmiot będący w posiadaniu informacji objętych wnioskiem.

Skarżąca stwierdziła, że w kontekście przytoczonych przez nią we wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. słów Prezesa Rady Ministrów z konferencji prasowej z dnia [...] grudnia 2023 r. domniemywać można jednak, że organ powinien dysponować więcej niż jedną opinią ekspercką w sprawie. Dodatkowo, udostępniona opinia Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] grudnia 2023 r. dotyczyła jedynie skutków postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 2023 r. - nie zaś zgodności z "prawem i interesem publicznym" działań podjętych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, tj. odwołania władz mediów publicznych i PAP. Tymczasem przytoczone we wniosku słowa Prezesa Rady Ministrów wskazują, że Rada Ministrów dysponuje opiniami w przywołanym zakresie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została udzielona wnioskodawcy, w ustawowym terminie, zgodnie ze stanem jego wiedzy na dzień udzielenia odpowiedzi i wyczerpała w całości zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślił, że nie dysponuje innymi opiniami, niż opinia Prokuratorii Generalnej z dnia [...] grudnia 2023 r., którą udostępniono stronie skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Na wstępie wyjaśnić należy, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informował wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zalicza się do kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy u.d.i.p. do udostępnienia żądnych informacji.

Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez stronę skarżącą we wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na zróżnicowany charakter opinii prawnych, a tym samym nie każda opinia prawna sporządzona na rzecz organu administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana (pro. wyrok NSA z dnia 19 września 2024 r. sygn. akt III OSK 2563/22). Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 wywodzi się, ze opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności podjęcia i prowadzenia, a także możliwych wariantów rozwiązań, kierunków i skutków działań tego organu, nie mając dla niego charakteru wiążącego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11 i z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 430/14 wyjaśnił, że opinie prawne i ekspertyzy są dokumentami wewnętrznymi sporządzonymi w celu zgromadzenia informacji w określonej sprawie, które w przyszłości mogą, ale nie muszą, zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mają jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Opinie prawne i ekspertyzy nie mają zatem jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia.

Organ udostępnił Fundacji opinię Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] grudnia 2023 r. W odpowiedzi na skargę podał, że nie dysponuje innymi opiniami w zakresie wniosku [...], a okoliczności sprawy nie dają podstaw do kwestionowania tego stanu rzeczy.

Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.