I OSK 872/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-10-05	
Data wpływu	2017-04-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Rafał Wolnik
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Wiesław Morys /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6320 Zasiłki celowe i okresowe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	IV SA/Wr 246/16	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 163; art. 39 ust. 1; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 246/16 w sprawie ze skargi H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 246/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu, z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2016 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie opłaty za energię elektryczną.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., wydaną na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2015, poz. 1058) oraz art. 104 K.p.a., Prezydent Miasta Wałbrzycha odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że powodem odmowy przyznania zasiłku celowego był brak wystarczających środków na zabezpieczenie zgłoszonej potrzeby. Wskazał, że wnioskodawczyni jest objęta pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, ma przyznany zasiłek stały w wysokości 604,00 zł, zasiłek okresowy w kwocie 20 zł na okres od 1 stycznia 2016 r. do 30 kwietnia 2016 r. oraz otrzymuje zasiłek celowy na żywność w wysokości po 60,00 zł na miesiąc. Nadto w listopadzie i grudniu 2015 r. strona otrzymała zasiłek celowy na opał na sezon grzewczy 2015/2016 w łącznej wysokości 600 zł. Ponadto w grudniu 2015 r. został jej przyznany zasiłek celowy na opłacenie rachunku za energię elektryczną w wysokości 100,98 zł oraz zasiłek celowy na dofinansowanie leków i kosztów leczenia w kwocie 160 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, decyzją z dnia [...] marca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało, że rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego nie oznacza dowolności organu pomocy społecznej w jego przyznaniu. Zasiłek taki może być przyznany w zależności od posiadanych środków. Odmowa przyznania świadczenia w sytuacji braku wystarczających środków pieniężnych na uwzględnienie wszystkich zgłaszanych potrzeb nie jest naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, jednakże wobec braku wystarczających środków pieniężnych Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie ma możliwości tej pomocy zrealizować na wszystkie zgłaszane cele. Z przedstawionej przez organ pierwszej instancji przyznanej kwoty na świadczenia o charakterze fakultatywnym wynika, że kwota posiadanych środków jest znikoma w stosunku do potrzeb, tym bardziej, iż zwiększa się liczba osób ubiegających o pomoc społeczną ze względu na wzrost bezrobocia. Organ pierwszej instancji, ze względu na ograniczone środki zobowiązany jest do zaspokojenia w pierwszej kolejności podstawowych potrzeb życiowych, przede wszystkim zapewnić musi środki kwalifikującym się wnioskodawcą na żywność, ogrzewanie mieszkania, zakup leków i na leczenie przy długotrwałej chorobie oraz na opłaty za wyrobienie dowodów osobistych i fotografii (dokumentów niezbędnych przy poszukiwaniu i podejmowaniu pracy). Zasiłki celowe na inne niezbędne potrzeby przyznawane są w szczególnych okolicznościach na wniosek pracownika socjalnego. Przyznanie takiej pomocy ma charakter fakultatywny i jest uzależnione od indywidualnej sytuacji rodziny i możliwości finansowych Ośrodka. Organ drugiej instancji zauważył, że w związku z ograniczonymi środkami finansowymi Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie miał możliwości przyznawania stronie zasiłku na wnioskowany cel. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja nie naruszyła granic uznania administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem i wskazała na trudną sytuację w jakiej się znajduje. Podniosła, ze przez ludzi łamiących prawo dostała trzeciego zawału serca.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Sąd podkreślił, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Sąd odnotował, że potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny być oceniane i uwzględniane również w kontekście możliwości organu pomocy społecznej, o czym stanowi dalej przepis art. 3 ust. 4 ustawy. Organ pierwszej instancji zacytował wskazał, że rozmiar i forma świadczenia z uwagi na ograniczone środki nie mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji co prawda brak jest szczegółowych wyliczeń i danych w tym zakresie, jednak zostały one przesłane pismem z dnia 21 marca 2016 r. przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Wałbrzychu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu.

W ocenie Sądu, organom orzekającym w sprawie nie można było zarzucić naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Organy w sposób prawidłowy wyjaśniły stan faktyczny sprawy i trafnie oceniły sytuację prawną skarżącej, a w wydanych w sprawie decyzjach wyczerpująco uzasadniły wybór rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i muszą realizować swoje ustawowe cele w określonych granicach. To zaś wymaga oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Wobec ograniczonych możliwości finansowych pomocy społecznej, świadczenia powinny być rozdzielane proporcjonalnie na wszystkich potrzebujących, a w pierwszej kolejności zaspokajane są najbardziej pilne potrzeby.

Sąd odnotował, że na wypłatę zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych na rok 2016 r. zaplanowano kwotę 1 523.520,00 zł. Planuje się przeznaczyć w okresie grzewczym, tj. od października do grudnia 2016 r. zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe dla 2000 osób po 300,00 zł, co daje kwotę 600.000,00 zł, pozostaje zatem do rozdysponowania na pozostałe miesiące, w tym już wykorzystane w styczniu i lutym 2016 r., kwota 923.520,00 zł, co daje w przeliczeniu na poszczególne miesiące 76.960,00 zł. W miesiącu styczniu pomocy udzielono 860 osobom (436 rodzinom), przeznaczono na ten cel kwotę 79.406,00 zł. Ze względu na znaczną liczbę osób i rodzin korzystających z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu (średnio rocznie 4961 rodzin) zasiłki celowe przyznawane są tylko na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, do których zakwalifikowano: żywność, leki, dofinansowanie do ogrzewania mieszkania w sezonie grzewczym. Na pozostałe potrzeby pomoc jest udzielana tylko wyjątkowo. Z przedstawionych przez organ pomocy społecznej analiz wynika jednoznacznie, że organ ten musi bardzo rozważnie dysponować pozostałymi na bieżący rok środkami pieniężnymi by móc zabezpieczyć podstawowe potrzeby wszystkich potrzebujących i by środki te wystarczyły na cały rok, zwłaszcza na okresy, w których wydatki na realizację zasiłków celowych są znacznie wyższe, tj. w okresie jesienno-zimowym. Mając na uwadze ilość złożonych podań o przyznanie pomocy, prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego oraz fakt, że strona posiada prawo do zasiłku stałego i zasiłku okresowego zadecydowano o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na opłacenie rachunku za energię elektryczną.

Sąd stwierdził, że organy trafnie uznały i należycie uzasadniły swoje stanowisko o braku podstaw do przyznania skarżącej pomocy ze środków z pomocy społecznej na wskazane cele.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. O., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36 pkt 1 lit. c i art. 39 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 4 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych - na skutek nieuwzględnienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] marca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Wałbrzycha z dnia [...] lutego 2016 r. o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego na dofinansowanie opłaty za energię elektryczną, mimo iż skarżąca kwalifikowała się do otrzymania tego świadczenia.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie obu ww. decyzji oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu według norm przepisanych informując jednocześnie, że skarżąca nie pokryła tych kosztów nawet w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, ze odmowa przyznania świadczenia nastąpiła na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu i wydając wyrok w tej sprawie dokonał kontroli administracji publicznej, zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. Kontrolę tę przeprowadził pod względem zgodności z prawem, a zatem w zgodzie z wymogiem art. 1 § 2 P.u.s.a.

Odmowa przyznania świadczenia nie została uzasadniona treścią art. 36 pkt 1 pkt lit. c ustawy o pomocy społecznej. Jest rzeczą oczywistą, że rozstrzygając w oparciu o art. 39 ust. 1 ustawy, organy nie kwestionowały charakteru zasiłku celowego jako świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej.

Organy i Sąd nie kwestionowały, że skarżąca nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

W tej sytuacji należy skoncentrować się na tych przepisach powołanych w podstawie kasacji, które miały w sprawie zastosowanie i na podstawie których organ pomocy społecznej nie uwzględnił wniosku o przyznanie "dofinansowania faktury na światło w kwocie 153 zł".

Dalsze rozważania należy poprzedzić uwagą, że podstawa kasacji nie została skonstruowana precyzyjnie. Zarzut polega na błędnej wykładni, zaś w opisie naruszenia jest mowa o bezzasadnym nieuwzględnieniu skargi na decyzje odmowną. Przypomnieć trzeba, że wykładnia jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej, zaś stosowanie prawa odbywa się w odniesieniu do indywidualnego podmiotu oraz konkretnej sprawy administracyjnej.

Niezależnie od wadliwości konstrukcyjnej podstawy kasacji stwierdzić należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy nie ma charakteru związanego. Nie wystarczy kwalifikować się do przyznania pomocy pod względem dochodowym, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Decyzja ta ma charakter uznaniowy. Również kontrola decyzji uznaniowych jest przeprowadzana pod względem ich zgodności z prawem. Zakres tego badania jest jednak szczególny. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji i czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 401; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08, niepublikowanego, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wybór rozstrzygnięcia powinien zaś być oparty o wyraźnie określone kryteria, którymi kierował się organ (por. Adam Błaś "Sądowa kontrola decyzji uznaniowych", CASUS - Suplement, Wiosna 2000 r., s. VIII). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być, jak już zresztą wyżej zasygnalizowano, cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (patrz: w/w wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Wychodząc z tych uwarunkowań materialnych i procesowych, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu o konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 K.p.a. Wykazanie możliwości pomocy społecznej może odwoływać się do okoliczności znanych organowi z urzędu i do okoliczności znanych powszechnie (art. 77 § 4 K.p.a.) - por. w/w wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1458/08; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 693/09; wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 917/11, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 P.u.s.a.w związku z art. 2 - 4 oraz art. 39 ust.1 i 2 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (por. Małgorzata Jaśkowska [w:] red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel "System prawa administracyjnego. Tom I. Instytucje prawa administracyjnego", C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2009, s. 291).

Abstrahując od zakresu, w jakim organy mają obowiązek wykazania możliwości finansowych, konieczne jest dostrzeżenie, że te możliwości finansowe, w odniesieniu do osób i rodzin wymagających pomocy ze strony organu pierwszej instancji zostały w postępowaniu administracyjnym oraz sądowym szczegółowo przedstawione. Ponadto, o nieprzekroczeniu granic uznania administracyjnego świadczy również powołanie się na kryteria udzielania pomocy zawarte w przepisach statuujących zasady funkcjonowania systemu pomocy społecznej. Ważne jest i to, że skarżąca otrzymuje szereg świadczeń. Odmowa przyznania jej świadczenia będącego przedmiotem niniejszej sprawy nie świadczy o tym, że skarżąca jest pomijana w działaniach organu zmierzających do zaspokojenia potrzeb tych członków wspólnoty samorządowej, którzy tej pomocy potrzebują. Skarżąca jest objęta stałą pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu, co także szczegółowo wykazano.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 P.p.s.a. oraz art. 258-261 P.p.s.a.